周　印　劉　靜

摘要:行政復(fù)議制度的設(shè)立對于行政相對人來說為其提供了一條很好的救濟(jì)途徑,但是目前我國行政復(fù)議制度并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的效用。究其原因,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的問題是導(dǎo)致我國行政復(fù)議實(shí)踐效果不佳的重要原因之一。本文試圖通過對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的不足的討論,提出改革的建議,期待行政復(fù)議擺脫其困境,發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

關(guān)鍵詞:行政復(fù)議機(jī)關(guān) 行政復(fù)議機(jī)構(gòu) 法律理念

中圖分類號:D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-8937(2009)03-0140-01

“權(quán)利是人類文明社會(huì)所具有的一種實(shí)質(zhì)性要素,它既是人的基本價(jià)值追求,也是社會(huì)文明演化進(jìn)取的不可少的力量?！比欢鴽]有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利,只是概念上和理論上的權(quán)利。當(dāng)前作為我國一項(xiàng)重要的救濟(jì)制度——行政復(fù)議制度,還未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用,沒能得到足夠的重視和普遍信任。究其原因,一個(gè)不容忽視的因素就是現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理。因此,筆者從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)入手來探討我國行政復(fù)議制度。

1 關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的基本概念

正如博登海默所言,“概念是解決法律問題所必須和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的概念,我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。”因此,在探討行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的問題之前,有必要先就其基本概念予以辨析。

1.1 行政復(fù)議機(jī)關(guān)

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三條規(guī)定:“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)?！蔽覈膶＜摇W(xué)者大多也采取相似的定義:行政復(fù)議機(jī)關(guān)是依照法律規(guī)定,受理行政復(fù)議申請,并依法做出復(fù)議決定的行政機(jī)關(guān)。

1.2 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二條的規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門負(fù)責(zé)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)”。其特點(diǎn)有:第一,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有從屬性,不具有獨(dú)立的行政主體地位;第二,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是具體處理復(fù)議案件的機(jī)構(gòu);第三,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)所從事的活動(dòng)具有準(zhǔn)司法性。

2 我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的問題

2.1 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立

我國《行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人做出的具體行政行為進(jìn)行審查,提出意見,經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后,按照下列規(guī)定做出行政復(fù)議決定……”由于我國實(shí)行的是“條塊結(jié)合”為主、“垂直管轄”和“原機(jī)關(guān)管轄”為輔的混合管轄體制,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的行政復(fù)議處分權(quán),其做出決定時(shí)必須向行政首長報(bào)告。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只能以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行行政復(fù)議活動(dòng)。

2.2 行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置是行政復(fù)議管轄運(yùn)行的基礎(chǔ)

基于行政隸屬關(guān)系規(guī)定行政復(fù)議案件由上級行政機(jī)關(guān)管轄,與行政復(fù)議這種“準(zhǔn)司法”活動(dòng)的中立性、公正性是不相適應(yīng)的。我國行政復(fù)議管轄體制與行政管理體制基本相一致,上下級行政機(jī)關(guān)存在行政隸屬關(guān)系,在這種行政隸屬基礎(chǔ)上派生出監(jiān)督關(guān)系。在一般情況下,行政復(fù)議案件由做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)管轄。但是行政復(fù)議活動(dòng)的特點(diǎn)之一就是“準(zhǔn)司法性”。這就要求行政復(fù)議活動(dòng)必須中立、公正。而行政隸屬關(guān)系下的行政復(fù)議固然很難做到中立和公正。

2.3 現(xiàn)有行政復(fù)議體系混亂,缺乏統(tǒng)一行政復(fù)議體系

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置不統(tǒng)一,點(diǎn)多面廣,導(dǎo)致行政復(fù)議資源沒有得到優(yōu)化配置,復(fù)議制度不能有效運(yùn)作。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》第12、13、14、15條的規(guī)定,我國行政復(fù)議機(jī)關(guān)有兩種:人民政府和人民政府的工作部門。相應(yīng)的,我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置就是國務(wù)院和地方各級人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu),以及各級政府工作部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)。這樣的設(shè)置使得行政復(fù)議體系龐雜,規(guī)范性不高。

3 完善之道

丹寧勛爵曾說:“不僅要主持正義,而且要人們明確無誤地、毫不懷疑地看到誰在主持正義,這一點(diǎn)不僅是重要的,而且是極為重要的。”為了解決行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的問題,保障行政相對人合法權(quán)益能夠得到更好的救濟(jì)與保護(hù),有必要重構(gòu)我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。

3.1 設(shè)置專門的行政復(fù)議委員會(huì)

關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題,國內(nèi)學(xué)者看法不一有認(rèn)為設(shè)立專門的行政復(fù)議委員會(huì)的,也有在目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系下稍加改進(jìn)的。我國學(xué)者石佑啟教授認(rèn)為解決目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的問題必須建立專門的行政復(fù)議委員會(huì)。筆者比較贊同石佑啟教授的觀點(diǎn)。只有建立專門的行政復(fù)議委員會(huì),才能徹底改變行政復(fù)議機(jī)關(guān)過于分散的現(xiàn)狀,才能符合行政復(fù)議的中立性、公正性要求。

3.2 在行政復(fù)議法實(shí)施條例中明確規(guī)定行政復(fù)議人員的資格標(biāo)準(zhǔn),提高行政復(fù)議人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

沒有高素質(zhì)、專業(yè)化的復(fù)議人員,就不可能有高質(zhì)量的復(fù)議裁決。為了更好的提高行政復(fù)議的質(zhì)量,必須對行政復(fù)議人員選拔做出明確規(guī)定。并且要通過立法途徑提高行政復(fù)議人員的法律地位,對其在任職和工資福利待遇方面予以相應(yīng)的保障,促使其能獨(dú)立、公正地行使復(fù)議權(quán)。

3.3 理順行政復(fù)議委員會(huì)同相關(guān)行政主體的關(guān)系

主要包括:理順行政復(fù)議委員會(huì)同本級人民政府的關(guān)系。行政復(fù)議委員會(huì)與本級人民政府之間存在行政隸屬關(guān)系。但是它具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,以自己的名義依法獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán);理順行政復(fù)議委員會(huì)同本級人民政府工作部門之間的關(guān)系。行政復(fù)議委員會(huì)和本級人民政府工作部門之間不存在行政隸屬關(guān)系,同時(shí)行政復(fù)議委員會(huì)可以比本級人民政府工作部門高半級,以使其有權(quán)力、有效率的行使行政復(fù)議權(quán),獨(dú)立的行使行政復(fù)議;理順上下級行政復(fù)議委員會(huì)之間的關(guān)系。上下級行政復(fù)議委員會(huì)之間在管轄復(fù)議案件的權(quán)限上有明確的分工,且彼此之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

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