肖欣潔

河北省樂(lè)亭縣是革命先驅(qū)李大釗的故鄉(xiāng)，也是享譽(yù)海內(nèi)外的“樂(lè)亭大鼓”、“冀東皮影”的發(fā)祥地。該縣位于河北省唐山市東南部，北枕灤河，南傍渤海，素有冀東明珠美譽(yù)，全縣土地總面積1308平方公里，耕地面積95萬(wàn)畝?？h境海岸線長(zhǎng)達(dá)124.9公里，是河北省海岸線最長(zhǎng)的縣，擁有豐富的海洋資源和灘涂資源。近年來(lái)，樂(lè)亭縣委、縣政府抓住區(qū)域經(jīng)濟(jì)向沿海發(fā)展的契機(jī)，認(rèn)真貫徹“珍惜、臺(tái)理利用土地”這一國(guó)策，本著“重在效益”的原則，積極探求實(shí)現(xiàn)沉睡了千百年的沿海土地價(jià)值最大化的有效途徑，取得了良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

一、以高效管理擺開(kāi)大戰(zhàn)場(chǎng)。要做到沿海土地資源的合理開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化，必須建立一整套科學(xué)的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，該縣把合理、高效地使用土地資源，當(dāng)作事關(guān)經(jīng)濟(jì)健康、社會(huì)穩(wěn)定、落實(shí)基本國(guó)策、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的一件大事來(lái)抓，成立了由縣分管副縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)、相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為小組成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。下設(shè)辦公室，在縣國(guó)土資源局辦公，同時(shí)還在縣和項(xiàng)目區(qū)所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地開(kāi)發(fā)工作站，專項(xiàng)管理土地開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)管理工作。二是把當(dāng)年開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)指標(biāo)、措施與沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)年度目標(biāo)責(zé)任制掛鉤，簽訂目標(biāo)責(zé)任狀。同時(shí)，按照對(duì)縣土地“官”的政績(jī)考核細(xì)化，將原來(lái)僅有土地存量與建設(shè)用地量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)增加到9個(gè)指標(biāo)，做到了土地管理量與質(zhì)的結(jié)合，與經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益的結(jié)合。指標(biāo)的細(xì)化，使沿海土地管理向廣度、深度進(jìn)展。三是向“科技要土地”，嚴(yán)把項(xiàng)目進(jìn)區(qū)關(guān)。對(duì)擬進(jìn)項(xiàng)目嚴(yán)格科學(xué)論證，建立適當(dāng)準(zhǔn)入機(jī)制，實(shí)施嚴(yán)格管制。對(duì)不符合土地利用規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，不批準(zhǔn)立項(xiàng)、不辦理用地手續(xù)，變外延擴(kuò)展為內(nèi)涵挖潛，依靠科技提高土地單位產(chǎn)出率，盡可能使用少量土地資源產(chǎn)出最大經(jīng)濟(jì)效益。四是針對(duì)部分干部存在的成片開(kāi)發(fā)東南部荒灘投資大、資金短缺、項(xiàng)目難上等畏難情緒和部分群眾“地夠多，糧夠用，堿巴拉地沒(méi)法種”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，分層組織學(xué)習(xí)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地復(fù)墾法》等法律法規(guī)和有關(guān)大農(nóng)業(yè)的相關(guān)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合縣內(nèi)實(shí)際算了四筆帳，即土地資源帳、人口增長(zhǎng)帳、耕地減少帳、非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地帳。通過(guò)算帳對(duì)比，廣大干部群眾認(rèn)識(shí)到了耕地減少的潛在危機(jī)，開(kāi)始以科學(xué)的眼光破除小農(nóng)意識(shí)，重新審視沿海土地價(jià)值，“風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量”。

二、以大投入推進(jìn)大開(kāi)發(fā)。要實(shí)施沿海土地大開(kāi)發(fā)，必須以大投入促大開(kāi)發(fā)，促大開(kāi)發(fā)促大發(fā)展。樂(lè)亭縣堅(jiān)持“因地制宜，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合治理，既要經(jīng)濟(jì)效益，又要環(huán)境和生態(tài)效益”的方針，把開(kāi)發(fā)西部、南部沿海荒灘、沿河荒沙作為開(kāi)發(fā)重點(diǎn)，先后投入近8000萬(wàn)元修建了“北水南調(diào)”工程及“中支”、“支西分干”等主體引水工程。從1 987年開(kāi)始實(shí)施起，至1999年12年間，共開(kāi)發(fā)荒灘13萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)凈增耕地或養(yǎng)殖業(yè)用地10萬(wàn)畝，新增速生楊等經(jīng)濟(jì)林面積1萬(wàn)畝；2000年至今，又投資1350萬(wàn)元，開(kāi)發(fā)沿海灘涂17500畝，實(shí)現(xiàn)凈增耕地或養(yǎng)殖業(yè)用地16600畝，創(chuàng)產(chǎn)值8452萬(wàn)余元，在實(shí)現(xiàn)顯著經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境大大改善。針對(duì)實(shí)際，不等不靠，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，建立了“國(guó)家投入為引導(dǎo)，集體投入為輔助，個(gè)人投入為主體，”的新型投入機(jī)制。一方面，在資金利用上，對(duì)主體及配套開(kāi)發(fā)等重點(diǎn)骨干項(xiàng)目，充分利用資源優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取列入國(guó)家和省計(jì)劃籠子，廣泛爭(zhēng)取上級(jí)有關(guān)部門(mén)和銀行的支持。如該縣胡坨鎮(zhèn)、古河鄉(xiāng)依托沿海、沿河灘涂，積極爭(zhēng)取上級(jí)支持，總規(guī)模427.94公頃的土地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目被列入省土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃盤(pán)子，已爭(zhēng)取省級(jí)配套資金449萬(wàn)元，新增耕地64.33公頃。另一方面，在管理上，突出一個(gè)“統(tǒng)”字?？h建立重點(diǎn)工程建設(shè)基金，實(shí)行勞動(dòng)積累工制度的水利工程折舊制度，以確保重點(diǎn)工程順利實(shí)施；對(duì)一些重點(diǎn)骨干工程受益的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，由縣、鄉(xiāng)、村統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)后對(duì)外實(shí)行招標(biāo)承包；對(duì)一些較好的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，鄉(xiāng)村和個(gè)人聯(lián)手實(shí)施，先由鄉(xiāng)、村搞好路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再由村民開(kāi)發(fā)，這樣既緩解了鄉(xiāng)村集體資金不足的問(wèn)題，又解決了群眾個(gè)人辦不了、辦不好的難題：對(duì)一些邊、小荒灘的開(kāi)發(fā)，則由鄉(xiāng)、村出臺(tái)政策，村民自主開(kāi)發(fā)。

三、以好政策增強(qiáng)吸引力。政策引導(dǎo)是第一軟實(shí)力。為加大土地開(kāi)發(fā)力度，根據(jù)中央、省、市有關(guān)規(guī)定，樂(lè)亭縣積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式，引導(dǎo)社會(huì)資金參與土地開(kāi)發(fā)，制定了三項(xiàng)沿海土地開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策：一是在土地使用權(quán)上，凡經(jīng)政府批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)的荒灘、荒水和廢棄地等，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)受益”的原則，在其使用年限內(nèi)允許轉(zhuǎn)包和承讓。1999年～2007年，全縣利用磚窯廢棄地、沿海鹽堿地，實(shí)施市級(jí)占補(bǔ)平衡土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目8個(gè)，總規(guī)模261畝，累計(jì)投資450萬(wàn)元，新增耕地64.33畝；實(shí)施市級(jí)動(dòng)態(tài)平衡項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目6個(gè)，總規(guī)模517.8畝，累計(jì)投資677萬(wàn)元，新增耕地75.84畝。二是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)上，農(nóng)民開(kāi)發(fā)土地的頭三年免征農(nóng)業(yè)稅、糧食征購(gòu)和各項(xiàng)提留款。三是在開(kāi)發(fā)投入上，建立土地開(kāi)發(fā)基金，在貸款、農(nóng)資和技術(shù)上優(yōu)先給予照顧，并規(guī)定對(duì)外地人來(lái)樂(lè)投資從事土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供便利。這些優(yōu)惠政策的出臺(tái)，極大地調(diào)動(dòng)了持資者從事土地開(kāi)發(fā)的積極性。

四、以新思路謀劃經(jīng)營(yíng)新機(jī)制。有效的經(jīng)營(yíng)新機(jī)制是取得持續(xù)高效益的保障。在實(shí)際工作中，樂(lè)亭縣把握了兩點(diǎn)：一是注意將經(jīng)營(yíng)沿海土地的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在政府手里。2001年制定的《樂(lè)亭縣人民政府關(guān)于加快投資體制改革的決定》中明確規(guī)定：“建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的沿海土地一級(jí)市場(chǎng)，政府高度壟斷土地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，委托土地行政主管部門(mén)統(tǒng)一組織管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所需的一切征用土地行為。放開(kāi)、激活土地二級(jí)市場(chǎng)，加大對(duì)二級(jí)市場(chǎng)出租、抵押、交換等方式進(jìn)行合同審查力度，全面清理隱形交易，杜絕暗箱操作?！蓖ㄟ^(guò)對(duì)增值土地資產(chǎn)的再投入進(jìn)行滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，用資源換取資金，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化。2002年，又相繼出臺(tái)了一系列加強(qiáng)沿海土地管理、推進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)的規(guī)范性文件，還組建了縣征地事務(wù)中心，徹底打破了舊的征地體制，形成了一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求且較為完善的統(tǒng)、征、供和統(tǒng)一收益分配的土地管理新機(jī)制，使政府牢牢地掌握了經(jīng)營(yíng)沿海土地的主動(dòng)權(quán)。二是著力實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)建設(shè)工農(nóng)、旅游等業(yè)供地方式的根本性轉(zhuǎn)變。在開(kāi)發(fā)中，對(duì)沿海經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)或掛牌方式供地，同時(shí)將這一措施創(chuàng)造性地也應(yīng)用于海水養(yǎng)殖用地。樂(lè)亭縣灘涂水產(chǎn)養(yǎng)殖起源于上世紀(jì)80年代，現(xiàn)保留有灘涂開(kāi)發(fā)養(yǎng)殖水面4.6萬(wàn)畝，占地6.5萬(wàn)畝，海水養(yǎng)殖業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍發(fā)揮著重要作用。但傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的占地使用權(quán)制度造成的諸如占地使用期短、非法轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，已阻礙了沿海一帶的統(tǒng)一開(kāi)發(fā)進(jìn)程。為改變蝦池占地權(quán)屬關(guān)系混亂、管理失控的現(xiàn)狀，縣將蝦池占地使用權(quán)收歸國(guó)家所有，統(tǒng)一由政府向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)。以2000年為基期年，將使用期限延長(zhǎng)到30年。土地使用權(quán)時(shí)間延長(zhǎng)后，養(yǎng)殖群眾放下思想包袱、廣開(kāi)資金渠道，徹底改造結(jié)構(gòu)不合理及年久失修的蝦池，改變?cè)瓉?lái)的粗經(jīng)營(yíng)、低產(chǎn)出的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榫芾怼⒏呤杖氲木B(yǎng)模式。政府真正以國(guó)有土地所有者的身份管理國(guó)有沿海土地，從1996年到2007年底，全縣沿海國(guó)有土地累計(jì)拍賣(mài)收取出讓金共達(dá)3億元，收到了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了土地供給由行政配置為主向市場(chǎng)配置為主的方式轉(zhuǎn)變。大量的資金和新的供地方式為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了持續(xù)的物質(zhì)保障，增添了活力。