阮興文

摘要：依法行政對于西部地方政府管理創(chuàng)新具有特殊意義。政府依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的重要路徑，是實現(xiàn)中國政府主導(dǎo)式西部大開發(fā)戰(zhàn)略的根本制度保障。目前，西部地方政府在依法行政方面存在若干重大問題，嚴重制約和阻礙了開發(fā)工作的順利推進。選擇政府立法、執(zhí)法和法律監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)為切實點，是有效提高西部地方政府依法行政能力和水平的主要舉措。

關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)；政府管理創(chuàng)新；依法行政

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)12-0188-04

西部大開發(fā)是一項政府主導(dǎo)式的重大國家開發(fā)戰(zhàn)略，其根本目的是要解決沿海同內(nèi)地的貧富差距問題，最終實現(xiàn)全國人民共同富裕。世界各國經(jīng)驗表明。實施開發(fā)戰(zhàn)略離不開法制的健全和保障。綜觀國外“西進運動史”和“南北開發(fā)史”，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡是許多國家共同的現(xiàn)象，但各國都比較重視運用法律手段解決不平衡問題，走依法、誠信開發(fā)的道路。

一、依法行政對于西部地方政府管理創(chuàng)新具有特殊意義

(一)依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的重要路徑

1依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的必由之路。中國國情決定了西部大開發(fā)是有計劃、有組織、有目的的政府性開發(fā)行為，離開了政府的直接參與和支持，離開了政府的規(guī)劃、投入、調(diào)控和管理，西部大開發(fā)將不可能順利實施。無數(shù)事實如西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路、西部退耕還林還草等重大生態(tài)環(huán)境保護等不斷證明，政府的直接參與是順利實施西部大開發(fā)的有力保障。但政府如何參與西部大開發(fā)，參與到什么程度，怎樣才能做到權(quán)力不越位、不缺位和不錯位，卻還是一項需要認真調(diào)查研究的重大理論和實踐課題。到目前為止，實踐不斷地證明，政府特別是西部地區(qū)的政府要適應(yīng)西部大開發(fā)的實際需要，只有不斷進行管理上的創(chuàng)新——全面依法行政，才能適應(yīng)西部大開發(fā)的發(fā)展需要，也才能把西部大開發(fā)實施好，為全面落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面建設(shè)小康社會奠定堅實的基礎(chǔ)。

2依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的核心內(nèi)涵。政府管理創(chuàng)新是一項全新的課題，涉及到政府管理的方方面面。內(nèi)容十分龐雜。選擇什么切入點進行創(chuàng)新，怎樣創(chuàng)新，創(chuàng)新到什么程度才能做到有的放矢，適應(yīng)西部大開發(fā)的實際發(fā)展需要，這是需要做出明確回答的。就中國實施西部大開發(fā)的外部環(huán)境來看，中國加入WTO，成其正式法定成員多年，必須嚴格按照WTO法定規(guī)則和程序做事。通俗地說，WTO本身就是一套較為規(guī)范和成熟并帶有強制性的規(guī)范國際貿(mào)易的法律制度，這就要求中國各級政府按其法律制度依法行政。就國內(nèi)環(huán)境來看，中國把依法治國、建設(shè)社會主義法治國家確立為治國的基本方略，因此，各級政府依法行政必然成為其題中應(yīng)有之義，依法行政成為各級政府進行管理創(chuàng)新的基本核心內(nèi)涵。

(二)依法行政是西部地區(qū)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的根本保障

1依法行政是西部地方政府落實科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑?？茖W(xué)發(fā)展觀不但是一個內(nèi)涵極為豐富的重大理論問題，而且是一個關(guān)乎國家和地方發(fā)展的重要實踐問題，是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，也是西部地區(qū)政府依法行政的基本指導(dǎo)思想?？茖W(xué)發(fā)展觀的四個基本點對于政府依法行政具有重要指導(dǎo)價值?！鞍l(fā)展”是科學(xué)發(fā)展觀的第一要義，表明政府依法行政必須以推動社會發(fā)展為標的，同時也促進著依法行政內(nèi)容的不斷豐富和發(fā)展；“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心，內(nèi)在規(guī)定著政府依法行政的根本目標和實現(xiàn)原則；“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，揭示了依法行政的基本原則是多層面、多維度的；“統(tǒng)籌兼顧”是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，必然成為政府依法行政建設(shè)的路徑模式。深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會必須加強政府自身建設(shè)，對于關(guān)系人民群眾切身利益的重大行政決策，要建立健全聽取意見制度、聽證制度、合法性審查制度、集體決定制度和實施后的情況評價等制度。沒有政府依法行政，就難以實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實現(xiàn)西部地區(qū)的科學(xué)發(fā)展和和諧發(fā)展。

2依法行政是促進西部地區(qū)社會和諧發(fā)展的基本條件?！吧鐣髁x和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”政府行政權(quán)力涉及經(jīng)濟、政治、文化和其他社會生活的各個領(lǐng)域。依法行政能否以公平正義為價值尺度，調(diào)整社會關(guān)系，平衡社會利益，整合社會資源，維護社會秩序，達到建設(shè)和諧社會的目標，直接關(guān)系到構(gòu)建和諧社會的成敗。政府是構(gòu)建和諧社會的最大責(zé)任承擔(dān)者和服務(wù)提供者，解決當前面臨的不和諧問題也需要政府主導(dǎo)。從社會結(jié)構(gòu)變遷角度說，改革開放以來，隨著體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立完善，中國社會結(jié)構(gòu)正在由單一型社會向分化型社會變遷，整個社會出現(xiàn)劇烈、持續(xù)、深刻的分化，表現(xiàn)為社會異質(zhì)性增加、社會不平等程度擴大和不和諧因素增加。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施近十年來，中央對于西部的支持力度持續(xù)不斷加大，一系列財政，稅收政策的實施不但有力地促進了西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快了西部的發(fā)展速度，同時各種優(yōu)惠政策的實施，有效地提高了西部地區(qū)人民的生活水平，而各地在中央政策的號召下，也在發(fā)展中總結(jié)經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新，西部地區(qū)的面貌發(fā)生了巨大的變化。與中東部地區(qū)的差距在某些方面有所縮小。但是，由于西部地方的市場化和民主化進程還具有較大的弱勢，“和自己比，西部地區(qū)的發(fā)展在加快；和全國其他地區(qū)比，差距不是在縮小而是在擴大。西部仍然是中國經(jīng)濟最落后的地區(qū)。”西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，資源破壞，荒漠化加重等等問題都體現(xiàn)出了種種不和諧。究其不和諧的原因，固然有國家政策的因素，但與西部地方政府依法行政的意識不強和能力不高也有很大關(guān)系。因此，迫切需要西部地方政府牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，正確認識地方與中央、政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會等基本關(guān)系。切實糾正以往在執(zhí)政理念上存在的偏差，樹立總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、為民服務(wù)、求真務(wù)實的管理理念，把政府職能轉(zhuǎn)變到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，并在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，強化地方政府的社會管理與公共服務(wù)職能。強化依法行政和誠信行政，實現(xiàn)西部地區(qū)社會經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

二、西部地方政府管理創(chuàng)新中政府依法行政取得的主要成就

為了加強依法行政，1999年11月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》。2000年1月，黨中央對實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出了明確要求，國務(wù)院成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)同志多次深入西部地區(qū)調(diào)研考察并主持召開座談會，對西部大開發(fā)的一系列重大問題做出了重要指示。國務(wù)院先后頒布了《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的決定》、《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施》、《國務(wù)院關(guān)于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》、《關(guān)于進

一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》、《關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》。中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《西部地區(qū)人才開發(fā)十年規(guī)劃》。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院西部開發(fā)辦《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施實施意見》。經(jīng)國務(wù)院批準，國家計委、國務(wù)院西部開發(fā)辦印發(fā)了《“十五”西部開發(fā)總體規(guī)劃》等規(guī)范性文件和措施，指明了西部開發(fā)的重點、方向及措施。在此規(guī)劃實施的基礎(chǔ)上，2007年3月，國務(wù)院正式正《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》，該規(guī)劃的核心是以人為本，把實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展的出發(fā)點和落腳點放在促進人民生活水平持續(xù)穩(wěn)定提高上這就是最大的實惠，對于調(diào)動各有關(guān)部門、各地區(qū)特別是西部地區(qū)的積極性，推進東中西協(xié)調(diào)互動、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)西部地區(qū)又好又快發(fā)展具有重大意義。

黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，作為全面建設(shè)小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”。為貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，堅持執(zhí)政為民，全面推進依法行政，建設(shè)法治政府，根據(jù)憲法和有關(guān)法律法規(guī)，2004年3月22日，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出用十年左右時間把中國政府建設(shè)成為法治政府。隨后，國務(wù)院辦公廳也出臺了《關(guān)于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》。2003年8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》。2005年4月27日，十屆全國人大常委會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》。2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等。這一系列法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的制定出臺，為全面推進依法行政，順利實施西部大開發(fā)提供了強有力的法律制度保障。

為加強西部開發(fā)工作的具體落實，并與國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作銜接，西部十二個省、區(qū)、市(重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏自治區(qū)、新疆自治區(qū)、廣西自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團以及湖南湘西、湖北恩施、吉林延邊自治州)也相應(yīng)成立了西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室或西部開發(fā)辦公室。與此同時，中部和東部各省市，也加強了對參與和支持西部開發(fā)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，一些地方指定了專門機構(gòu)負責(zé)此項工作。

為保證國家西部大開發(fā)和依法行政，建設(shè)法治政府目標的實現(xiàn)，西部十二個省、區(qū)、市各級地方政府都先后結(jié)合本地實際制定出臺了一系列關(guān)于依法行政的規(guī)范性文件和措施，如云南省出臺了《關(guān)于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》、寧夏自治區(qū)出臺了《關(guān)于全面推進依法行政的決定》、貴州省出臺了《關(guān)于貫徹國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要的意見》、四川省出臺了《關(guān)于抓住西部大開發(fā)機遇，加快發(fā)展的意見》等一系列規(guī)范性文件和措施，卓有成效地推動了西部大開發(fā)戰(zhàn)略和西部地方政府依法行政的順利實施。

三、西部地方政府管理創(chuàng)新中依法行政存在的主要問題

(一)政府立法方面存在的主要問題

1政府特別是西部地方政府對行政立法權(quán)的行使不足。開發(fā)過程中政府總是偏好于傳統(tǒng)管理方式——發(fā)布各種“紅頭文件”來指導(dǎo)西部大開發(fā)，而不習(xí)慣于通過立法來規(guī)范西部大開發(fā)。集中表現(xiàn)為，一是對市場經(jīng)濟機制的法治保障較弱，立法內(nèi)容往往帶有比較濃厚的計劃經(jīng)濟管理模式色彩和地方保護主義傾向，缺乏對市場經(jīng)濟機制的法治保障。二是行政權(quán)力不適當?shù)貜娀瘮U張。據(jù)不完全統(tǒng)計，在行政許可法實施之前，西部地區(qū)××市地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，設(shè)定的行政許可(含審批、同意、確認、注冊、年檢年審等)就高達近1300項。三是部門利益傾向嚴重，形成了惡法傷民、法煩擾民和執(zhí)法擾民的惡性循環(huán)。行政立法權(quán)行使不足的根本原因在于沒有真正搞懂政策和法律的關(guān)系，視政策為政府行政的唯一有效手段，仍然沒有樹立起法治政府的理念，對依法開發(fā)作用的認識不夠。

2缺乏地方政府立法協(xié)調(diào)溝通機制。目前，從立法層面上看，中國憲法和立法法對各種立法權(quán)作出了較明確的規(guī)范。在堅持法制統(tǒng)一性原則的前提下，授權(quán)中央政府和地方政府廣泛的行政立法權(quán)。然而，由于中國目前尚未建立違憲審查制度，產(chǎn)生各種行政立法不協(xié)調(diào)、沖突甚至矛盾的問題就在所難免。如云南省玉溪市政府通過改革，取消了絕大部分政府部門自行設(shè)定的審批事項和收費項目，但取消減少率還不到30％，現(xiàn)保留的500多項行政審批事項只有60％左右符合《行政許可法》的規(guī)定，而近40％是以國務(wù)院部門規(guī)章、規(guī)范性文件和省政府部門規(guī)范性文件設(shè)定的審批事項，對于這些審批事項，發(fā)生沖突時當?shù)卣菬o權(quán)做出更改的。

(二)西部地方政府行政執(zhí)法方面存在的主要問題

1正確的行政執(zhí)法理念尚未完全形成，不適應(yīng)西部大開發(fā)的實際需要。主要表現(xiàn)為，一是對憲法和法律是行政執(zhí)法的根本依據(jù)認識不到位。如因急于招商引資，以不惜犧牲農(nóng)民土地利益、國家稅收利益和破壞生態(tài)環(huán)境等方式來發(fā)展地方經(jīng)濟等等。正如國土資源執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶所指出的，在國家實施西部大開發(fā)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，“較大規(guī)模的違法用地出現(xiàn)了梯度西進的新動向……低地價造成國有土地資產(chǎn)流失，也必然嚴重侵害被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！辟A：是下位法優(yōu)于上位法、政策優(yōu)于法律的地方保護主義思想意識普遍存在。三是“人治思想”、特權(quán)主義和官本位思想依然大量存在。嚴重影響了依法行政理念的培養(yǎng)和建立。

2人性化的行政執(zhí)法方式尚未完全建立，不符合以人為本的西部大開發(fā)目標需要。一是政府行政執(zhí)法方式單一化、機械化，不適應(yīng)豐富多彩的西部開發(fā)實際執(zhí)法需要。二是行政執(zhí)法方式簡單粗暴、強權(quán)化，缺乏服務(wù)行政、執(zhí)法為民的人文關(guān)懷。三是行政執(zhí)法方式隨意化、隱蔽化，嚴重侵犯相對人的知情權(quán)和參與權(quán)。四是行政執(zhí)法主體多元化，缺乏溝通配合機制，執(zhí)法效率低下，造成相對人不堪重負。

3行政執(zhí)法成本逐年攀升，不符合建立節(jié)約型西部開發(fā)的社會發(fā)展目標。據(jù)全國政協(xié)委員任玉嶺先生提供的一組數(shù)據(jù)表明：“從改革開放初期的1978--2003年的25年間，中國行政管理費用已增長87倍，而且近年來平均每年增長23％，行政管理費占財政總支出的比重，2003年已上升到19.03％，比日本的2.38％、英國的4.19％、韓國的5.06％、法國的6.5％、加拿大的7.1％、美國的9.9％分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點，僅2005年，公車消費、公款吃喝、公款旅游三項加起來就高達6 000億元，占國家財政收入的20％，相當于全民義務(wù)教育投入的5倍，使中國成了全世界行政成本最高的國家。另外，行政執(zhí)法保障力嚴重不足，不利于創(chuàng)建西部開發(fā)的平安法治環(huán)境。

(三)西部地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督方面存在的主要問題

1行政執(zhí)法監(jiān)督機制存在重大缺陷，不適應(yīng)西部地方法治政府建設(shè)需要。中國目前雖然存在有權(quán)監(jiān)督整體和運行體制與非權(quán)力監(jiān)督整體和運行機制兩大執(zhí)法監(jiān)督體系。但從實際效果來看，行政執(zhí)法監(jiān)督機制明顯存在諸多缺陷：一是權(quán)力機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)明顯虛化。二是執(zhí)法監(jiān)督機制整體缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，形不成整體監(jiān)督合力。

2行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏基本條件，難于實現(xiàn)有效監(jiān)督。巧婦難為無米之炊。執(zhí)法監(jiān)督說起來容易，做起來卻是一件十分難于實現(xiàn)的事。監(jiān)督難于實現(xiàn)的重要原因是明顯缺乏監(jiān)督基本條件：一是監(jiān)督缺乏完備的法律制度依據(jù)，造成監(jiān)督主體難于做到依法監(jiān)督。二是監(jiān)督主體缺乏應(yīng)有的知情權(quán)和參與權(quán)，也是造成難于實現(xiàn)有效監(jiān)督的重要原因。

3監(jiān)督主體監(jiān)督能力不足，造成行政執(zhí)法監(jiān)督客觀上難于有效實現(xiàn)。目前，造成行政執(zhí)法監(jiān)督客觀上難于有效實現(xiàn)，監(jiān)督主體缺乏足夠的監(jiān)督能力是其主要原因。歸納起來有兩方面：一是監(jiān)督權(quán)力配置不足、過度分散難于形成合力，是無法實現(xiàn)有效監(jiān)督的主要原因。二是監(jiān)督隊伍整體素質(zhì)不高，也是不能實現(xiàn)有效監(jiān)督的重要原因。在中國，有權(quán)進行行政執(zhí)法監(jiān)督的機構(gòu)主要有各級人大、檢察院、法院、政府審計和監(jiān)察等部門，由于種種原因，上述機構(gòu)的監(jiān)督人員的執(zhí)法素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)不高，難于勝任西部開發(fā)過程中的行政執(zhí)法監(jiān)督任務(wù)。

四、加強和完善西部地方政府依法行政的若干對策措施

(一)解決政府立法問題的主要措施

1用足、用好行政立法權(quán)。首先，要樹立以行政立法方式行政的思維習(xí)慣，摒棄偏好于以政策方式行政的習(xí)慣。其次，充分體現(xiàn)西部大開發(fā)政府立法特色。首先應(yīng)由全國人大制定《西部大開發(fā)法》，國務(wù)院制定《西部大開發(fā)法實施細則》，對西部大開發(fā)的指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略目標、重點任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、開發(fā)資金渠道、開發(fā)與保護的關(guān)系、中央政府與地方政府的責(zé)任、開發(fā)主體的權(quán)利和義務(wù)等作出原則規(guī)定，保證西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施的連續(xù)性和穩(wěn)定性。然后由西部地方結(jié)合當?shù)亻_發(fā)實際，制定符合當?shù)亻_發(fā)實際的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，充分體現(xiàn)當?shù)靥攸c和創(chuàng)新性。

2建立行政立法協(xié)調(diào)溝通機制。主要涉及四個方面的內(nèi)容：一是中央政府各部委辦局與地方政府立法的協(xié)調(diào)問題；二是中東部地方政府與西部地方政府立法的協(xié)調(diào)問題；三是西部地方政府之間的立法協(xié)調(diào)問題；四是西部地方政府立法與國際組織的有關(guān)規(guī)則的協(xié)調(diào)問題。針對上述問題，應(yīng)由國務(wù)院通過行政立法加以解決。如由國務(wù)院制定《行政立法協(xié)調(diào)溝通機制暫行條例》，對行政立法過程中發(fā)生的各種立法沖突的解決原則、解決方式、裁決辦法等作出規(guī)定，一旦發(fā)生上述行政立法沖突和矛盾，則可以按照該協(xié)調(diào)機制進行解決，避免給依法行政帶來不便。

3加快西部地方立法工作步伐，科學(xué)確定立法的重點和內(nèi)容。當前最主要的：一是加強經(jīng)濟法規(guī)和規(guī)章的立法。緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)促進西部開發(fā)這個中心，突出制定規(guī)范市場主體、維護市場秩序、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、推進國有企業(yè)改革以及加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進科技進步、保護環(huán)境資源等方面的法規(guī)。二是加快投資保護立法。三是加快適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的人才環(huán)境立法。

(二)解決政府執(zhí)法問題的主要措施

1樹立社會主義法治理念，加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，做到執(zhí)法為民。社會主義法治理念包括依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個方面的內(nèi)容。其中執(zhí)法為民是社會主義法治的本質(zhì)要求。樹立社會主義法治理念，首先，樹立憲法和法律是行政執(zhí)法的根本依據(jù)的依法治國理念。其次，樹立法律優(yōu)先的理念。再次，樹立尊重和保障人權(quán)理念。兩部大開發(fā)的根本目的就在于最大程度的尊重和保障人權(quán)，因此，一切開發(fā)工作都必須建立在解放人、發(fā)展人和服務(wù)人的基礎(chǔ)上，一切行政執(zhí)法活動都必須是為人民服務(wù)，做到執(zhí)法為民。

2深化行政執(zhí)法體制改革。建立人性化行政執(zhí)法方式。首先，建立多樣化行政執(zhí)法方式。一是適應(yīng)“服務(wù)行政”的觀念，采用以號召、倡導(dǎo)、引導(dǎo)、勸導(dǎo)、告誡、建議等為內(nèi)容的行政指導(dǎo)來實施法律、實現(xiàn)服務(wù)。二是為了體現(xiàn)服務(wù)與合作的民主精神，采用行政合同的協(xié)商方式實施行政職能。三是賦予行政許可、行政征收等傳統(tǒng)執(zhí)法方式與新的時代內(nèi)容。其次，建立服務(wù)型行政執(zhí)法方式。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立服務(wù)意識、改進執(zhí)法方式。順應(yīng)由管理行政、秩序行政、強權(quán)行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、發(fā)展行政、指導(dǎo)行政這一時代潮流，積極向行政相對人提供信息、政策、專業(yè)技術(shù)等各方面的公共服務(wù)。再次，建立程序化行政執(zhí)法方式。按照正當程序要求，行政執(zhí)法應(yīng)以公開為原則、保密為例外，尊重和保障行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)、申辯權(quán)和救濟權(quán)等程序性權(quán)利，實現(xiàn)執(zhí)法的公開、公平和公正。最后，大力完善行政組織法，從根本上解決行政執(zhí)法多頭問題。

3全面深化財政管理體制改革，建立科學(xué)合理的行政執(zhí)法經(jīng)費保障制度。面對當前一頭是逐年不斷攀升的行政成本開支，另一頭卻是缺乏有效財政保障的執(zhí)法經(jīng)費安排實際，必須全面深化財政管理體制改革，建立科學(xué)合理的行政執(zhí)法經(jīng)費保障制度，以保障西部大開發(fā)戰(zhàn)略的有效實施。對此，應(yīng)首先明確政府職能，科學(xué)劃分財權(quán)；然后是取消政府一切不必要開支，建立行政執(zhí)法專項保障經(jīng)費制度等。

(三)解決政府執(zhí)法監(jiān)督問題的主要措施

“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”是我們必須堅持的執(zhí)法原則。面對現(xiàn)實執(zhí)法監(jiān)督工作中存在的主要問題，應(yīng)努力增強執(zhí)法監(jiān)督力度，卓有成效地做好以下工作：

1樹立改革創(chuàng)新意識，改進執(zhí)法監(jiān)督方法。西部開發(fā)一個關(guān)鍵問題就是思想要解放，對執(zhí)法監(jiān)督也要改進方法，對執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容要分主次，突出重點。當前在對執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督中重點要突出三個環(huán)節(jié)：一是加強普法監(jiān)督；二是加強對執(zhí)法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；三是加強違法監(jiān)督處罰力度。

2在求“深”、求“精”上下工夫，提高執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)量。在對執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督中，要在“精”、“深”二字上下工夫，本著突出重點、少而精的原則，堅持議大事、抓重點、求實效。目前，要特別在人民群眾反映最強烈而又最關(guān)心的“熱點”問題：如“執(zhí)法不嚴、違法不究、以權(quán)代法、用錢買法、徇私枉法”、土地征收補償數(shù)額不足而影響群眾基本生活保障、資源開發(fā)破壞環(huán)境影響西部生態(tài)平衡、“地霸橫行、邪惡肆虐”的社會治安等問題上加大執(zhí)法監(jiān)督力度，進一步完善錯案責(zé)任追究制，確保辦案的合法性，切實保護參與西部開發(fā)的投資者和建設(shè)者的合法權(quán)益。

3提高監(jiān)督主體監(jiān)督能力，增強執(zhí)法監(jiān)督實效。建立責(zé)權(quán)明確的專職執(zhí)法監(jiān)督隊伍，是中國政治體制改革的經(jīng)驗總結(jié)。行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)、人員、職能的專職化和專門化，也是監(jiān)督工作本身的性質(zhì)所決定的，并早已成為政治發(fā)展特別是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基本要求。建立責(zé)權(quán)明確的專職執(zhí)法監(jiān)督隊伍，應(yīng)切實做到兩點：一是堅持獨立監(jiān)督原則。歷史經(jīng)驗證明，要避免不應(yīng)有的外部干擾，特別是避免受到來自被監(jiān)督者或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員的干預(yù)、牽制和影響，原則上監(jiān)督機構(gòu)必須實現(xiàn)人、財、物等方面的獨立性，決不能因人、財、物等方面的原因而受制于人。二是堅持監(jiān)督責(zé)任原則。監(jiān)督是一把雙刃劍，監(jiān)督者必須首先做到監(jiān)督好自己才能監(jiān)督好別人。因此，監(jiān)督者必須在法律上承擔(dān)法定的監(jiān)督責(zé)任，實行嚴格的責(zé)任制，從法律制度上明確規(guī)定某一行政執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查究竟由誰負責(zé)，監(jiān)督檢查結(jié)果究竟由誰負責(zé)處理，責(zé)任必須具體落實到部門和人員頭上。如果監(jiān)督者違法、不當或失職，必須依法承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)督法律責(zé)任。

責(zé)任編輯王薇