孫衛(wèi)青　胡　友　強(qiáng)始學(xué)　白　燕

摘要：主體功能區(qū)規(guī)劃作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，期望通過主體功能區(qū)建設(shè)來推進(jìn)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。運(yùn)用因子分析法對(duì)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)(以下簡稱兵團(tuán))26個(gè)自然區(qū)域的資源環(huán)境、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿M(jìn)行系統(tǒng)分析，初步確定了兵團(tuán)范圍內(nèi)不同資源環(huán)境、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿M合對(duì)應(yīng)的空間開發(fā)功能類型。并針對(duì)不同類型區(qū)設(shè)計(jì)了不同的分類指導(dǎo)建議，為引導(dǎo)空間開發(fā)秩序向健康協(xié)調(diào)方向發(fā)展提供了對(duì)策參考。

關(guān)鍵詞：兵團(tuán)區(qū)域；主體功能；協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2009)12-0136-02

立足國土空間自然狀況，針對(duì)國土開發(fā)中的突出問題，應(yīng)對(duì)未來諸多挑戰(zhàn)，中國目前正在著手積極制定主體功能區(qū)規(guī)劃，最近即將出臺(tái)，其作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，期望通過主體功能區(qū)建設(shè)來推進(jìn)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，以便針對(duì)不同類型區(qū)進(jìn)行分類指導(dǎo)，引導(dǎo)空間開發(fā)秩序向健康的方向發(fā)展。

一、兵團(tuán)區(qū)域發(fā)展差異分析

1指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

我們以兵團(tuán)環(huán)保局劃定的35個(gè)生態(tài)功能區(qū)中的26個(gè)現(xiàn)已承擔(dān)兵團(tuán)絕大部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的自然地域作為研究的基本單元，綜合考慮國內(nèi)外學(xué)者研究成果，并結(jié)合兵團(tuán)實(shí)際情況。選取了11項(xiàng)分析指標(biāo)：其中，反映資源環(huán)境承載力的有水資源總量、人均水資源量、耕地面積、人均耕地面積；反映現(xiàn)有開發(fā)密度的有生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、職工總收入、職均收入、人口密度；反映未來發(fā)展?jié)摿Φ挠校悍寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率。

資源環(huán)境是兵團(tuán)綠洲經(jīng)濟(jì)布局的“瓶頸”因素，是進(jìn)行主體功能區(qū)劃時(shí)首先考慮的因素。如果資源環(huán)境狀況差，就要定為限制或禁止開發(fā)區(qū)；即便資源環(huán)境狀況比較好，若發(fā)展?jié)摿μ停惨m度開發(fā)；如果資源環(huán)境狀況和發(fā)展?jié)摿Φ臈l件都滿足，高經(jīng)濟(jì)密度區(qū)就甄別為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，否則甄別為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。

2兵團(tuán)主體功能區(qū)的劃分與甄別

基于PCA主成分分析法，用SPSS13.0軟件進(jìn)行分析，得出：2005年兵團(tuán)各區(qū)域在資源環(huán)境、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Ψ矫婢嬖诓町?，其中資源環(huán)境的變異系數(shù)為249％，差異最大?，F(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ淖儺愊禂?shù)分別為47％，和36％，差異相對(duì)較小。聚類結(jié)果如下：(1)資源環(huán)境較差的區(qū)域共有11個(gè)：六師北塔山區(qū)和土墩子—奇臺(tái)區(qū)；七、九、十師薩—塔山山地；十三師巴里坤—伊吾盆地和哈密盆地；四師七十九團(tuán)婆山南坡草原和昭—特谷地草原區(qū)；一師四團(tuán)谷地綠洲區(qū)；十二師二二一團(tuán)吐魯番盆地；三師喀什三角洲：三、十四師昆侖山荒漠區(qū)。資源環(huán)境優(yōu)良區(qū)域共有3個(gè)：六、七、八師中西線墾區(qū)；十師一八四團(tuán)輸水工程南部和十師額一烏河綠洲區(qū)。資源環(huán)境一般區(qū)域共有6個(gè)：九師塔城盆地：十二師烏市城郊區(qū)；四師伊犁河谷平原；三師葉爾羌河平原；十四師皮山—墨玉綠洲區(qū)；二師且末—若羌綠洲區(qū)。資源環(huán)境良好區(qū)域共有6個(gè)：五師精一博古地綠洲區(qū)；二師焉耆盆地綠洲區(qū)、庫爾勒墾區(qū)和塔河下游綠洲區(qū)；一師阿克蘇河三角洲和塔河上游綠洲區(qū)。(2)26個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)密度都不高，均為較低或較高經(jīng)濟(jì)密度區(qū)域。(3)發(fā)展?jié)摿Φ偷膮^(qū)域共有9個(gè)：六師北塔山區(qū)；九師塔城盆地；四師七十九團(tuán)婆山南坡草原、伊犁河谷平原和昭—特谷地草原區(qū)；二師塔河下游綠洲區(qū)：三師葉爾羌河平原；十四師皮山一墨玉綠洲區(qū)；三、十四師昆侖山荒漠區(qū)。其余區(qū)域?yàn)橹?、高潛區(qū)域。

按照分區(qū)依據(jù)，結(jié)合兵團(tuán)屯墾戍邊的實(shí)際需要，資源環(huán)境類別在一般及以上可以認(rèn)為能夠支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；開發(fā)密度類別在較低或較高可以認(rèn)為經(jīng)濟(jì)密度還沒有達(dá)到完全飽和；發(fā)展?jié)摿︻悇e在中、高潛型可以認(rèn)為有潛力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。兵團(tuán)各主體功能區(qū)域劃分如下：重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集中在天山北坡經(jīng)濟(jì)帶、南疆鐵路沿線或大型河流沿線等10個(gè)區(qū)域，資源擁有量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)都在兵團(tuán)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)：GDP占兵團(tuán)的72％，人口占兵團(tuán)的60％，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重最高。水資源占81.7％，耕地占93.7％。限制開發(fā)區(qū)大多位于南疆或北疆邊境的偏遠(yuǎn)地區(qū)，交通不便，制約了發(fā)展?jié)摿?，但由于它們都處在大型河流或沿邊區(qū)域，資源環(huán)境狀況尚好，可以通過創(chuàng)造條件，待發(fā)展?jié)摿μ岣吆笤偌哟罅Χ乳_發(fā)。禁止開發(fā)區(qū)的11個(gè)區(qū)域均位于環(huán)新疆的邊境地區(qū)，資源環(huán)境條件差，應(yīng)給予優(yōu)先保護(hù)，以保障新疆的生態(tài)安全，同時(shí)加大公共服務(wù)供給，使其更好地履行屯墾戍邊歷史使命，促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、基于主體功能的兵團(tuán)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)策建議

1制定覆蓋各區(qū)域的國土空間功能規(guī)劃

當(dāng)前，兵團(tuán)要摸清各墾區(qū)基本資源環(huán)境、現(xiàn)有開發(fā)水平和未來開發(fā)潛力等狀況，為全局性的區(qū)域規(guī)劃做好基礎(chǔ)性工作；其次，要積極參與國家目前正著手進(jìn)行的主體功能區(qū)規(guī)劃，在國家層面的劃分框架下，準(zhǔn)確識(shí)別兵團(tuán)的問題墾區(qū)及存在的主要問題，與國家保持一致，并從兵團(tuán)存在的特殊性意義角度出發(fā)，積極保持與國家相關(guān)部門機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與溝通，爭取國家對(duì)兵團(tuán)問胚墾區(qū)的更多關(guān)注和更多支持；最后，制定好“十二五”乃至今后更長一段時(shí)期內(nèi)兵團(tuán)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持在“加快培育能夠有效發(fā)動(dòng)和帶領(lǐng)兵團(tuán)整體經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展”思路指導(dǎo)下，按照“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)和有重點(diǎn)”的原則布局經(jīng)濟(jì)，并輔之以配套的實(shí)質(zhì)性鼓勵(lì)支持政策，真正實(shí)現(xiàn)“有較強(qiáng)集聚效應(yīng)的極點(diǎn)帶動(dòng)兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)整體快速前行，最終實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)墾區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的美麗藍(lán)圖。

2根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載力和比較優(yōu)勢(shì)，確立合理的產(chǎn)業(yè)分工體系

天山北坡經(jīng)濟(jì)帶具有較強(qiáng)的資源環(huán)境承載能力，經(jīng)濟(jì)增長和開發(fā)的潛力大，適合集聚人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。加快建設(shè)“三大基地”，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，建成全國節(jié)水灌溉示范基地、農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地。充分利用兵團(tuán)大農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)和新疆礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，集中力量重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)牧機(jī)械、食品飲料、紡織服裝、礦產(chǎn)開發(fā)、新型建材和氯堿化工等六大產(chǎn)業(yè)；主動(dòng)承擔(dān)疆內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空白點(diǎn)，引領(lǐng)和帶動(dòng)兵團(tuán)整體經(jīng)濟(jì)不斷向更高層次和水平邁進(jìn)，繼續(xù)發(fā)展成為帶動(dòng)兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和兵團(tuán)有效參與國內(nèi)外競(jìng)爭的主體區(qū)域。南疆和邊境經(jīng)濟(jì)帶要根據(jù)自身資源稟賦優(yōu)勢(shì)，因地制宜地發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)，培育專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)帶，在市場(chǎng)需求多樣化過程中形成自己的差別化產(chǎn)品，努力增強(qiáng)自我發(fā)展和戍邊能力。

3實(shí)施分類管理的區(qū)域發(fā)展政策

要充分運(yùn)用中央和自治區(qū)給予的財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會(huì)資金投向天山北坡經(jīng)濟(jì)帶鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)；建立用于天山北坡墾區(qū)經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基金，加快推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要給予石河子、五家渠建設(shè)可加優(yōu)惠的財(cái)稅政策。要主動(dòng)向國家有關(guān)部委匯報(bào)銜接，加緊落實(shí)和完善中央及自治區(qū)對(duì)兵團(tuán)實(shí)行的各項(xiàng)財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，尤其要盡快落實(shí)國發(fā)[2007132號(hào)文件的支持政策，明確對(duì)欠發(fā)達(dá)的

南疆和邊境經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)、方式和規(guī)模。通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，不斷增強(qiáng)其提供公共服務(wù)的能力，平衡與其他墾區(qū)的公共服務(wù)水平，加快縮小與天山北坡墾區(qū)經(jīng)濟(jì)帶的差距。兵團(tuán)要適當(dāng)調(diào)整財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)，加大向邊境和南疆困難地區(qū)的傾斜扶持力度，同時(shí)要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量，整合各類資金、資源，形成國家、兵、師、團(tuán)、職工個(gè)人和全社會(huì)共同投入的機(jī)制和合力。

在投資政策方面，要優(yōu)先支持天山北坡經(jīng)濟(jì)帶支柱產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市、重點(diǎn)小城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)和人口集聚功能。充分利用好自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，不斷改善投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化投資環(huán)境，推動(dòng)本墾區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長向質(zhì)量型和效益型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效增長；重點(diǎn)支持南疆和邊境經(jīng)濟(jì)帶的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，逐步縮小與其他墾區(qū)在公共服務(wù)和生活水平上的差距。

在人口管理政策方面，天山北坡經(jīng)濟(jì)帶要積極吸納區(qū)域外人口，促進(jìn)其本地化，不斷加大人才引進(jìn)與開發(fā)，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)力素質(zhì)，積極加快重點(diǎn)城市和城鎮(zhèn)的建設(shè)，為人才資源利用與開發(fā)搭建平臺(tái)；邊境經(jīng)濟(jì)帶要努力改善職工群眾的生活質(zhì)量和生活水平，遏制人口不斷流失的趨勢(shì)，穩(wěn)定或適當(dāng)擴(kuò)大職工隊(duì)伍。南疆經(jīng)濟(jì)帶要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)人口流入，不斷壯大與兵團(tuán)歷史使命相適應(yīng)的職工隊(duì)伍?？梢杂杏?jì)劃引進(jìn)和接收在新疆服兵役愿意留在兵團(tuán)的復(fù)轉(zhuǎn)軍人以及部分新上崗的兵團(tuán)老職工子女，吸納部分愿意參加兵團(tuán)建設(shè)、素質(zhì)較高、符合招工條件的兵團(tuán)以外勞務(wù)工，補(bǔ)充和擴(kuò)大兵團(tuán)在南疆的職工隊(duì)伍；鼓勵(lì)大中專畢業(yè)生和復(fù)轉(zhuǎn)軍人到南疆工作。

4創(chuàng)新政績考核標(biāo)準(zhǔn)，重構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)體系

兵團(tuán)各區(qū)域具有不同的資源環(huán)境承載能力、發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?，今后發(fā)展的重點(diǎn)和要求不同，因而對(duì)不同區(qū)域行政部門的政績考核和干部考評(píng)的側(cè)重點(diǎn)和內(nèi)容也應(yīng)有所不同。對(duì)天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的大多數(shù)墾區(qū)來說，要重點(diǎn)綜合評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等。南疆經(jīng)濟(jì)帶和邊境經(jīng)濟(jì)帶的大多數(shù)地區(qū)來說，要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的評(píng)價(jià)；要因地制宜地制定發(fā)展目標(biāo)，適當(dāng)放慢增長速度，為保護(hù)好生態(tài)環(huán)境也可以保持零增長或負(fù)增長，以增強(qiáng)兵團(tuán)整體可持續(xù)發(fā)展能力，保證全局利益的最大實(shí)現(xiàn)。對(duì)處于生態(tài)敏感區(qū)的特殊墾區(qū)，如水源涵養(yǎng)、荒漠邊緣的水土保持區(qū)，主要評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況。

責(zé)任編輯陳丹丹