一、我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定

我國的專門法律一直限制著集體土地權(quán)利行使,在我國現(xiàn)行的法律體制下,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)除少量例外情況外,基本上是被禁止的。雖然《憲法》第十條第四款規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,但我國現(xiàn)行《土地管理法》卻把可以轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)限定為國有土地使用權(quán)。《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”

根據(jù)上述規(guī)定,除了破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的,農(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員開辦企業(yè)或建造住房,不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租。其他企事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),必須申請使用國有土地。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)情況

集體建設(shè)用地是指由農(nóng)民集體所有用于建設(shè)目的的農(nóng)村地。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn):

(一)流轉(zhuǎn)形式多樣,但以出租為主

目前集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已涵蓋出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式。既有農(nóng)村集經(jīng)濟(jì)組織直接出讓、出租建設(shè)用地使用權(quán)或?qū)⒔ㄔO(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股的情況,也有農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租房產(chǎn)形式,連帶轉(zhuǎn)讓、出租宅基地使用權(quán)的情況,還有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合并、兼并及股份制改造改組中隱含的集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等情況。在上述流轉(zhuǎn)形式中,最常見的形式是出租。

(二)流轉(zhuǎn)主體多元化,流轉(zhuǎn)法律關(guān)系復(fù)雜

參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體,從轉(zhuǎn)讓和出租方來看,既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織,也有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì),還有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村辦企業(yè)和農(nóng)民個(gè)人;從受讓方和承租方來看,既有本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員,也有本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的其他組織或個(gè)人。

(三)流轉(zhuǎn)的區(qū)位特征明顯

在受城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)輻射強(qiáng)度大、市場化水平較高的城鄉(xiāng)結(jié)合部,社會(huì)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求較為迫切,其流轉(zhuǎn)也較為活躍;在城鎮(zhèn)化水平不高的遠(yuǎn)郊區(qū),流轉(zhuǎn)的活躍程度下降,形式單一,數(shù)里也少;而在一些遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村,流轉(zhuǎn)的數(shù)量更少。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

雖然集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)早已存在,可由于缺乏法律的支持,集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上一直處于一種無序的狀態(tài)。另外,由于流轉(zhuǎn)缺乏法律和制度的約束,也導(dǎo)致土地利用混亂,缺乏整體規(guī)劃,建設(shè)用地總量難以得到有效控制,耕地保護(hù)受到?jīng)_擊,由此引發(fā)了一系列的問題:

一是因現(xiàn)行土地管理制度中,缺少了對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的內(nèi)容,流轉(zhuǎn)缺乏制度約束,加大了土地市場管理和耕地保護(hù)的難度。不少地區(qū)在利益驅(qū)動(dòng)下,未經(jīng)規(guī)劃許可和正常審批擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,或者以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體公益需要為名,采用“征地”方式從村或小組集體中無償或低補(bǔ)償“征”得土地,用以建廠房出租或其他經(jīng)營,直接導(dǎo)致土地利用混亂。

二是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無法可依,流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)得不到任何法律的約束和保障,流轉(zhuǎn)的可靠性差,交易安全得不到保障,一旦發(fā)生法律糾紛,經(jīng)濟(jì)損失往往較大。

三是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分配關(guān)系混亂,大部分流轉(zhuǎn)收益被鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村民委員會(huì)所得,而且還滋生了大量的腐敗,而國家利益在流轉(zhuǎn)中完全沒有得到體現(xiàn),農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益也無法得到法律保障。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建設(shè)想

(一)落實(shí)《憲法》第十條第四款的內(nèi)容,從法律上賦予農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)與國有土地的使用權(quán)具有同等的轉(zhuǎn)讓權(quán)利?！稇椃ā返谑畻l第四款規(guī)定:“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,而現(xiàn)行《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律將該處的土地使用權(quán)限制解釋為國有土地使用權(quán),確有違憲之嫌。因此,要解決“同地、同價(jià)、同權(quán)”問題,必須在法律上明確可以依法轉(zhuǎn)讓不僅僅是國有土地使用權(quán),也包括集體土地使用權(quán)。

(二)完善現(xiàn)行的土地征收制度,嚴(yán)格限制土地征收,打破政府對建設(shè)用地一級市場的壟斷?！稇椃ā返谑畻l第三款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《憲法》對土地征收限制為公共利益需要,但現(xiàn)行《土地管理法》卻對“公共利益”作了無限擴(kuò)大解釋,規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。國有土地從何處而來,向農(nóng)民征收。這導(dǎo)致任何商業(yè)性開發(fā)及建設(shè)均被理解為“公共利益”需要。法律應(yīng)以列舉或排除的方式對公共利益作出嚴(yán)格的界定,這種嚴(yán)格限制也是各國普遍采取的方式。為了防止國家權(quán)力的濫用,我國相關(guān)法律也必須對《憲法》第十條所述的“公共利益”作出明確的解釋并將土地征收嚴(yán)格限制為公共利益需要。

(三)靈活掌控集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限。從長遠(yuǎn)來看,集體建設(shè)用地使用權(quán)期限的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮兩個(gè)問題,一是要考慮和國有土地使用權(quán)的期限設(shè)計(jì)相接軌,二是要考慮到對土地的開發(fā)建設(shè)和長期利用。因此,期限的設(shè)計(jì)不宜過短,具體可參照國有土地使用權(quán)出讓的期限設(shè)計(jì),商業(yè)用地期限最長不超過40年,工業(yè)用地和綜合用地不超過50年等。

(四)制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范,建立有形市場,以規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中,政府不是資產(chǎn)者代表,不應(yīng)該參與、干涉當(dāng)事人之間的交易行為,但對流轉(zhuǎn)過程仍應(yīng)盡到監(jiān)管義務(wù)。

(五) 建立合理的收益分配制度。建立合理的收益分配制度,就是要合理的確定地方人民政府、土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的利益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在土地所有權(quán)人和使用權(quán)人間進(jìn)行分配,應(yīng)將政府排除在分配主體之外。土地收益是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn),因此,土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益首先應(yīng)歸屬于土地所有權(quán)人。土地使用權(quán)人對土地有投入的,應(yīng)適當(dāng)分配給使用權(quán)人。政府部門作為管理者,對集體土地的基礎(chǔ)設(shè)施等配套建設(shè)投入是其法定職責(zé),且土地使用者實(shí)際上已經(jīng)交付了配套設(shè)施費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi),政府不應(yīng)再從流轉(zhuǎn)收益中獲利。

(劉麗偉,1974年生,河北秦皇島人,秦皇島廣播電視大學(xué)講師。研究方向:經(jīng)濟(jì)法、刑法理論)