周　巍

2006年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》把“推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)”列為“加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力建設(shè)”的首要工作?！丁笆晃濉逼陂g國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》更是明確提出“十一五”期間建設(shè)“以國(guó)務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)為中心，以省級(jí)和部門(mén)應(yīng)急平臺(tái)為樞紐，上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互通、信息共享、互有側(cè)重、互為支撐、安全暢通的國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系”。目前，應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)已成為應(yīng)急管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。

經(jīng)過(guò)幾年的研究和探索，中央一級(jí)的應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)已見(jiàn)雛形，各省、市級(jí)的平臺(tái)正在實(shí)施或已建成。但由于我國(guó)各省、各地區(qū)自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)差異比較大，應(yīng)急處置重點(diǎn)也各不相同，因此在應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中面臨的問(wèn)題和困難各不相同，本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)現(xiàn)狀的分析，對(duì)副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)的建設(shè)進(jìn)行思考并提出有關(guān)對(duì)策建議。

一、副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和定位

應(yīng)急平臺(tái)是指以公共安全科技為核心，以現(xiàn)代信息通信技術(shù)為支撐，軟、硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實(shí)施應(yīng)急預(yù)案、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮決策的載體，具備日常管理、風(fēng)險(xiǎn)分析、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)測(cè)預(yù)警、動(dòng)態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與總結(jié)評(píng)估等多方面功能。

副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)具有“多級(jí)、兩維、一主線”的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)?！岸嗉?jí)”指國(guó)家、省、市、縣等多級(jí)，“兩維”指政府與各級(jí)部門(mén)，“一主線”指以政府綜合應(yīng)急指揮場(chǎng)所為主線，實(shí)現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的應(yīng)急管理體系。

按照副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)是國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系的重要組成，是國(guó)務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)和省級(jí)應(yīng)急平臺(tái)的縱向延伸；同時(shí)又是本地區(qū)應(yīng)急平臺(tái)體系的核心，承擔(dān)本地區(qū)各部門(mén)專項(xiàng)應(yīng)急平臺(tái)和下級(jí)政府應(yīng)急平臺(tái)的信息和資源的總匯集和總調(diào)度的功能。

副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)在滿足本地區(qū)應(yīng)急管理工作需要的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)、省級(jí)應(yīng)急平臺(tái)和縣級(jí)應(yīng)急平臺(tái)互聯(lián)互通，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)監(jiān)控、信息報(bào)送、綜合研判、指揮調(diào)度、移動(dòng)應(yīng)急平臺(tái)和異地會(huì)商等主要功能，并向上級(jí)應(yīng)急平臺(tái)提供相關(guān)的數(shù)據(jù)、圖像、語(yǔ)音和資料等。

二、副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)的現(xiàn)狀

由于地理?xiàng)l件和區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異，各地的應(yīng)急管理的重點(diǎn)也各不相同，目前已建和在建的各副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)主要有兩種方式：

一是以某項(xiàng)城市管理重點(diǎn)為目標(biāo)，基于該相關(guān)管理重點(diǎn)的專項(xiàng)應(yīng)急系統(tǒng)為核心建成的應(yīng)急平臺(tái)，主要以早期多警合一的接處警模式和結(jié)合圖像監(jiān)控的視頻會(huì)議模式為主要代表。這種方式的主要特點(diǎn)是：由某個(gè)部門(mén)作為牽頭單位進(jìn)行建設(shè)和管理，而不是以政府應(yīng)急管理部門(mén)為主體；應(yīng)急指揮場(chǎng)所一般也建在牽頭單位；對(duì)于其所側(cè)重的目標(biāo)，應(yīng)急所需資源來(lái)源單一，標(biāo)準(zhǔn)容易統(tǒng)一，因此應(yīng)急各環(huán)節(jié)耦合度高，系統(tǒng)簡(jiǎn)單，應(yīng)急指揮調(diào)度高效；但這類平臺(tái)并不能真正實(shí)現(xiàn)本地區(qū)應(yīng)急信息和資源的總匯集和總調(diào)度的功能，也體現(xiàn)不了其作為本地區(qū)應(yīng)急平臺(tái)體系的核心地位和作用。

二是參照國(guó)家相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以綜合應(yīng)急管理為目標(biāo)新建的真正意義上的綜合應(yīng)急平臺(tái)。這類應(yīng)急平臺(tái)的特點(diǎn)是：以政府應(yīng)急管理部門(mén)作為主體建設(shè)和管理，有專門(mén)的綜合應(yīng)急指揮大廳；互聯(lián)互通設(shè)備、綜合指揮調(diào)度系統(tǒng)、小型移動(dòng)平臺(tái)和安全保密設(shè)備等按國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系規(guī)范嚴(yán)格統(tǒng)一；但是由于規(guī)劃滯后和部門(mén)利益等原因，目前已建成的城市應(yīng)急平臺(tái)基本只是做到作為本級(jí)各專項(xiàng)應(yīng)急平臺(tái)的某個(gè)應(yīng)用的終端去調(diào)用相關(guān)的數(shù)據(jù)和資料，政府綜合應(yīng)急平臺(tái)僅僅只是一個(gè)本地區(qū)最高權(quán)限的信息調(diào)用者，而非一個(gè)信息共享的平臺(tái)；各部門(mén)的專項(xiàng)應(yīng)急平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各系統(tǒng)耦合度低，系統(tǒng)使用復(fù)雜，難以實(shí)現(xiàn)調(diào)度指揮的高效性。

三、副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)面臨的問(wèn)題

按照國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)的有關(guān)規(guī)范和要求，目前副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)方式以上述第二種為主，就目前而言，普遍面臨的問(wèn)題有：

一是建設(shè)中的整合困難。在副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)中，經(jīng)常會(huì)碰到各部門(mén)信息化程度參差不齊，應(yīng)急所需的信息、數(shù)據(jù)來(lái)源復(fù)雜、格式不統(tǒng)一，造成整合困難，各部門(mén)應(yīng)急平臺(tái)之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享，從而降低整體的應(yīng)急管理水平，無(wú)法充分發(fā)揮應(yīng)急平臺(tái)的作用，嚴(yán)重的甚至影響相應(yīng)的應(yīng)急處置。其原因主要是各級(jí)應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，上下左右不貫通，缺乏配套的地方指導(dǎo)意見(jiàn)和建設(shè)規(guī)范，特別是缺乏與互聯(lián)互通有關(guān)的接口的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，有些地方還存在部門(mén)保護(hù)主義等消極因素。

二是日常使用中的保障困難。應(yīng)急平臺(tái)的保障，主要包括系統(tǒng)可靠性、應(yīng)急信息報(bào)送和數(shù)據(jù)更新及時(shí)性和災(zāi)前預(yù)警預(yù)測(cè)和災(zāi)時(shí)決策準(zhǔn)確性三個(gè)方面。在已建成的省級(jí)應(yīng)急平臺(tái)中，因?yàn)橥ㄓ嵤侄螁我唬h(huán)境適應(yīng)性差，缺乏相關(guān)的專業(yè)運(yùn)維隊(duì)伍，應(yīng)急平臺(tái)往往只能滿足日常值守而無(wú)法保障戰(zhàn)時(shí)指揮調(diào)度的需要；由于應(yīng)急平臺(tái)體系還在建設(shè)，因此應(yīng)急信息報(bào)送和數(shù)據(jù)更新及時(shí)性還缺乏各相關(guān)體制、制度上的保障，進(jìn)而直接影響應(yīng)急的預(yù)警預(yù)測(cè)和決策指揮的準(zhǔn)確性；另外應(yīng)急研究機(jī)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)豐富的應(yīng)急專家隊(duì)伍等軟環(huán)境的缺位也直接影響了副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)災(zāi)前預(yù)測(cè)和災(zāi)時(shí)決策的水平。

四、副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)的對(duì)策建議

建設(shè)好副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)，這既是國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)的需要，也是提高本級(jí)政府應(yīng)急管理水平和能力的民生工程，建議重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手：

(一)結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，做好規(guī)劃，抓好突破口。應(yīng)急研究和咨詢單位提供的項(xiàng)目建議書(shū)一般都很全面和完善，卻缺少實(shí)際可操作性。建議在規(guī)劃上結(jié)合本地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)條件，在建設(shè)項(xiàng)目的選擇上突出重點(diǎn)，抓好突破口，這樣會(huì)使應(yīng)急平臺(tái)起到立竿見(jiàn)影的作用。如東部沿海城市臺(tái)風(fēng)災(zāi)害比較頻繁，就應(yīng)該考慮加強(qiáng)氣象預(yù)測(cè)和水情監(jiān)測(cè)方面的投入，特別要注重建設(shè)快速迅捷定向信息發(fā)布平臺(tái)，以便人員的及時(shí)撤離和疏散。相對(duì)而言，西北部城市應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)則應(yīng)側(cè)重暴風(fēng)雪等災(zāi)害的應(yīng)對(duì)。這樣既可以集中有限的人、財(cái)、物資源，有計(jì)劃分步驟推進(jìn)副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)的建設(shè)，又解決了副省級(jí)城市應(yīng)急平臺(tái)因要兼顧國(guó)家、省級(jí)應(yīng)急平臺(tái)注重綜合研判和異地會(huì)商，以及縣級(jí)應(yīng)急平臺(tái)注重監(jiān)控監(jiān)測(cè)、指揮調(diào)度和定向信息發(fā)布的矛盾，避免項(xiàng)目建設(shè)的“大而全”和建設(shè)資金壓力過(guò)大等問(wèn)題。

(二)穩(wěn)步推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制訂。目前，各地區(qū)和各有關(guān)部門(mén)在應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中，都急需相關(guān)各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以保證本地區(qū)各級(jí)應(yīng)急平臺(tái)的互聯(lián)互通。但標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定不是一蹴而就的，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)，特別是要結(jié)合本地區(qū)現(xiàn)有的實(shí)際情況。副省級(jí)城市在參照已有的國(guó)務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)有關(guān)體系規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)、技術(shù)要求等前提下，綜合省級(jí)應(yīng)急平臺(tái)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，穩(wěn)步推進(jìn)本地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化工作，主要包括：一是遵循已有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。采用通信、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)交換等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、視頻會(huì)議和圖像接入等建設(shè)工作，遵循“有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，采用國(guó)標(biāo)，無(wú)國(guó)標(biāo)則采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”的工作方針。二是新建標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。結(jié)合本地區(qū)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，逐步建立和完善消息報(bào)送、業(yè)務(wù)流程、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)接入、數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容與同步更新和數(shù)據(jù)共享等標(biāo)準(zhǔn)化體系，保證本級(jí)應(yīng)急平臺(tái)技術(shù)體系統(tǒng)一，同時(shí)又要保證與國(guó)家和省級(jí)平臺(tái)的一致。

(三)注重本地區(qū)現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)和流程的梳理，以實(shí)現(xiàn)資源的整合和最大程度的共享。例如人口信息資源是應(yīng)急平臺(tái)所需的基本數(shù)據(jù)庫(kù)之一，在應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)時(shí)需建應(yīng)急專用的人口信息資源庫(kù)，而組成人口信息資源庫(kù)的數(shù)據(jù)項(xiàng)分布在不同的部門(mén)，如人口戶籍信息在公安，婚姻信息在民政，生育信息在計(jì)生、社會(huì)保障信息在勞動(dòng)，組織和人事關(guān)系信息在人事。由于各部門(mén)的信息化建設(shè)基本都是從本系統(tǒng)和本部門(mén)的業(yè)務(wù)需求出發(fā)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各自為政，所以造成信息互不相通，不能共享。現(xiàn)在就可以借應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)的契機(jī)，對(duì)本地區(qū)的電子政務(wù)資源和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行一次全面的調(diào)查，通過(guò)梳理，盡可能將梳理后的結(jié)果結(jié)合到本地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃的建設(shè)任務(wù)中，就可以更容易實(shí)現(xiàn)資源的整合和最大程度的共享。在這方面，一些副省級(jí)城市已經(jīng)有很好的嘗試，如寧波市在總結(jié)電子政務(wù)“十五”建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，依托政府信息資源共享與交換平臺(tái)和政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以公安人口信息為基礎(chǔ)，整合其他相關(guān)部門(mén)的人口信息資源，逐步構(gòu)建全市邏輯統(tǒng)一、物理分布的可共享人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，并將其列為全市電子政務(wù)“十一五”發(fā)展規(guī)劃具體建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口基礎(chǔ)信息的一致性、準(zhǔn)確性、完整性的管理，為應(yīng)急平臺(tái)提供基本的人口數(shù)據(jù)信息，避免信息孤島和重復(fù)建設(shè)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)人口基礎(chǔ)信息面向政府及社會(huì)的共享和綜合應(yīng)用。

(四)加強(qiáng)應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)，提高日常保障水平，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急平臺(tái)的平戰(zhàn)結(jié)合。應(yīng)急平臺(tái)除了要滿足日常值守的需要，還要能滿足應(yīng)急處置的需要，做到系統(tǒng)“開(kāi)之能用”、人員“來(lái)之能戰(zhàn)”。這就需要各種專業(yè)的技術(shù)保障隊(duì)伍，包括應(yīng)急平臺(tái)的專業(yè)建設(shè)隊(duì)伍、熟練操作的使用隊(duì)伍、系統(tǒng)可靠運(yùn)行的保障隊(duì)伍和針對(duì)本地區(qū)應(yīng)急需要的各種專業(yè)的應(yīng)急處置隊(duì)伍。專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)要充分發(fā)揮本地區(qū)各專業(yè)部門(mén)、高校以及科研院所的科技力量，培養(yǎng)本地區(qū)的各專業(yè)應(yīng)急人員，建立本地區(qū)高效、實(shí)干的應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍。

總之，綜合應(yīng)急平臺(tái)的建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程。副省級(jí)城市更要明確應(yīng)急管理的目標(biāo)和重點(diǎn)，結(jié)合各地的實(shí)際業(yè)務(wù)特點(diǎn)，以提高應(yīng)急管理能力為目的，以整合資源為抓手，不斷完善，銳意進(jìn)取，努力建設(shè)適合自身特點(diǎn)的綜合性應(yīng)急平臺(tái)。

（作者單位：寧波市市委市政府信息中心）