沈　懿　楊居正

2009年2月28日,溫家寶總理在兩會召開前夕通過新華網(wǎng)與網(wǎng)民進行了首次在線交流, 此舉是繼胡錦濤主席去年6月人民網(wǎng)強國論壇與網(wǎng)民在線交流之后，中國高層領(lǐng)導(dǎo)人通過網(wǎng)絡(luò)互動方式與百姓直接交流的又一重要行動。借這次在線交流，溫總理深情表示:“今天的在線交流是一次用心談話”，同時坦言:“我一直認為群眾有權(quán)利知道政府在想什么、做什么，并且對政府的政策提出批評意見，政府也需要問政于民、問計于民?！?/p>

溫總理的這次在線交流,明確表達出中央高層在聽取民意與關(guān)注民生問題上的誠意，反映了中央對各級政府負有責任通過網(wǎng)絡(luò)聽取民眾意見、接受網(wǎng)絡(luò)表達訴求的立場, 也是對網(wǎng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)的充分肯定。當前，中國已有接近人口總數(shù)1/4約3億網(wǎng)民，其中越來越多的民眾通過網(wǎng)絡(luò)表達訴求，參與社會政治生活。盡管還不能一概而論地認為互聯(lián)網(wǎng)反應(yīng)的民意就是真實的民意，但網(wǎng)絡(luò)對政府處理一些問題能力的評價，特別涉及失業(yè)、醫(yī)改、教改、環(huán)境污染、腐敗、違法行政和政府不作為等問題上，構(gòu)成了和諧解決的焦點。

是否能夠利用網(wǎng)絡(luò)激發(fā)中國正在崛起的新網(wǎng)民階層的參與，吸取民間意見構(gòu)建“官民通道”，消除乃至根除目前官民溝通中信息不對稱、不公開、不暢通、不及時、不作為，是對中國當代政治的重要挑戰(zhàn)，也是當前構(gòu)建和諧社會的重要基礎(chǔ)?？偫碓谏显抡ぷ鲌蟾孀剷懻撝性俅翁岬剑骸敖窈蟾鞑课灰W(wǎng)上出了個什么東西是需要解釋的，你們不用請示我，趕緊上網(wǎng)去解釋，別把問題拖成一個不得了的大問題！”

然而，綜觀各地區(qū)政府網(wǎng)站建設(shè)中的信息交流,多大程度上達到了總理的期盼與要求？抑或今天的政府網(wǎng)站建設(shè)仍然停留在信息上網(wǎng)、政府單向發(fā)布的原始階段？帶著這些問題, 我們對目前各省市、各地級市政府門戶網(wǎng)站建設(shè)中最能體現(xiàn)互動交流的四個欄目——市長（省長）信箱、參政議政、網(wǎng)上論壇、網(wǎng)上信訪，進行了逐一考察與評測, 結(jié)論卻不盡樂觀。

在289個地級市政府門戶網(wǎng)站中，能夠提供“市長信箱”這一基本欄目的地級市網(wǎng)站有219家，占全部地級市網(wǎng)站的75%，但是通過發(fā)送郵件實際測試，能成功反饋信息的地級市網(wǎng)站只有44家，反饋比例不足20%；設(shè)置“參政議政”和“網(wǎng)上論壇”等互動交流的欄目更是鳳毛麟角，地級市網(wǎng)站只有66家，而其中能發(fā)揮有效功能的不到20家，比例不足10%。由此反映出的很多問題不能不引起我們的高度重視。

市長信箱雖有設(shè)置但功能發(fā)揮有限，有效性亟待提高。

市長信箱是互動交流中最基礎(chǔ)的部分，是政府“一把手”通過溝通了解民意，利用電子政務(wù)構(gòu)建服務(wù)型政府的標志。由于互動交流強調(diào)公眾的參與度和交流性，在此次評測過程中，我們除了考察市長信箱欄目的有與無以外，還采用E-mail模擬測試的方法來具體分析各地級市市長信箱的實際反饋情況。

“市長信箱”欄目的提交方式一般有兩種：一種是直接給出郵件地址或通過調(diào)用Outlook等郵件客戶端來提交信件；另一種是采用在線信件填寫的方式。從方便公眾的角度看，我們認為后一種方式更為有效，并且可以避免一系列技術(shù)問題，方便初級網(wǎng)民。

從2008的評測結(jié)果看，在289個地級市政府門戶網(wǎng)站中，設(shè)有“市長信箱欄目”的地級市有219個，占總比例約75%，相對于2004年評測得到的比例有所上升，并且絕大多數(shù)網(wǎng)站都能采用在線填寫的方式，這相對于2004年有了較大的提升。同時我們依然看到有1/4的地級市網(wǎng)站中的市長信箱不存在或無法使用，說明連互動交流中最基本的部分都沒有完成。

其次，我們對所有可使用的市長信箱進行了有效性測試，通過咨詢某一民生問題來考察信箱的回復(fù)情況。通過回復(fù)統(tǒng)計，我們將回復(fù)的網(wǎng)站分為3類：3日內(nèi)回復(fù)；1周內(nèi)回復(fù)；1周以上回復(fù)。

從回復(fù)統(tǒng)計上看，219家設(shè)置“市長信箱”的網(wǎng)站能回復(fù)的有44家，回復(fù)率僅有20%，雖然相對于2004年“市長信箱”欄目的反饋情況，無論是絕對數(shù)量還是比例都有了一定提升，但也在一定程度上說明“市長信箱”的功能在部分城市仍然沒有得以發(fā)揮，有些純粹是公眾心目中“臉譜”擺設(shè)。

從具體郵件的回復(fù)內(nèi)容上看，部分城市采用了“模版式”的回復(fù)，這種公式化的答復(fù)對具體問題的解釋相對模糊，用戶較難獲得自己需要的信息，并不值得提倡。做的好的比如深圳、紹興等城市的市長信箱除了簡要回復(fù)用戶的問題外，還提供專門的12345市長咨詢系統(tǒng)，方便用戶使用電話進行更詳細的咨詢，服務(wù)更加人性化。

大部分政府網(wǎng)站未能真正使用“參政議政”與“網(wǎng)上論壇”，官民互動交流存在嚴重障礙。

推進政府決策民主化是我國政府當前工作的一個重點，以往采用的市民聽證會是一個途徑，但由于組織成本、參與人員等多方面原因，并不是兼顧效率和民主的最佳方案。值得慶幸的是，通過構(gòu)建參政議政專欄，電子政務(wù)為政府決策民主化提供了一個很好的平臺。參政議政可以采用意見征詢、在線調(diào)查、網(wǎng)上聽證等多種形式進行，內(nèi)容也可以涉及多方面，例如“老城區(qū)改造”、“出租車漲價”、“新圖書館選址”等，通過廣泛的意見征集，保證決策結(jié)果的全面性、民主性。

但是，從測試情況來看, 目前做得非常不理想，很多參政議政欄目形同虛設(shè)，根本沒有訪問量，也沒有回復(fù)記錄, 有的半年沒有更新, 成為擺設(shè)。做的比較好的象焦作市門戶網(wǎng)站提供的“網(wǎng)上聽證”系統(tǒng)通過公開政府計劃，向廣大市民征求意見，在“圖書館選址”問題上市政府通過匯總意見，采用網(wǎng)民投票留言的方式，對民意進行廣泛的調(diào)查，群眾參與積極性也很高，建議留言達到近800條，總投票也超過16萬，充分體現(xiàn)了互動交流的特點。

如果說參政議政體現(xiàn)的是政府與民眾的交流，網(wǎng)上論壇體現(xiàn)的則是民眾與民眾的交流。相比于參政議政，網(wǎng)上論壇的開放度和自由度更大，因此管理難度更大，這使得在電子政務(wù)的初級階段，極少的門戶網(wǎng)站敢于“吃這只螃蟹”。蕪湖市的網(wǎng)上論壇通過設(shè)定“社區(qū)生活”、“咨詢投訴”等多個與市民生活緊密相關(guān)的專題，有專門版主進行管理回復(fù)，論壇的作用也得以全面發(fā)揮，論壇的同時在線人數(shù)達到500余人，可以與中等公共社區(qū)媲美。值得特別指出的是，蕪湖的“市民心聲論壇”除了提供高級搜索和主題分類等人性化的論壇技術(shù)以外，還提供了非常詳細的“新手上路手冊”，充分考慮到對網(wǎng)絡(luò)并不熟悉市民的情況。

網(wǎng)上監(jiān)督少而又少, 欄目設(shè)置幾成門面。

2007年《國家信息化整體框架》指出，電子政務(wù)的一大要務(wù)是加強民主監(jiān)督，建立公開透明的政府。網(wǎng)上信訪為政府提供了又一監(jiān)督渠道，可以更加有效地監(jiān)督政府行為，消除“灰色區(qū)域”，真正做到政府辦事，全民監(jiān)督。

目前網(wǎng)上信訪投訴有兩種形式，一種是公開各部門信訪電話與地址，另一種是采用在線填寫，即時提交的方式。事實上，由于第一種形式實際并沒有擴展信訪方式，只是做到了信息公開，網(wǎng)上信訪更應(yīng)該采取第二種形式。與“網(wǎng)上咨詢”不同，信訪投訴的信件大多采用非公開處理的方式，因此在評測過程中，我們實際很難考量投訴的實際處理情況。但后臺的調(diào)研發(fā)現(xiàn), 從使用情況來看欄目的使用并不頻繁，部分欄目的最近一次更新都在三個月至半年以上，這使得網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有名無實。

綜上所述，目前政府網(wǎng)站在信息互動與交流方面主要存在以下幾大問題:

一是互動功能仍然以單向發(fā)布為主，缺乏互動交流，政府部門服務(wù)意識與溝通意識明顯欠缺。

圖1匯總了互動交流平臺下各類指標的得分（滿分為10分），我們的統(tǒng)計結(jié)果表明：目前只有領(lǐng)導(dǎo)（市長）信箱和在線調(diào)查得分合格，在5-6分; 反映領(lǐng)導(dǎo)信箱真實反饋質(zhì)量的有效性指標、網(wǎng)上聽證、網(wǎng)上論壇的平均得分都非常低，分別為1.22,1.38和0.62。這說明當前電子政務(wù)門戶網(wǎng)站的互動交流功能雖已經(jīng)建立，但仍然停留在“被動交流”階段，中央期盼的主動性的征詢民意、融智于民的做法，目前各地政府落實得還相當有限，背后的原因值得深思。

二是互動交流“有名無實”，不少欄目成為擺設(shè)。

在互動交流類項目中，最常見與最普遍的問題是欄目缺乏更新，訪問量低，造成了欄目建設(shè)資源的浪費。因此，“有欄目、無人氣”，是目前政府互動交流的最主要問題。

比如很多省市都有招商頁面，但仔細審核其內(nèi)容卻存在極大漏洞。首先頁面的發(fā)布時間往往都在網(wǎng)站剛改版的日期，之后就沒有更新；另外在投資預(yù)算上，所列金額明顯有隨意填寫的嫌疑。最近被網(wǎng)民曝光的《看看史上最牛的政府網(wǎng)站群》三原縣40余個政府職能部門的網(wǎng)站也是一個例證：大部分職能部門的網(wǎng)頁都淪為擺設(shè)，或者是空白頁，或者純粹就是一個模板而已，僅有幾個更新了的網(wǎng)站也是寥寥數(shù)語，并配發(fā)了4張網(wǎng)站問題現(xiàn)狀的照片。網(wǎng)民質(zhì)疑：“花錢跟風建網(wǎng)站，卻沒有專人管理更新，時間長了，咋能不成擺設(shè)？”

上述問題的原因之一是大部分職能部門人手不夠，培訓(xùn)不及時，另外一個原因恐怕是公眾的使用率問題。一個欄目一旦沒有人關(guān)注、沒有人使用，欄目建設(shè)也自然缺乏需求方的指引，結(jié)果絕不會理想。因此，電子政務(wù)在建設(shè)過程中一方面政府要加強自身的培訓(xùn)力量, 另外要對當?shù)厝罕娺M行宣傳，讓他們了解如何去使用政府門戶網(wǎng)站的功能，了解電子政務(wù)的優(yōu)勢與便利, 這種供給與需求的相互促進才能使得電子政務(wù)更快更健康的發(fā)展。

三是有些政府網(wǎng)站純屬“花架子”工程，弄虛造假時有發(fā)生。

比有名無實更加嚴重的是，某些政府門戶網(wǎng)站弄虛作假，部分欄目完全是“形象工程”。下圖2是某知名網(wǎng)站的網(wǎng)上辦事欄目，從子項目上看，該網(wǎng)站提供辦事指南、表格下載、在線申報、辦件查詢、監(jiān)督投訴等多個功能，同時提供按部門分類的選擇，表面上十分完美。但我們多次登錄嘗試均無法順利網(wǎng)上申報，這是網(wǎng)站本身的問題還是我們評測的偶然誤差？經(jīng)過幾次跟蹤調(diào)查，在該欄目的辦件查詢項目，我們找到了“破綻”。

我們在不同日期對該網(wǎng)站的“辦件統(tǒng)計”進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)除了2008年9月份該網(wǎng)站受理和辦結(jié)都是156948件之外，從10月到11月一直是161112件（截止到2008年12月1日，依舊如此），而每天居然都有276件辦結(jié)事項。這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯然不真實，網(wǎng)站徒有其表，其實沒有提供真實的網(wǎng)上申報辦理服務(wù)。

為此，我們認為政府網(wǎng)站的建設(shè)不能再流于形式上的“上網(wǎng)”工程，必須深入到具體功能的有效使用。能否發(fā)揮實際效果、能否真正有助于提高政府“執(zhí)政為民”的服務(wù)能力，是衡量網(wǎng)站建設(shè)好壞的根本標準。真正的電子政務(wù)強調(diào)供給方與需求方的互動，即政府與企業(yè)、政府與個人間的交流、反饋與提升，只有加強服務(wù)導(dǎo)向的互動交流，才能真正避免電子政務(wù)建設(shè)過程中的“花架子”，即表面功能完善事實無人問津的處境。反之, 如果電子政務(wù)建設(shè)仍然是靠行政驅(qū)動而并不是需求驅(qū)動與服務(wù)導(dǎo)向，就勢必造成在進行電子政務(wù)的建設(shè)過程中為了完成上級要求而敷衍作業(yè)，欄目建設(shè)空有其表，最終是資源閑置與極大的浪費。

今天的中國已經(jīng)全面進入了全球化與網(wǎng)絡(luò)化的社會,要觀察一個地方的政治風氣，不妨可以首先觀察它的政府網(wǎng)站。一個互動型的服務(wù)性網(wǎng)站，還是一個灌輸型的宣傳性網(wǎng)站，背后折射出的是當?shù)卣畧?zhí)政理念的差異——是以民為本抑或仍然是官本位。科學(xué)發(fā)展觀之核心是“以人為本”，建立責任政府、服務(wù)政府、法制政府的最終是建立一個“以人為本”的服務(wù)型政府，從以往自上而下的監(jiān)管型轉(zhuǎn)變成自下而上的服務(wù)型政府，如何用科學(xué)手段溝通民意暢通民生，消除乃至根除目前官民溝通中信息不對稱、不公開、不暢通、不及時、不作為，已成為構(gòu)建和諧社會的重大挑戰(zhàn)。

（作者單位：北京大學(xué)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟研究中心）