李　鷙

摘要：“第一責(zé)任”問責(zé)是稅收行政執(zhí)法問責(zé)的重系，針對如何有效啟動“第一責(zé)任”問責(zé)機制，以真正發(fā)揮其規(guī)范稅收行政執(zhí)法的依法治稅目標(biāo)的“龍頭”拉動效應(yīng)的問題，文章從法制、體制、制度、考核、機制等層面著手，提出稅收行政執(zhí)法問責(zé)應(yīng)當(dāng)首問“第一責(zé)任”的創(chuàng)新主張。

關(guān)鍵詞：稅收；執(zhí)法；第一責(zé)任；問責(zé)

稅收行政執(zhí)法問責(zé)是規(guī)范稅收行政執(zhí)法的保障途徑，在于它具有通過依法治責(zé)來實現(xiàn)依法治權(quán)，最終實現(xiàn)依法治稅的功效。本文基于國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》對行政問責(zé)的全新要求，針對稅收行政執(zhí)法問責(zé)乏力的現(xiàn)狀，依照治稅重在治權(quán)、治權(quán)重在治責(zé)、治責(zé)重在問責(zé)的邏輯主線，對稅收行政執(zhí)法“第一責(zé)任”問責(zé)問題進行探討。

一、制定法制化的“第一責(zé)任”問責(zé)規(guī)范

加速推進稅收行政執(zhí)法問責(zé)的法制化建設(shè)進程，確保稅收行政執(zhí)法的“第一責(zé)任”問責(zé)有法可依。加速推進行政執(zhí)法監(jiān)督以及行政執(zhí)法問責(zé)的法律法規(guī)建設(shè)進程，適應(yīng)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》對強勢推進依法行政進程的全新要求。盡快制定出臺“稅收行政執(zhí)法問責(zé)法”，特別是加速推進作為稅收行政執(zhí)法問責(zé)核心的“稅收行政執(zhí)法第一責(zé)任問責(zé)法”的立法進程，能夠有效填補現(xiàn)行的對稅收執(zhí)法“第一責(zé)任”問責(zé)中的法制空白，以法制化的途徑確保行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法問責(zé)，特別是確?！暗谝回?zé)任”監(jiān)督與“第一責(zé)任”問責(zé)的剛性。通過立法，能夠確立有關(guān)綱領(lǐng)性的法律規(guī)范，以對“第一責(zé)任”問責(zé)的責(zé)任主體、“第一責(zé)任人”及“第一責(zé)任”等準(zhǔn)確界定，同時明確“第一責(zé)任”問責(zé)形式、“第一責(zé)任”問責(zé)監(jiān)督管理機構(gòu)及相應(yīng)問責(zé)責(zé)任等問題。這既利于確保有關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法問責(zé)及“第一責(zé)任”監(jiān)督與“第一責(zé)任”問責(zé)相關(guān)的政府規(guī)章與部門規(guī)章、制度與辦法的統(tǒng)一，更利于使“第一責(zé)任”問責(zé)具備法制保障，實現(xiàn)稅收行政執(zhí)法“第一責(zé)任”問責(zé)有法可依的法制目標(biāo)。

二、確立超然化的“第一責(zé)任”問責(zé)體制

確立超然化的“第一責(zé)任”問責(zé)體制，是確保“第一責(zé)任”問責(zé)的體制性保障?？梢猿闪⒌匚华毩⒉⑶覍ｉT行使“第一責(zé)任”問責(zé)職能的稅收行政執(zhí)法監(jiān)督管理機構(gòu)，諸如“國家稅務(wù)總局稅收行政執(zhí)法監(jiān)督管理司”，專司稅收行政執(zhí)法監(jiān)督管理職能，包括行使稅收行政執(zhí)法“第一責(zé)任”問責(zé)職能，并于各級稅務(wù)機關(guān)設(shè)置相應(yīng)的職能對口的稅收執(zhí)法監(jiān)督部門，實行稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的垂直行政管理體制，以矯正現(xiàn)行雙重地方稅收管理體制下來自地方政府對“第一責(zé)任”問責(zé)行政干預(yù)的體制性缺陷。同時，能夠防止因作為執(zhí)法單位內(nèi)部職能部門而無從真正發(fā)揮對“第一責(zé)任”超然內(nèi)部監(jiān)督職能的問題，從監(jiān)督與問責(zé)體制上確?？陀^公正監(jiān)督、公正考核、公正追究的問責(zé)績效。

三、制定明晰化的“第一責(zé)任”問責(zé)制度

制定明晰化具有可操作性的“第一責(zé)任”問責(zé)制度，是確保稅收行政執(zhí)法“第一責(zé)任”問責(zé)的制度性保障。針對現(xiàn)行專門規(guī)范稅收有關(guān)行政執(zhí)法問責(zé)制度對“第一責(zé)任人”規(guī)定不甚明晰及“第一責(zé)任”問責(zé)制度缺位問題，及其從源頭上誘發(fā)的稅收行政執(zhí)法問責(zé)不力等制度安排中的缺陷，急需在“稅收行政執(zhí)法第一責(zé)任問責(zé)法”的基礎(chǔ)上，制定出臺部門規(guī)章效力級別的“稅收行政執(zhí)法‘第一責(zé)任問責(zé)制度”。制定出臺“第一責(zé)任”問責(zé)制度，并賦予其政府規(guī)章或部門規(guī)章的較高效力層級。在明確規(guī)定各級稅務(wù)機關(guān)的“一把手”就是本單位稅收執(zhí)法的“第一責(zé)任人”界定各單位或各部門的“一把手”就是本單位或本部門稅收執(zhí)法的“第一責(zé)任人”的基礎(chǔ)上，按照“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究”的要求，配置作為“一把手”的“第一責(zé)任人”以相應(yīng)的稅收行政執(zhí)法“第一責(zé)任”，規(guī)定完備的“第一責(zé)任”監(jiān)督形式和富有操作性的“第一責(zé)任”問責(zé)辦法。再同時規(guī)定行使“第一責(zé)任”職權(quán)的問責(zé)機關(guān)或問責(zé)部門對于“第一責(zé)任”問責(zé)中的不追究、追究不力、違法追究等過錯追究責(zé)任進行再追究的保障性規(guī)定，以解決現(xiàn)行制度中“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”就是“第一責(zé)任”等模糊規(guī)定所造成的“第一責(zé)任”事實上的虛設(shè)問題。使“第一責(zé)任”問責(zé)真正做到“有法可依”。

四、實行剛性化的“第一責(zé)任”問責(zé)考核

在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部強化對“第一責(zé)任”問責(zé)情況的考核，實行剛性化的“第一責(zé)任”問責(zé)考核，是確?！暗谝回?zé)任”問責(zé)的理念性保障。按照《全面推進依法行政實施綱要》強化對依法行政工作的考核要求，以淡化“收入至上”的“政治治稅”主導(dǎo)下的稅收任務(wù)的剛性考核，將依法行政工作狀況作為評議考核“第一責(zé)任人”履行依法行政治稅“第一責(zé)任”和政績評價的重要依據(jù)。這需要出臺對于稅收執(zhí)法“第一責(zé)任人”依法洽稅質(zhì)量考核的有關(guān)制度和辦法，突出各級稅務(wù)機關(guān)的稅收執(zhí)法質(zhì)量考核在“第一責(zé)任人”政績考核中的重心位置，特別是稅收行政執(zhí)法問責(zé)質(zhì)量考核對“第一責(zé)任人”政績考核的決定性地位。這需要出臺有關(guān)對“第一責(zé)任人”依法行政質(zhì)量進行考核的制度辦法，突出執(zhí)法質(zhì)量考核在本單位和本部門政績考核中的重心位置，特別是強化對本部門、本單位稅收行政執(zhí)法過錯追究質(zhì)量的考核，對不依法追究稅收行政執(zhí)法過錯責(zé)任的單位，過錯追究工作開展不力、違法過鐠追究或不依法追究稅收執(zhí)法過錯追究責(zé)任的單位，實行“一票否決”的執(zhí)法質(zhì)量考核制度，依法認定其稅收執(zhí)法質(zhì)量為不合格，并提請有關(guān)部門追究其過錯追究工作中“第一責(zé)任人”的過錯責(zé)任，使“第一責(zé)任人”真正將工作重心投放到依法行政的法治軌道上來，并進而充分發(fā)揮其依法問責(zé)的“龍頭”拉動效應(yīng)，形成本單位或本部門自覺依法問責(zé)的利益共同體與責(zé)任共同體。從根本上強化其“責(zé)任至上”的法治理念，為推行“第一責(zé)任”問責(zé)奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

五、實行“陽光化”的“第一責(zé)任”問責(zé)機制

加大對“第一責(zé)任”問責(zé)情況的透明度，以形成廣泛接受社會各界再監(jiān)督的“第一責(zé)任”問責(zé)保障機制。針對“第一責(zé)任入”在各級稅務(wù)機關(guān)中所處的特殊地位，就需要按照《全面推進依法行政實施綱要》關(guān)于“完善行政監(jiān)督制度和機制，強化對行政行為的監(jiān)督”的綱領(lǐng)性要求，依托信息化的監(jiān)督手段，構(gòu)建對“第一責(zé)任”問責(zé)實行有效外部監(jiān)督的“陽光化”的再監(jiān)督機制。推進稅務(wù)機關(guān)與外部各該監(jiān)督機構(gòu)之間的信息共享進程。暢通對“第一責(zé)任人”依法履行“第一責(zé)任”情況的監(jiān)督渠道，包括接受人大監(jiān)督，政協(xié)民主監(jiān)督，人民法院法律監(jiān)督，監(jiān)察、審計、檢查等的專門監(jiān)督，新聞輿論監(jiān)督等。同時，推行“第一責(zé)任”履行及問責(zé)的“公示制度”，通過公報、網(wǎng)站、報紙等媒體對外公布，使稅收行政執(zhí)法“第一責(zé)任”問責(zé)受到剛性約束。