孟　鑫

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)。公共資源配置主要向工業(yè)和城市傾斜，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)巨大差距，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的重要原因。在“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的新的歷史階段，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性保障，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品提供提出了新的要求。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)民的基本生產(chǎn)條件，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給，關(guān)鍵在于改革農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投融資渠道，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；生產(chǎn)性公共產(chǎn)品：供給

一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)

經(jīng)濟(jì)學(xué)上把同時(shí)具有消費(fèi)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品稱(chēng)之為私人產(chǎn)品，而把不具備消費(fèi)的排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品稱(chēng)之為公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品一般可進(jìn)一步分為純粹公共物品和準(zhǔn)公共物品：純粹公共物品由公共成員共同使用，使用權(quán)歸群體或集體所有，具有絕對(duì)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和非獨(dú)占性的特點(diǎn)；準(zhǔn)公共物品或稱(chēng)混合物品是處于純粹公共物品和私人物品中間的物品或服務(wù)，兼有私人物品和純粹公共物品的性質(zhì)。農(nóng)村公共產(chǎn)品范圍界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括：地域上屬于農(nóng)村范圍；直接受益者是農(nóng)民。按公共產(chǎn)品的主要服務(wù)目標(biāo)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的具體范圍大體可分為：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，主要是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施；農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品，主要是與農(nóng)民人居環(huán)境建設(shè)以及與改善農(nóng)民生產(chǎn)條件相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施；農(nóng)村社會(huì)性公共服務(wù)，主要是農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化設(shè)施。

在我國(guó)城市公共產(chǎn)品的供給基本達(dá)到國(guó)際水平的同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足已成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。新中國(guó)成立初期，我國(guó)城市化水平很低，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的90％。鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距雖已存在，但差距不大。改革開(kāi)放以后，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大。在公共產(chǎn)品的提供上。這種差距主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)城鄉(xiāng)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的差距

目前，我國(guó)大部分農(nóng)村仍是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯的局面實(shí)際上彰顯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施與城市工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的差距。

1、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后。目前全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積只占耕地面積的46％，機(jī)電排灌面積不足30％，農(nóng)業(yè)灌溉用水平均利用系數(shù)只有0.45％。

2、耕地面積減少，地力下降。1998～2004年，我國(guó)凈減少耕地1.08億畝，全國(guó)耕地面積中70％以上是中低產(chǎn)田。

3、農(nóng)業(yè)科技和機(jī)械化水平低?？萍歼M(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率只有48％。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合機(jī)械化水平只有36.5％。

4、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代化流通體系建設(shè)不足。目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工率只有30％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80％的水平。

(二)城鄉(xiāng)生活基礎(chǔ)設(shè)施的差距

住宅、路、水、氣、電是現(xiàn)代人必備的生活基礎(chǔ)設(shè)施，這些設(shè)施在城市都已完備，但在農(nóng)村都才剛剛起步。目前，全國(guó)還有145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5萬(wàn)多個(gè)建制村不通公路，近1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30萬(wàn)個(gè)建制村不通瀝青路或水泥路；只有14％的村莊有自來(lái)水或供水設(shè)施，全國(guó)3.6億農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水；1.5億農(nóng)戶(hù)需要解決燃料問(wèn)題；還有2000萬(wàn)農(nóng)村人口用不上電；全國(guó)6成以上的農(nóng)戶(hù)還沒(méi)有用上符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的廁所，村內(nèi)污水排放和垃圾處理設(shè)施建設(shè)基本是一片空白，每年約1.2億噸的生活垃圾亂堆亂放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)污水和農(nóng)民生活污水隨意排放。進(jìn)入河流、水塘，嚴(yán)重威脅農(nóng)民身體健康。

(三)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的差距

從最主要的教育、衛(wèi)生和文化設(shè)施考察，農(nóng)村居民在享有國(guó)家教育、公共衛(wèi)生資源以及文化設(shè)施方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民。教育方面，僅以中學(xué)學(xué)校數(shù)計(jì)，每百萬(wàn)城鎮(zhèn)居民擁有的中學(xué)校數(shù)是農(nóng)村居民的1.6倍，擁有的高中學(xué)校是農(nóng)村居民的8.8倍；衛(wèi)生方面，我國(guó)占總?cè)丝?0％的城市居民享有80％的衛(wèi)生資源；而占總?cè)丝?0％的農(nóng)村居民僅享有20％的衛(wèi)生資源；文化設(shè)施方面，城市居民擁有公園、動(dòng)物園、博物館等社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，有先進(jìn)的電信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及各類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等等，而廣大農(nóng)村地區(qū)尚有2.3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有文化站，尚有5000多萬(wàn)農(nóng)民不能收聽(tīng)收看廣播電視。

城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給在質(zhì)量和范圍上的差距，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益凸顯。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施落后制約了農(nóng)民增收。特別是在以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施落后直接制約了農(nóng)民增收。盡管在國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)村投入情況下，城鄉(xiāng)收入差距有縮小的勢(shì)頭，但從收入絕對(duì)額來(lái)看仍然很大。其次，生活基礎(chǔ)設(shè)施落后制約了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善。出門(mén)難、飲水難、取暖做飯難等都是擺在8億農(nóng)民面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這種生產(chǎn)生活條件，不僅給廣大農(nóng)民套上繁重勞動(dòng)的重枷，更阻礙了農(nóng)民視野的開(kāi)拓，影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。再次，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后制約農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)，教育直接決定一個(gè)國(guó)家崛起和騰飛，農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施落后直接造成廣大農(nóng)村地區(qū)人力資本匱乏；衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施落后也使廣大農(nóng)民就醫(yī)困難；文化設(shè)施落后更是造成農(nóng)民信息閉塞，在這個(gè)迅速發(fā)展的信息時(shí)代。閉塞無(wú)疑就加劇了落后。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足

與城市公共產(chǎn)品相比，農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品和農(nóng)村社會(huì)性公共服務(wù)與城市相應(yīng)的公共產(chǎn)品沒(méi)有根本的區(qū)別，是城鄉(xiāng)公共服務(wù)是否均等化的重要反映，因此各級(jí)政府更容易將公共產(chǎn)品的供給重點(diǎn)放在改善人民群眾生活條件和社會(huì)事業(yè)方面。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品是農(nóng)村特有的公共產(chǎn)品，是農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件。我國(guó)特殊的人口、耕地、水資源、氣候等自然地理?xiàng)l件和社會(huì)條件決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的特殊地位。特別是近年來(lái)國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性日益顯現(xiàn)，更說(shuō)明了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“基礎(chǔ)的基礎(chǔ)”地位。

但是，目前城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給差距主要體現(xiàn)在生產(chǎn)性公共產(chǎn)品方面。從中央政府投資安排比例來(lái)看。1998年中央政府投資用于農(nóng)林水利基礎(chǔ)設(shè)施的比重占到對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的70％。2005年這一比重下降到47％。相應(yīng)地，用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的投資比重，從1998年的30％提高到了2005年的45％；用于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，則從1998年基本沒(méi)有安排，逐步提高到2005年的近70億元。由此可見(jiàn)，相對(duì)于農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品和農(nóng)村社會(huì)性公共服務(wù)方面，對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入比重有逐年下降的趨勢(shì)。

反觀當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家，其農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的國(guó)民收入在其總收入中所占比重已經(jīng)非常有限。但是，為了提升本國(guó)的農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)民收入，發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)貼政策，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的公共產(chǎn)品提供。近年來(lái)在WTO規(guī)則下，發(fā)達(dá)國(guó)家更加注重運(yùn)用財(cái)政公共投資和綠色補(bǔ)貼，實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，如政府

運(yùn)用財(cái)政手段在農(nóng)田保護(hù)、水利、病蟲(chóng)害控制、生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣與咨詢(xún)、檢疫、農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)、公共產(chǎn)品的財(cái)政投資、地區(qū)援助計(jì)劃等。以美國(guó)、歐盟和日本為例，美國(guó)每年的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到8000億美元；歐盟每年用于農(nóng)業(yè)發(fā)展支出占總預(yù)算的50％以上；日本對(duì)農(nóng)業(yè)的預(yù)算支出相當(dāng)農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的50％。加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是處于工業(yè)化初期及中期的國(guó)家保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的普遍規(guī)律。

三、加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的歷史階段。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民負(fù)擔(dān)能力和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況下，按照基本公共服務(wù)均等化的理念，首要的基本保障性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)自2004年以來(lái)一直實(shí)施對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)政策。直補(bǔ)政策對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了巨大作用，但是也存在一定的缺陷，限制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高和農(nóng)民收入的持續(xù)增加，而且容易與世界貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生抵觸。因此，必須要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系的完善，保證糧食產(chǎn)量、農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)和農(nóng)村的科學(xué)發(fā)展。

基于政府財(cái)力狀況和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平，單靠政府或者農(nóng)民自身的力量都不可能負(fù)擔(dān)巨大的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求。因此，提供公共產(chǎn)品服務(wù)，做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，必須動(dòng)員各方力量，既依托政府投資的核心領(lǐng)導(dǎo)和帶動(dòng)作用，也倚重市場(chǎng)，形成政府、農(nóng)民、企業(yè)、社會(huì)共同參與的多元投資格局。

一是中央政府投資自身要建立用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，減少年度間波動(dòng)。嚴(yán)格按照中央關(guān)于“固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村”的要求，保持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，并加大交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、通信、文化等中央部門(mén)的支農(nóng)投資。

二是強(qiáng)化地方事權(quán)。調(diào)動(dòng)地方政府投資力度。加大地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。逐步實(shí)現(xiàn)地方政府土地出讓金收入等政府投資主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。中央政府可通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式引導(dǎo)地方政府投資。

三是運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、公私合伙經(jīng)營(yíng)等多種政策手段，引導(dǎo)企業(yè)及社會(huì)投資。目前一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要是由企業(yè)負(fù)擔(dān)，如農(nóng)網(wǎng)改造項(xiàng)目主要由電網(wǎng)公司投資、村村通電話工程主要由6大電信運(yùn)營(yíng)商投資等，也有不少社會(huì)投資興建小型農(nóng)田水利、農(nóng)村道路等。要積極探索公私合伙經(jīng)營(yíng)模式(PPP)、研究適宜的財(cái)稅優(yōu)惠政策、大力發(fā)展農(nóng)村金融等，為企業(yè)及社會(huì)投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造條件。

四是改革現(xiàn)行的投資管理方式，實(shí)行農(nóng)民民主決策。農(nóng)民民主決策，就是將項(xiàng)目的決策權(quán)交給農(nóng)民。規(guī)劃批準(zhǔn)并確定對(duì)村的總體補(bǔ)助額度后，政府不再審批具體項(xiàng)目，而是監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)和驗(yàn)收考核。農(nóng)民在規(guī)劃范圍內(nèi)通過(guò)投票等方式進(jìn)行民主決策，自主選擇建設(shè)項(xiàng)目。這樣就確保了政府投資切實(shí)用到農(nóng)民最迫切需要解決的項(xiàng)目建設(shè)上，同時(shí)也有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資投勞和加強(qiáng)管理的積極性。

五是改進(jìn)管護(hù)方式。把對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)放在與建設(shè)同等重要的位置，切實(shí)解決基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期存在的“有人建、有人用、無(wú)人管”的問(wèn)題，充分發(fā)揮使用效益。首先，規(guī)劃階段必須考慮運(yùn)營(yíng)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，將其納入項(xiàng)目總投資或明確管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，建立管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對(duì)純公益性項(xiàng)目由財(cái)政安排一定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)；其次，對(duì)符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施，引進(jìn)市場(chǎng)方式，推行公私合作合營(yíng)模式；再次，扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的自我管理和維護(hù)。