陳　翻

摘要：通過對“市管縣”和“省管縣”進行理論界定。井比較分析了“市管縣”和“省管縣”各自的利弊，指出“省管縣”在理論上仍不具有成熟性，在實踐探索中仍應(yīng)耐心試點，尤其是要分別選取東、中、西部有代表性的地區(qū)進行試點，只有試點成功后方可在全國推行。

關(guān)鍵詞：“市管縣”；“省管縣”；利弊

中圖分類號：F810.455文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198(2009)14-0055-01

1基本概念的理論界定

1.1“市管縣”體制

“市管縣”體制是指以中心地級市對其周圍縣實施領(lǐng)導(dǎo)的體制?！暗丶壥小狈譃樘m種：一是地市合并型，即具有相當(dāng)經(jīng)濟實力的省直轄市與地區(qū)行署合并；二是合并升級型，即地區(qū)行署與所在的縣級市合并升格為地級市；三是縣改市型，即將新設(shè)的縣升格為地級市。我國“市管縣”體制始于20世紀(jì)80年代，至20世紀(jì)末全國地方政府基本上都實行了省政府領(lǐng)導(dǎo)下的“市管縣”體制。

1.2“省管縣”體制

據(jù)中國社會科學(xué)院財貿(mào)所副研究員張斌介紹，“省管縣”有兩層含義：一是財政意義上的“省管縣”，在財政預(yù)算編制上，由省直接對縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分；二是完整的政府管理體制上的“省管縣”。最先在我國實施“省管縣”改革的是浙江省，其進行“省管縣”改革是從“縣財省管”開始，即財政上的“省管縣”。而我國目前只有海南省實行了完整意義的“省管縣”，仍維持了省——市(縣)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級地方政府體制。

2實行“市管縣”后產(chǎn)生的利弊

2.1“市管縣”體制之利

我國的“市管縣”體制是在特定的政治經(jīng)濟環(huán)境下，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的產(chǎn)物，是我國地方行政體制改革的重要成果，在特定的時期內(nèi)對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強城鄉(xiāng)合作、促進城鄉(xiāng)一體化起到巨大的推動作用。具體而言，“市管縣”體制的作用主要表現(xiàn)在：在政治方面，它將省縣之間一級政權(quán)由虛置變?yōu)閷崣?quán)，從而加強了對縣域的行政管理，適應(yīng)了改革初期相對落后的時代條件，避免了由省直管縣的幅度過大、負擔(dān)過重而導(dǎo)致的管理低效問題，在經(jīng)濟方面，它在一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割的局面。促進了區(qū)域統(tǒng)一市場的形成，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟日益融合為相互依托的區(qū)域性經(jīng)濟，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理配置。社會及文化方面，它加快了工業(yè)化進程和城市化的發(fā)展，加速了工業(yè)與城市文明向農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村文明的輻射和滲透，有利于勞動生產(chǎn)率與人的素質(zhì)的提高。

2.2“市管縣”體制之弊

(1)“市管縣”體制導(dǎo)致行政成本提高，行政效率降低。

“市管縣”體制在省與縣之間層次由虛變實，行政層次由中央——省——縣(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級變?yōu)橹醒搿　小h(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級。人為地在省與縣之間設(shè)置一級政權(quán)機構(gòu)，其運作與管理成本過大，而且隨著組織中層級的增加，信息傳遞的速度會降低，信息的失真率也會成倍增加，從而導(dǎo)致信息傳遞受阻，行政管理成本增加，行政效率也因此降低。

(2)“市管縣”體制致使市縣利益矛盾突出，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

市和縣分別代表著各自區(qū)域內(nèi)不同主體的利益訴求，承擔(dān)著不同的經(jīng)濟與社會責(zé)任。在實行“市管縣”體制后。有些中心城市更是利用其強勢地位，侵害縣鄉(xiāng)的權(quán)益，把大部分的資金、人員和精力投入到城市的發(fā)展上，而忽視農(nóng)村的發(fā)展。出現(xiàn)“市刮縣”、“市吃縣”、“市卡縣”等局面。阻礙了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)“市管縣”體制造成了虛假城市化現(xiàn)象。

人口的集中性、居民的社會性與勞動力的非農(nóng)業(yè)性構(gòu)成了城市與鄉(xiāng)村最本質(zhì)的區(qū)別。然而，在我國地級市演變中，除少數(shù)本身工業(yè)比較發(fā)達的“地市合并型”城市帶動力量較強外，那些“合并升級型”和“縣改市型”城市經(jīng)濟基礎(chǔ)大多是以農(nóng)業(yè)為主，第二第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達，很難有力量來幫助縣級和鄉(xiāng)村的發(fā)展。

(4)不符合城鄉(xiāng)分治的慣例。

由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，由城鄉(xiāng)混治走向城市自治、農(nóng)村自治，是許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗。城市和農(nóng)村是兩個完全不同的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在：①城市居民經(jīng)常遷徙流轉(zhuǎn)，農(nóng)民安土少遷；②城市以第二，三產(chǎn)業(yè)為主，不具有明顯的季節(jié)性，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，管理的季節(jié)性強。而且城鄉(xiāng)合治并不一定能帶來城鄉(xiāng)互補或城鄉(xiāng)一體化。在不徹底改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和不徹底打破重工抑農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)觀念的情況下，任何形式的城鄉(xiāng)合治都改變不了“形合實分”的客觀事實。因此，企圖通過拉郎配式的“市管縣”體制實現(xiàn)城鄉(xiāng)合治，既違背了城鄉(xiāng)分治的國際慣例，又不符合當(dāng)代中國城鄉(xiāng)的實際狀況。

3理論上“省管縣”體制之利弊

3.1“省管縣”體制之利

(1)“省管縣”能夠提高行政效率，減少行政成本，減少政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”。

我國有五個政府層級，每一級政府都有一定的“自主權(quán)”，但這種“自主權(quán)”在保證地方靈活性的同時。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的統(tǒng)一性，往往致使政策到達基層時嚴重走樣。而實行“省管縣”后，我國政府層次由五級減為四級，由省直管縣，這樣就能夠提高行政效率，保證中央政策的統(tǒng)一性。

(2)“省管縣”能夠更好地消除“權(quán)力截留”的情況。

在市場經(jīng)濟發(fā)展的今天，很多地區(qū)內(nèi)部競爭多于合作、特別是市所在的地域“截留”了大量的應(yīng)該分配給縣區(qū)的資源使得縣域經(jīng)濟的發(fā)展受到了較大的阻礙，經(jīng)濟發(fā)展動力和活力不足，而省直管縣能夠有效地改善這種情況。

(3)“省管縣”有助于促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

縣城與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，賦予縣域經(jīng)濟更大的自主權(quán)能夠更好地帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，有助于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。加快實現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的步伐。改變城鄉(xiāng)“二元”的格局。而市域經(jīng)濟離農(nóng)村較遠，不能很好地發(fā)揮帶動農(nóng)村經(jīng)濟的作用。

(4)“省管縣”有助于縣政府專心于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

從目前現(xiàn)實情況看?？h級領(lǐng)導(dǎo)更換比較頻繁、任期比較短，這和縣級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力空間比較小有關(guān)，而權(quán)力空間小的一大原因就是“市管縣”的體制，這迫使縣領(lǐng)導(dǎo)不能安心就職，為出路奔波。這既造成了干部資源的浪費，又造成了管理成本的增加。

3.2理論上“省管縣”的弊端

(1)管理幅度過大會降低行政效率。

目前我國省一級行政區(qū)劃過大，除香港和澳門特區(qū)外的32個省級行政區(qū)中有16個下轄100個以上的縣級行政單位，平均下轄89個縣級行政單位。省直管縣后會造成省一級政府的管理幅度過大。反而會降低行政效率，加大省級政府配置省內(nèi)公共產(chǎn)品的負擔(dān)。

(2)縣域經(jīng)濟未必能帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

縣域經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系緊密，但是縣城的經(jīng)濟輻射力能否帶動周圍農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展是不確定的，如果縣城的經(jīng)濟發(fā)展能力不足依然會出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，又不會出現(xiàn)“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢?到那時我們是否還要“省直管鎮(zhèn)”呢?

(3)“省管縣”會帶來公共產(chǎn)品配置效率的損失，

五級政府安排由于其能夠提供較高的縱向政府分布密度，從而能夠保證各級政府進行較為細致且相對合理的職能分工，其結(jié)果不僅有利于政府更準(zhǔn)確地掌握不同社區(qū)居民對地方公共產(chǎn)品的需求偏好，而且有助于政府部門根據(jù)公共產(chǎn)品在外溢性上的差異在各級政府之間配置供給決策權(quán)。

4總結(jié)與展望

從以上比較中，我們可看出“市管縣”體制的弊端已越來越突出，嚴重阻礙了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)差距，另一方面?！笆」芸h”的利弊仍在探討階段，利與弊到底孰大孰小仍無定論，因此，在實踐探索中我們?nèi)詰?yīng)耐心試點，尤其是要分別選取東、中、西部有代表性的地區(qū)進行試點，只有試點成功后方可在全國推行，而現(xiàn)階段不同地區(qū)在推動行政和財政體制改革上，應(yīng)該按照經(jīng)濟社會發(fā)展的特征適用不同的基層行政和財政體制模式。