汪　蕊

一、行政事業(yè)單位績效審計的背景分析

（一）開展行政事業(yè)單位績效審計是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。

目前，我國正處在經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，相對于違法違紀問題，制度、體制和管理水平等方面存在的問題是影響和制約經(jīng)濟社會發(fā)展更為重要的因素。作為行使國家職能、制訂政策制度、提供社會服務(wù)的行政事業(yè)單位，其經(jīng)濟活動和管理的有效性直接決定了其他企業(yè)、單位以及社會個體經(jīng)濟活動的效率和效果，對其開展績效審計不僅能夠促進行政事業(yè)單位自身管理水平的提高更能夠從制度、體制、機制的完善性、有效性層面去揭示問題、解決問題，推動整個經(jīng)濟社會的更快、更好發(fā)展。

（二）我國已具備了全力推進行政事業(yè)單位績效審計的初步條件。

從外部環(huán)境來看，財政體制改革的不斷深化為行政事業(yè)單位績效審計創(chuàng)造了條件，如國庫集中收付制的建立、“收支兩條線”的深化、政府采購制度的推行等，尤其是近年來隨著預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督力度的不斷加大，行政事業(yè)單位部門預(yù)算執(zhí)行基本到位，財政財務(wù)不真實不合規(guī)的行為明顯減少，會計活動日趨規(guī)范，這些都為開展行政事業(yè)單位績效審計創(chuàng)造了較好的條件。

從內(nèi)部環(huán)境來看，經(jīng)過多年的實踐我們不僅擁有了一個具有較高素質(zhì)的審計隊伍，還積累了大量的行政事業(yè)單位績效審計經(jīng)驗和方法，很多績效審計項目如三峽移民資金效益審計、中央機關(guān)政府集中采購效益審計等都取得了較好的效果得到了人大、政府和社會公眾的高度重視和支持。這些都為我們?nèi)ν七M行政事業(yè)單位績效審計打下了良好的基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建行政事業(yè)單位績效審計模式要把握好幾個特點：1.行政事業(yè)單位績效審計模式應(yīng)該是多元化的審計模式；2.行政事業(yè)單位績效審計模式應(yīng)該是與真實合法性審計相結(jié)合的審計模式。

二、框架構(gòu)建

本文將主要從立項、目標、評價、方式方法、內(nèi)容五個方面來構(gòu)建行政事業(yè)單位績效審計模式基本框架。

（一）績效審計的立項。審計機關(guān)首先通過對審計需求、審計項目價值、審計資源狀況進行分析確定績效審計總體規(guī)劃。其次根據(jù)具體項目的重要性、增值性、可操作性等特點篩選出當年度具體審計項目。立項要立足宏觀，圍繞黨和政府、群眾關(guān)注的熱點問題、涉及民生和國家安全的問題開展選項，可以在行政管理、科技教育、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、社會保障等重點領(lǐng)域、重點部門和資金投入大、政策性強、社會關(guān)注焦點中選擇一些典型行業(yè)、單位或項目作為開展績效審計的突破口，通過監(jiān)督公共支出和公共資源配置使用的經(jīng)濟性、效率性，效益性，揭露機制、體制、政策上存在的問題。如政府集中采購績效審計、醫(yī)藥政策績效審計等。現(xiàn)階段，這些方面的項目比較多且社會關(guān)注程度高，由此入手開展行政事業(yè)單位績效審計，線索多、易操作，可以直觀地反映財政資金效益低下、履行職責不到位等問題，容易取得成果，從而為行政事業(yè)單位績效審計探索積累經(jīng)驗，為今后開展績效審計打好基礎(chǔ)。

（二）績效審計的目標。

1.在現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位績效審計的總體目標是實現(xiàn)由財務(wù)收支審計為主導(dǎo)的階段向以績效審計為主導(dǎo)、財務(wù)收支審計與績效審計同時并存、共同發(fā)展的階段的重要轉(zhuǎn)變。因此，在行政事業(yè)單位績效審計模式中，績效審計的目標除了經(jīng)濟性、效率性、效果性，還包括合法性。

2.具體審計項目目標的確定與政府宏觀調(diào)控的需要，人大對政府監(jiān)督的需要，社會各界對項目績效的認知需求等密切相關(guān)。審計機關(guān)應(yīng)在綜合各類需求并充分考慮績效審計預(yù)期成果的基礎(chǔ)上選取適宜審計的需求契合點，進而具體化為具有操作性或可衡量性的審計目標。例如，在信息化安全建設(shè)的績效審計中，可以以發(fā)現(xiàn)安全問題和安全隱患，促進安全防護、消除安全隱患為目標；在對政府集中采購的績效審計中，可以以揭露違反采購程序、拖延采購時間、增加采購成本、政府采購程序不規(guī)范、采購項目的經(jīng)濟效益低下為目標等。

（三）績效審計評價體系。

績效審計評價體系是績效審計模式的核心和重點，它根據(jù)績效審計目標建立，是由評價原則、評價指標、評價標準、評價方法四個基本要素構(gòu)成的有機整體。

1.評價原則。行政事業(yè)單位績效審計評價應(yīng)遵循四個原則：①全面性原則。與其它領(lǐng)域績效審計更多關(guān)注資金的節(jié)約度不同，行政事業(yè)單位的職責在于行使政府職能、提供社會服務(wù)，其績效體現(xiàn)在社會效益、管理效益以及對公共資源的使用效益等方面，因此行政事業(yè)單位績效評價要從多方面入手，遵循全面性原則。②微觀與宏觀相結(jié)合的原則。行政事業(yè)單位的工作主要是為社會服務(wù)，因此對其的績效評價要充分考慮宏觀效益。③長期績效與短期績效相結(jié)合的原則。行政單位的一些工作主要體現(xiàn)黨和國家的方針政策，事業(yè)單位的一些工作主要體現(xiàn)為公益事業(yè)，其績效都通過它人、社會或市場來體現(xiàn)，具有間接性和滯后性，因此對其的評價要綜合長期與短期的效益。④定性分析與定量分析相結(jié)合的原則。既要從數(shù)量上考核行政事業(yè)單位的資金使用又要從質(zhì)量上考核行政事業(yè)單位工作效能。

2.評價指標。行政事業(yè)單位評價指標應(yīng)從三個層面構(gòu)建行政事業(yè)單位績效審計指標：①經(jīng)濟性、效率性、效果性層面。其中，經(jīng)濟效益指標包括國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、外貿(mào)進出口總額、進出口總額增長率、入學(xué)率、就業(yè)率等；社會效益指標包括城鎮(zhèn)失業(yè)率、人均消費支出、醫(yī)院治愈率、畢業(yè)生就業(yè)率等；環(huán)境效益指標工業(yè)三廢排放總量及變化率、煙塵粉塵排放總量、水土流失治理率、廢水廢氣處理率、環(huán)境治理指數(shù)、退耕還林程度、綠化覆蓋率等。②內(nèi)部控制層面。主要考核行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是否完善、執(zhí)行是否有力、是否依法行政、是否履行職責等。③真實合法性層面。側(cè)重于考察被審計單位會計核算是否真實，財政、財務(wù)收支有無虛假、舞弊行為等。

3.評價標準。它包括規(guī)范性標準和非強制性標準。規(guī)范性標準指有關(guān)法律法規(guī)和方針政策，國家、部門或地區(qū)性的正式標準，上級或主管部門下達的明確任務(wù)指標等；非強制性標準指被審計單位自行制定的標準，如可研報告、預(yù)算、年終考核指標等。

4.評價方法。它主要包括以下幾種：①比較分析法。選擇適當?shù)膶徲嫎藴?，如方針政策、法律法?guī)的規(guī)定等，在充分考慮被審計單位與該標準適用單位之間差異的基礎(chǔ)上對被審計單位進行客觀評價。②因素分析法。在作出一定的假設(shè)的前提下，采取順推或逆推的方法，對照事實進行分析找出績效偏離標準或異常的原因。③綜合評分法。通過選擇評價指標、計算指標數(shù)據(jù)、確定評價標準、計算指標得分，將定性的概念轉(zhuǎn)為定量的數(shù)值后進行數(shù)學(xué)運算，以便進行加總。

（四）績效審計的方式方法。

專項審計調(diào)查是中國特色績效審計的方式之一，對于行政事業(yè)單位尤其適用。由于行政事業(yè)單位資金來源主要是財政撥款，其項目經(jīng)費基本都用于消費性支出，通過專項審計調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)其中存在的共性和傾向性問題。例如有些行政事業(yè)單位在專項業(yè)務(wù)項目支出中列支公用經(jīng)費，導(dǎo)致專項業(yè)務(wù)項目“專項不?！钡膯栴}，審計機關(guān)通過專項審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)普遍性問題，并提出相關(guān)建議，真正發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。此外，與國外績效審計多針對一個具體的項目不同，我國行政事業(yè)單位績效審計既要對一個具體的項目，更要對一個方面。在績效審計的組織方式上還可以采取“統(tǒng)一審計目標、統(tǒng)一審計實施、統(tǒng)一反映成果、統(tǒng)一審計處理、統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)”上下聯(lián)動的方式。例如，2008年對國家質(zhì)檢總局及其18個直屬局、直屬局的下屬分支局及辦事處預(yù)算執(zhí)行開展的“上下聯(lián)動”審計，既從一個具體的直屬局看問題，還要從18個直屬局和下屬分支局看問題，從整個檢驗檢疫系統(tǒng)與推進行政事業(yè)單位預(yù)算改革、加快行政事業(yè)單位機構(gòu)改革的角度看問題。

在績效審計方法中除了采取財務(wù)審計所運用的審閱法、核對法、座談法等一般審計方法外，還要廣泛借鑒其他學(xué)科的技術(shù)方法，充分借鑒其現(xiàn)有研究成果、常用分析方法或?qū)I(yè)分析模型，實現(xiàn)審計與其它學(xué)科的恰當融合。這些學(xué)科領(lǐng)域包括：公共管理和現(xiàn)代預(yù)算制度，成本效益與經(jīng)濟分析學(xué)的分析方法，應(yīng)用統(tǒng)計學(xué)與計算機技術(shù)等。例如，對制度績效審計可以借鑒制度經(jīng)濟學(xué)理論；對環(huán)境績效審計可以借鑒環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的環(huán)境費用效益分析方法，外部效果理論等。

（五）績效審計的內(nèi)容。

行政事業(yè)單位績效審計的內(nèi)容主要關(guān)注幾個方面：

1.資金管理的經(jīng)濟性。跟蹤資金使用全過程，關(guān)注行政事業(yè)單位預(yù)算編制是否科學(xué)完整、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，儀器設(shè)備是否有效利用等。

2.行政管理的效率性。關(guān)注行政事業(yè)單位機制、體制、制度上的問題，包括機構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)，是否存在政企不分、政事不分，內(nèi)部控制制度是否完善執(zhí)行是否到位，行政管理職能發(fā)揮是否有效等。

3.行政活動的效果性。關(guān)注主要圍繞行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況和工作計劃目標以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟績效和社會績效等。

此外，具體項目中的績效審計內(nèi)容可以結(jié)合審計目標在以上三點的基礎(chǔ)上進一步擴展、延伸。

三、推進行政事業(yè)單位績效審計發(fā)展的幾點建議

1.做好績效審計的有關(guān)立法工作，明確績效審計的法律地位。經(jīng)修訂的審計法中雖然增加了績效審計方面的考慮，但是尚未突出其重要地位，績效審計缺乏必要的法律支撐和工作機制保障。同時，要盡快制訂和完善國家審計機關(guān)的績效審計準則、績效審計的質(zhì)量控制辦法、績效審計結(jié)果公告辦法等規(guī)范，確?？冃徲嫷囊?guī)范有序進行。

2.積極構(gòu)建行政事業(yè)單位相關(guān)評價指標體系，完善績效審計相關(guān)規(guī)范。雖然績效審計評價體系根據(jù)項目不同是各異的，但對于行政事業(yè)單位一些共性的、必須的評價指標標準，可以盡快探索制定評價體系。例如中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的評價指標體系等。

3.加強對行政事業(yè)單位績效審計的認識，提高審計人員業(yè)務(wù)水平與技能?？冃徲嫼艽蟪潭壬弦蕾囉趯徲嬋藛T的自身素質(zhì)，因此審計機關(guān)要加強對審計人員業(yè)務(wù)水平和技能的培養(yǎng)，同時通過各種形式強化認識績效審計的重要性，樹立將績效審計融入到每個行政事業(yè)單位審計項目中去的工作理念。

（作者單位：審計署廣州特派辦）