馬洪春

二十世紀(jì)七八十年代以來，西方國家公共管理實(shí)踐模式和理論模式都在發(fā)生著重要的轉(zhuǎn)型，新公共管理(New Public Management)這一術(shù)語已成為概括西方公共管理最新發(fā)展趨勢的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)學(xué)術(shù)概念。簡·萊恩(Jan-Erik Lane)在深入考察發(fā)達(dá)資本主義國家新公共管理改革運(yùn)動，尤其是推行新公共管理改革最為徹底的新西蘭和澳大利亞的改革實(shí)踐基礎(chǔ)上，全面分析了公共管理理論研究和治理實(shí)踐的現(xiàn)狀、新公共管理的理論淵源和新公共管理制度模式所涉及的各種重要主題。

總體而論，簡·萊恩的新公共管理思想與歐文·休斯的有所不同。歐文·休斯界定：“在二十世紀(jì)大多數(shù)時(shí)間里居支配地位的特定理論通常被稱為‘傳統(tǒng)的公共行政模式。與之相對照的是可以交替使用的‘新公共管理或‘管理主義”?！啊芾碇髁x、‘新公共管理、‘以市場為本的公共行政、‘后官僚制典范，或‘企業(yè)型政府。盡管名稱不同，它們本質(zhì)上描述的是同樣的現(xiàn)象?！辈⒄J(rèn)為新公共管理可以取代傳統(tǒng)的公共行政。

具體來說，歐文·休斯是在胡德的框架下論述新公共管理的要點(diǎn)的。胡德認(rèn)為管理主義或新公共管理包括七個(gè)要點(diǎn)：1、公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理。這意味著讓管理者管理，高級管理層的另一個(gè)轉(zhuǎn)變是，任用管理型的而不是專家型的人員(例如工程師或各種醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的醫(yī)生)擔(dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。2、績效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測量。這需要確立目標(biāo)并設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)。3、格外重視產(chǎn)出控制，需要重視的是目標(biāo)而非過程。4、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。這包括將一些大的實(shí)體分解為圍繞著產(chǎn)品組成的合作性單位，它們的資金是獨(dú)立的，彼此之間在保持一定距離的基礎(chǔ)上相互聯(lián)系。5、公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展，在政府服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制。6、對私營部門管理方式的重視。7、強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性，新公共管理需要對如何最有效地利用資源給予更多的關(guān)注。

簡·萊恩則將新公共管理界定為契約制，是簽約外包制和政府內(nèi)部契約制的綜合。在此基礎(chǔ)上，簡·萊恩進(jìn)一步澄清：

新公共管理不等于美國的重塑政府運(yùn)動。“重塑政府計(jì)劃的許多改革措施，與那些從政府內(nèi)部改革傳統(tǒng)的公共治理模式的各種努力更相似……重塑政府所采用的改革措施主要是有關(guān)退出政策、標(biāo)桿管理和目標(biāo)管理的，而不是合同制”。新公共管理不等于簽約外包制?！靶鹿补芾淼囊疾粌H是外部生產(chǎn)。也包括內(nèi)部的合同制。服務(wù)提供仍然可以在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，但是，與負(fù)責(zé)資源配置的內(nèi)部供應(yīng)者必須簽有合同”。新公共管理不等于新西蘭模式。“新西蘭的公共部門改革是由供應(yīng)面的經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論以及主張國家退出的各種法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑共同驅(qū)動的。新公共管理也可能由旨在恢復(fù)一個(gè)大規(guī)模的公共部門的活力的福利國家所使用。新公共管理并不等同于民營化”。

基于這種認(rèn)識，簡·萊恩認(rèn)為新公共管理不是一種取代公共行政途徑的完整系統(tǒng)的理論，新公共管理有其適用范圍。“在政府的商業(yè)部門，在政府和它的政治官僚機(jī)構(gòu)之間。以及政府和管制者之間的互動關(guān)系中，公共合同制模式都具有良好的適用性。而對于軟部門中的專業(yè)官僚機(jī)構(gòu)來說，公共合同制似乎缺少適用性”。

以上為對簡·萊恩新公共管理思想的總體看法，下面對其展開論述。簡·萊恩主要通過論述官僚制組織和公共企業(yè)的困境，從傳統(tǒng)的長期契約制轉(zhuǎn)向短期契約制所帶來的重要變化。契約論的贊成者和反對者的主要觀點(diǎn)，契約型治理機(jī)制中政府的各種不同角色，代理契約制，在新公共管理中組織失敗的風(fēng)險(xiǎn)以及新公共管理的適用性等主題來闡明其新公共管理思想的。

在二十世紀(jì)政府?dāng)U張的前期，人們主要依靠韋伯式的官僚制組織來提供政治家和選民所要求的服務(wù)。官僚制組織的問題是由于它不斷地呈現(xiàn)出X-無效率的趨勢而被發(fā)現(xiàn)的，也就是說它的單位成本總是要比必需的單位成本高。官僚模型根本的缺陷在于，它依賴長期的合同，這與機(jī)會主義行為、信息不對稱一起，為逃避責(zé)任提供了可能性。公共企業(yè)基本的困境也是X-無效率的出現(xiàn)。它推翻了有關(guān)公共企業(yè)社會效用的全部理論觀點(diǎn)。即使公共企業(yè)以成本來定價(jià)，也不能保證它將使成本最小化。相反，公共企業(yè)沒有與X效率相關(guān)的自我利益。政府可能運(yùn)用兩種策略，努力提高X效率；監(jiān)控企業(yè)，影響管理者的聲譽(yù)。監(jiān)控并非沒有成本，在實(shí)現(xiàn)了一定的最低監(jiān)控水平之后，交易成本就開始上升。聲譽(yù)也不是一種萬全之策。政府和公共企業(yè)的管理者都可能在影響聲譽(yù)的策略上投資，聲譽(yù)實(shí)際上將成為一個(gè)消耗租金的形式。

這里首先應(yīng)該澄清新公共管理所用“契約”的含義。新公共管理中所使用的“契約”是“真正的”契約。所謂“真正的”契約，是兩方或多方當(dāng)事人之間的協(xié)議，這種協(xié)議可能是私法契約，也可能不屬于私法范疇，但所有重要特征都與私法契約類似的協(xié)議。新公共管理中的契約，因此包括政治家和經(jīng)理人之間、經(jīng)理人與經(jīng)理人之間，就做什么、提供什么、在什么時(shí)間、以什么成本做，以及一旦合同失敗或者在合同履行過程中后果是什么，所簽訂的協(xié)議。真正的契約蘊(yùn)涵著明確的互惠允諾，必須在短時(shí)期予以兌現(xiàn)。合同中所規(guī)定的權(quán)利和責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，以對履約失敗的處罰威脅為前提。

在公共部門中使用合同作為協(xié)調(diào)機(jī)制，并沒有什么新意。新公共管理中的合同制的特別之處，就在于它是對合同的綜合運(yùn)用。在協(xié)調(diào)各公共部門之間關(guān)系的時(shí)候，新公共管理中的合同制似乎正變得比法律、規(guī)章以及預(yù)算這些傳統(tǒng)的行政工具更重要。在一個(gè)合同制國家中，以配置為目的的私法合同有兩種形式：交易型(現(xiàn)貸市場合同)和代理型(關(guān)系合同)。新公共管理既使用交易合同，也使用代理合同。在政府中，典型的交易型合同就是簽約外包制，而典型的代理合同形式就是與首席執(zhí)行官以及其他政府雇員的雇傭合同。

每種類型的合同制，長期合同或短期合同，都存在著委托人與代理人之間的交易問題。在傳統(tǒng)的公共行政中，長期合同是官僚制組織和公共企業(yè)的核心制度安排，而對官僚制組織和公共企業(yè)效益的評估研究日益表明，在可比較的情況下，官僚制和公共企業(yè)這兩種傳統(tǒng)的機(jī)制，比私人部門的制度的績效都要差。隨著短期合同的采用，公共服務(wù)提供者的法律地位發(fā)生了重要的制度變遷。政府似乎傾向于將自己定位為委托人，以委托人的身份與那些比在長期合同制中獨(dú)立性更強(qiáng)的代理人進(jìn)行互動。起關(guān)鍵作用的因素是代理人之間和政府簽訂合同而展開的競爭。當(dāng)在公共部門普遍推行短期合同制時(shí)，就需要一套透明的制度，來規(guī)范整個(gè)招標(biāo)，投標(biāo)過程之前和之后的有關(guān)事宜。

在新公共管理體制下，政府的各種角色正以激進(jìn)的方式被重新界定。這其中的主要變化就包括政府作為合同締結(jié)者的角色的界定，最后，不僅作為所有者的政府角色發(fā)生了變化，作為管制者的政府角色也發(fā)生了變化。傳統(tǒng)的集中關(guān)注市場準(zhǔn)入條件和許可證發(fā)放的管制模式已被廢棄，在新公共管理所實(shí)行的合同制中，為了提供公共服務(wù)，政府談判并簽訂合同。但是，由于國家是各種公共和私人合同的最終保障者，因

此不能簡單地認(rèn)為政府是合同的另一個(gè)簽約方。作為裁判，政府對合同的性質(zhì)擁有最終的解釋權(quán)，因此在維持整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中所有公私合同制的穩(wěn)定性方面，扮演著重要的角色。這里需要強(qiáng)調(diào)的一個(gè)基本點(diǎn)是，政府作為大量合同的簽訂者，一旦違約，也要與其他任何締約者一樣，受到最終通過訴訟在普通法院強(qiáng)制執(zhí)行這一邏輯的約束。在新公共管理體制下，在政府的執(zhí)行部門中將會由其代理人即首席執(zhí)行官們處理大量的合同。同時(shí)，政府作為一個(gè)仲裁者，會積極活躍在政府的司法部門。

在新公共管理中，合同制在很大程度上替代了公法的作用。然而必需指出，合同法不能夠完全替代行政法，這是因?yàn)椋旱谝?，合同具有系統(tǒng)的不完整性問題。除了簡單的交易之外，合同不能詳細(xì)地說明影響合同履行的條件和環(huán)境。當(dāng)合同不完整或太復(fù)雜時(shí)，普通的和簡單的公法可以補(bǔ)充合同。第二，合同制不能處理一些重大的事情。人們要求具有反對國家的權(quán)利，他們不想使這一權(quán)利成為私法類合同談判的目標(biāo)。私法合同也不能包括官員的執(zhí)行權(quán)限。第三，權(quán)利和權(quán)限需要公開地說明。當(dāng)公共部門的雇傭契約開始包括眾多的與權(quán)利和權(quán)限相關(guān)的法律問題時(shí)，那么，我們將冒失去國家的公共性的危險(xiǎn)，國家的公共本質(zhì)要求國家依法運(yùn)行。因此，詳細(xì)的合同可能危及合法性。公法包括無數(shù)的關(guān)于公共部門活動的規(guī)定，這些規(guī)定不能通過合同運(yùn)作過程進(jìn)行談判。行政法構(gòu)成了對合同制的限制。

通過以上分析可知，簡·萊恩的新公共管理思想類似于歐文·休斯所指的“新合同主義”，但與歐文·休斯的觀點(diǎn)不同。歐文·休斯認(rèn)為“在被稱為新合同主義的理論之下，任何人們所能想象到的公共服務(wù)都可以通過合同提供，或是通過承包由外部的私營部門或志愿部門提供，或是通過承包由政府內(nèi)部的其他部門來提供”。而簡·萊恩則認(rèn)為，在政府的商業(yè)部門，在政府和它的政治官僚機(jī)構(gòu)之間，以及政府和管制者之間的互動關(guān)系中，公共合同制模式都具有良好的適用性。而對于軟部門中的專業(yè)官僚機(jī)構(gòu)來說，公共合同制似乎缺少適用性。歐文·休斯與簡·萊恩不僅在對新公共管理的理解上存在分歧，而且在新合同主義或公共合同制的理解上也有所不同。

注釋：

①[澳]歐文·休斯，公共管理導(dǎo)論(第2版)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，第9-10頁。

②[澳]歐文·休斯，公共管理導(dǎo)論(第2版)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，第2頁。

③[澳]歐文·休斯，公共管理導(dǎo)論(第2版)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，第23頁。

④[澳]歐文·休斯，公共管理導(dǎo)論(第2版)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，第72-77頁。

⑤[英]簡·萊恩，新公共管理[M]，北京：中國青年出版社，第256頁。

⑥[英]簡·萊恩，新公共管理[M]，北京：中國青年出版社，第257頁。

⑦[英]簡·萊恩，新公共管理[M]，北京：中國青年出版社，第258頁。

⑧[澳]歐文·休斯，公共管理導(dǎo)論(第2版)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，第82頁。

參考文獻(xiàn)：

[1][澳]歐文·休斯，公共管理導(dǎo)論(第2版)[M]，中國人民大學(xué)出版社。

[2][英]簡·萊恩，新公共管理[M]，中國青年出版社。