陳宏曉

近幾年來，各級政府對政府網(wǎng)站建設越來越重視，使政府網(wǎng)站在政務公開、辦事服務、互動交流等方面都有了明顯的改觀。不僅如此，各級政府還加大了對政府網(wǎng)站群的建設力度，通過評比評測等手段，不斷提高政府網(wǎng)站群的整體建設水平。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，為政府網(wǎng)站群建設提供了有力的法律保障。

一、政府網(wǎng)站群建設情況

政府網(wǎng)站群也稱為政府網(wǎng)站集群，是指以政府門戶網(wǎng)站為核心，部門網(wǎng)站和相關(guān)單位網(wǎng)站以及所轄下一級政府的門戶網(wǎng)站為基礎(chǔ)的政府網(wǎng)站集群，網(wǎng)站群是網(wǎng)站建設的高級形態(tài)。通過網(wǎng)站群的建設，可以有效整合各部門網(wǎng)站的信息資源，實現(xiàn)各網(wǎng)站之間的互聯(lián)互通、信息共享、協(xié)同應用。

政府網(wǎng)站群發(fā)展同政府網(wǎng)站發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)，也將經(jīng)歷三個階段：第一是從無到有階段，即技術(shù)導向階段，重點解決網(wǎng)站群的有無問題。第二是從有到全階段，即內(nèi)容導向階段，主要解決政府網(wǎng)站群內(nèi)容多少的問題。第三是從全到細階段，即服務導向階段，主要解決的是政府網(wǎng)站群提供服務質(zhì)量好壞的問題。目前，政府網(wǎng)站群建設正由從有到全階段向從全到細階段的發(fā)展過程中。

政府網(wǎng)站群有四個特性，分別是聯(lián)通性、共享性、層級性、協(xié)同性。聯(lián)通性就是網(wǎng)站之間有關(guān)聯(lián)，以門戶網(wǎng)站為核心實現(xiàn)與各個子網(wǎng)站的互聯(lián)互通，子網(wǎng)站之間也有關(guān)聯(lián)，從而組織成為一個相互聯(lián)通的網(wǎng)站群集。共享性是指網(wǎng)站群信息可以相互共享、互通有無。層級性是與我國行政體系相對應，分為中央、省和直轄市級、地市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，整體呈金字塔形狀，需要說明的是，最基層的政府網(wǎng)站群建設在縣區(qū)級比較合適，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的網(wǎng)站一般僅作為站點出現(xiàn)，不能也沒有必要再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府網(wǎng)站群。協(xié)同性是指網(wǎng)站之間相互協(xié)同處理實現(xiàn)網(wǎng)站群某個功能。其中聯(lián)通性和共享性是網(wǎng)站群所具有的特性，層級性和協(xié)同性是政府網(wǎng)站群區(qū)別其他網(wǎng)站群最明顯的特征。

政府網(wǎng)站群的組織架構(gòu)可以分為三種形式：松耦合、緊耦合和兩者兼有。其中松耦合是指各單位獨自建站，通過網(wǎng)站鏈接形式組成集群，比如中央政府門戶網(wǎng)站與部委及各省市區(qū)的網(wǎng)站就是松耦合的；緊耦合是指統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標準，建立在統(tǒng)一技術(shù)構(gòu)架基礎(chǔ)之上，實行分級管理，分級維護；還有許多網(wǎng)站群建設是松耦合和緊耦合兩種形式結(jié)合起來，只不過是哪種形式所占比重比較大的問題。

政府網(wǎng)站群建設目前存在的問題：

一是形式上的建設多于實質(zhì)性的建設。為了體現(xiàn)以本級政府門戶網(wǎng)站為核心的政府網(wǎng)站群整體效果，多數(shù)政府網(wǎng)站通過在頭部顯著位置放置政府門戶網(wǎng)站標志來體現(xiàn)所屬的政府網(wǎng)站群，比如省級政府網(wǎng)站添加中央門戶的標志，地市級政府網(wǎng)站添加省級政府門戶網(wǎng)站的標志等，表示該政府網(wǎng)站是隸屬于上級政府網(wǎng)站的子網(wǎng)站。但標志也僅僅起到一個標識關(guān)系的作用，很多網(wǎng)站群并沒有后續(xù)的實質(zhì)性手段去發(fā)展政府網(wǎng)站群整體水平。這在地方政府網(wǎng)站群的建設中尤其突出，打開一些市級政府網(wǎng)站，雖然都添加了同一個網(wǎng)站群的標識，但這些網(wǎng)站的建設規(guī)范和建設水準等方面都存在比較大的差距。

二是數(shù)據(jù)共享交換功能比較弱。政府網(wǎng)站群建設除了要建設好各個子網(wǎng)站外，更重要的是提供網(wǎng)站群的一體化服務，這就需要各個網(wǎng)站之間能夠進行數(shù)據(jù)的共享交換。這種數(shù)據(jù)共享交換不單是數(shù)據(jù)推送和整合，而是數(shù)據(jù)在網(wǎng)站之間進行無縫處理。目前，政府網(wǎng)站群的數(shù)據(jù)共享交換還比較弱，表現(xiàn)在政府門戶網(wǎng)站的辦事服務事項方面，能夠?qū)崿F(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理的事項還很少，多數(shù)還只是辦理事項的預提交。

三是條塊上存在競爭。在政府網(wǎng)站發(fā)展過程中，有些垂直部門網(wǎng)站建設步伐要大大領(lǐng)先于地方政府網(wǎng)站建設。他們先行制訂了整個垂直系統(tǒng)網(wǎng)站的建設標準，由于他們業(yè)務比較單一，垂直管理關(guān)系密切，上下統(tǒng)一建設相對簡單。這樣造成地方政府在網(wǎng)站群建設中與這些垂直部門網(wǎng)站建設要求產(chǎn)生一些不兼容的地方，規(guī)范起來有一定困難。對垂直系統(tǒng)下屬部門而言，他們不僅要應付垂直系統(tǒng)上的要求，又要符合本級政府網(wǎng)站群建設規(guī)范，處于兩難的境地。

二、政府信息公開建設情況

自《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）公布以來，各個地方紛紛頒布了各地的政府信息公開規(guī)定，并于2008年5月1日前相繼建立起政府信息公開系統(tǒng)，為老百姓免費提供政府信息資源。根據(jù)各個地方政府信息公開系統(tǒng)建設情況，以地市級政府為例，大致歸納為三種模式：

1、緊密型：即建立一個市級統(tǒng)一的政府信息公開平臺，各個部門的政府信息公開內(nèi)容通過這個平臺進行存取和展現(xiàn)。首先要確立市級的政府信息公開目錄和信息規(guī)范標準，在這個基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的政府信息公開平臺，各個政府部門在這個平臺上建立各自的政府信息公開目錄，并添加相關(guān)信息數(shù)據(jù)，形成各個部門自己的政府信息公開內(nèi)容（見圖1）。

這種方式能夠把所有信息公開數(shù)據(jù)都集中在一起，進行統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理、統(tǒng)一帳號管理、集中數(shù)據(jù)交換。從技術(shù)角度和協(xié)調(diào)管理角度，實現(xiàn)比較容易，可操作性強，數(shù)據(jù)集中也方便日常管理和維護。

2、松散型：即各個部門的政府信息公開系統(tǒng)之間是相互獨立的。各個部門按照統(tǒng)一要求建立各自的政府信息公開目錄，遵循規(guī)定的信息規(guī)范建立各自信息公開系統(tǒng)，把數(shù)據(jù)錄入維護到各自平臺上，本級政府則通過即定的信息規(guī)則和交換協(xié)議提取各個部門的政府信息公開內(nèi)容到本級的政府信息公開平臺上，形成本級政府的政府信息公開目錄（見圖2）。

這種方式能夠使各個部門的政府信息公開平臺建設更加靈活，但這種方式的建設周期長、協(xié)調(diào)力度大、非可控因素多，整體效果不如緊密型方式。

3、形式型：即只是簡單的內(nèi)容整合，沒有政府信息公開系統(tǒng)。有些地方由于種種原因不能趕在《條例》正式實施前推出政府信息公開系統(tǒng)，就只能在梳理整合數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，以鏈接等簡單方式形成政府信息公開內(nèi)容。

這種方式需要本級政府梳理信息資源，建立市級政府信息公開目錄，各個部門根據(jù)市級目錄建立各自的信息公開目錄。由于沒有共享和交換平臺，政府信息公開內(nèi)容只是一些內(nèi)容的鏈接。這種方式下，本級政府和各個部門的政府信息公開是完全獨立的，不能實時更新和交互，實現(xiàn)效果比較差。

在現(xiàn)階段政府信息公開與政府網(wǎng)站之間還存在兩個比較顯著的問題：

1、“兩張皮”現(xiàn)象比較嚴重。

政府信息公開與政府網(wǎng)站有很多相同欄目，如機構(gòu)領(lǐng)導、機構(gòu)職能、政府文件等。由于政府信息公開是獨立開展的工作，與政府網(wǎng)站建設往往不在同一個平臺上，同樣信息需要在兩個系統(tǒng)中分別添加，這樣容易造成兩邊數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。而實際情況也多是如此，政府信息公開維護主要是辦公室人員，政府網(wǎng)站維護主要是信息中心人員，兩撥人維護各自的系統(tǒng)，又沒有形成必要的聯(lián)系機制，容易造成政府信息公開與政府網(wǎng)站內(nèi)容不同步，甚至是不一致，而一旦出現(xiàn)問題，相互之間也容易推諉責任。

2、政府信息公開與政府網(wǎng)站之間關(guān)系沒有理順。

政府信息公開等相關(guān)配套制度是政府網(wǎng)站的保障，是政府網(wǎng)站的基礎(chǔ)，但在我國，政府網(wǎng)站于1999年“政府上網(wǎng)工程”就開始大力發(fā)展建設，在政務信息公開方面已經(jīng)積累了大量數(shù)據(jù)，而相關(guān)制度出臺比較滯后，與政府網(wǎng)站還需要進行融合。《條例》的出臺要求以政府信息公開為主，政府網(wǎng)站作為其中一個載體，但由于政府信息公開建設比較晚，制度建設和保障措施還在起步階段，而政府網(wǎng)站在這些方面已經(jīng)積累了經(jīng)驗，建設相同的欄目無論是技術(shù)還是維護情況，政府網(wǎng)站都優(yōu)于政府信息公開，因此不少地方就通過加強政府網(wǎng)站建設對政府信息公開進行維護。政府信息公開與政府網(wǎng)站之間欄目建設、數(shù)據(jù)共享、工作機制等方面，各地的做法都不盡相同。