王勝利

◆ 中圖分類號：X820 文獻標識碼：A

內容摘要：規(guī)劃環(huán)評符合科學發(fā)展觀的要求，因此要從戰(zhàn)略的高度認識和推進規(guī)劃環(huán)評工作。規(guī)劃環(huán)評的缺失隱含巨大的環(huán)境風險，我國的規(guī)劃環(huán)評工作進展緩慢，制度中存在許多問題。為此政府部門必須依法開展規(guī)劃環(huán)評工作；改革完善現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評體制；加快立法，嚴肅執(zhí)法；建立社會公眾參與環(huán)境保護的制度；加大對違法行為的懲處力度。

關鍵詞：戰(zhàn)略 規(guī)劃 環(huán)評 體制

規(guī)劃環(huán)評主要是對區(qū)域的資源環(huán)境承載能力進行深入分析，對區(qū)域內大氣環(huán)境、水土資源、固體廢棄物、城市發(fā)展定位、總體空間布局、生態(tài)功能分區(qū)等各要素之間的相互關系進行科學評價，使規(guī)劃中的各要素布局趨于合理，并提出應當采取的預防措施，最終創(chuàng)造一個良好的生態(tài)環(huán)境。與單個建設項目的環(huán)境影響評價不同，規(guī)劃環(huán)評更具有前瞻性和全局性，能從源頭上防止環(huán)境污染。實施規(guī)劃環(huán)評，能夠防止高耗能、高污染項目的盲目上馬，避免城市產業(yè)發(fā)展布局重合、定位沖突，改變流域和區(qū)域開發(fā)條塊分割、各自為政的混亂局面。

規(guī)劃環(huán)評工作的缺失隱含巨大環(huán)境風險

我國目前面臨的環(huán)境污染問題大多是布局性和結構性的。2005年11月發(fā)生松花江水污染事件后，原國家環(huán)保總局（現(xiàn)為環(huán)境保護部，下同）啟動了全國化工石化項目環(huán)境風險大排查行動。半年多的排查結果顯示，總投資近10152億元的7555個化工石化建設項目中，81%布設在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風險源。我國75家重點鋼鐵企業(yè)中有26家建在直轄市或省會城市，34家建在百萬人口以上的大城市，重工業(yè)發(fā)展與大城市群眾生存質量的矛盾已經凸顯。

以太湖流域的無錫市為例，每平方公里就有10家工業(yè)企業(yè)，污染物的排放總量已經超過了當地的環(huán)境容量。能源重化工基地的規(guī)劃布局問題也相當嚴重。黃河中上游的寧夏、陜西、內蒙古等省區(qū)煤炭資源豐富，近年來爭上能源化工項目。僅內蒙古鄂爾多斯一個市就有4個相同功能的煤化工基地。要實現(xiàn)能源化工基地的跨省區(qū)合理布局，從源頭上防止對生態(tài)環(huán)境造成破壞，就需要進行戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評。

2003年9月實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》主要規(guī)定了項目環(huán)評，但是以規(guī)劃環(huán)評為核心的戰(zhàn)略環(huán)評制度沒有完全確立。黨的“十七大”報告將科學發(fā)展觀列入中國特色社會主義理論體系，首次將生態(tài)文明建設與經濟、政治、文化和社會等問題相并列?？沙掷m(xù)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，重要內容是國土整治規(guī)劃與產業(yè)規(guī)劃，對這些規(guī)劃進行的環(huán)境影響評價屬于戰(zhàn)略環(huán)評，從而確立了規(guī)劃環(huán)評在國家戰(zhàn)略體系中的地位。

規(guī)劃環(huán)評工作存在的主要問題

（一）對規(guī)劃環(huán)評工作認識不足

長期以來，一些部門和地方領導存在重發(fā)展輕環(huán)保的思想，不對建設規(guī)劃和項目進行環(huán)評，或要求環(huán)保部門為違法建設疏通道路，以犧牲環(huán)境為代價換取一時一地的發(fā)展與繁榮。按照《環(huán)評法》的要求，政府出臺的所有長期、中期、短期規(guī)劃都要經過環(huán)境影響評價，但自從《環(huán)評法》實施以來，國家有關部門批準的規(guī)劃就有近百項，真正做了規(guī)劃環(huán)評的沒有幾個。增加一道規(guī)劃環(huán)評的前置程序，必然會使許多項目因為環(huán)保問題而擱淺，影響地方GDP增長，也會影響到相應官員的“政績”，推行規(guī)劃環(huán)評的難度可想而知。一些企業(yè)負責人和政府官員認為，只要地方經濟能發(fā)展，等建設項目開工后再補辦環(huán)境影響評價手續(xù)也不遲，有的建設項目完工或投入使用后，也不辦理環(huán)境影響評價手續(xù)。

（二）政府部門之間缺乏協(xié)調機制

規(guī)劃環(huán)評所注重的長期、全局利益，往往與政府部門的眼前和局部利益相沖突，很多地方和部門對規(guī)劃環(huán)評工作以種種理由回避推脫，致使規(guī)劃環(huán)評工作進展緩慢。在《環(huán)評法》實施后兩年多的時間里，國家環(huán)?？偩謨H完成了《全國林紙一體化建設“十五”及2010年專項規(guī)劃》這一項規(guī)劃的環(huán)境影響評價。2005年，國家環(huán)?？偩謫右?guī)劃環(huán)評的時候，就宣布盡快啟動相應的立法準備和政策試點，計劃于2007年推出《規(guī)劃環(huán)評條例》，但是由于規(guī)劃環(huán)評工作涉及發(fā)改委、建設、規(guī)劃、環(huán)保等政府部門，各部門之間的利益沖突使得《規(guī)劃環(huán)評條例》至今未能出臺。 （三）環(huán)保部門執(zhí)法權力缺乏保障

按照《環(huán)評法》規(guī)定，環(huán)保部門對于規(guī)劃環(huán)評行使的是“審查權”而非“審批權”，這兩種權力的法律效力相差很大。目前環(huán)保部門尚不具有審批規(guī)劃的權限，規(guī)劃環(huán)評工作由環(huán)評機構承擔，環(huán)保部門召集相關業(yè)務部門進行審查后提出意見，但最終審批權歸地市級以上政府或行業(yè)主管部門，如發(fā)改委、交通部等?？梢姡h(huán)保部門的權力缺位造成規(guī)劃環(huán)評不能切實推行。另外，目前的政府預算中沒有規(guī)劃環(huán)評這一科目，進行規(guī)劃環(huán)評缺乏經費。

（四）規(guī)劃環(huán)評法律制度存在缺陷

《環(huán)評法》對規(guī)劃環(huán)評只作了原則規(guī)定，具體的程序、內容、責任不明確，影響了規(guī)劃環(huán)評工作的開展。雖然國家環(huán)保總局在隨后出臺的《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則（試行）》中提出了規(guī)劃環(huán)評的早期介入原則和工作程序要求，但并未與具體的政府決策流程對接，現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評大多是在決策鏈的末端進行，無法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要地位。同時，審批程序存在地方與中央倒掛的問題。按照《環(huán)評法》規(guī)定，地方規(guī)劃環(huán)評不需要拿到環(huán)?？偩謱彶椋@些規(guī)劃中往往又包含著一些國家重點建設項目，而重點建設項目的環(huán)境影響評價報告必須到國家環(huán)?？偩謥韺徟?，這樣就會出現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評通過了地方的審查，但是具體建設項目卻沒有通過國家審批的情況。

再如：按照《建設項目環(huán)境保護管理條例》第九條規(guī)定，申請單位提交項目環(huán)評文件是工商行政管理部門為其辦理注冊登記手續(xù)、核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的前置條件，而工商部門則以國家工商總局制定的《企業(yè)登記前置許可目錄》并無此規(guī)定為由拒絕執(zhí)行。如果工商部門只管簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照，等到違法了再由環(huán)保部門來處理，結果只能是加大了經營者的經營風險，也增加了環(huán)保部門的執(zhí)法難度。

（五）規(guī)劃環(huán)評機制尚不健全

據2008年6月全國人大常委會的執(zhí)法檢查報告反映，環(huán)保部門與環(huán)評機構存在的利益關系，影響了環(huán)評審批的公正性。全國現(xiàn)有環(huán)評機構中，環(huán)保系統(tǒng)所屬從事環(huán)評的科研機構占甲級環(huán)評機構的24.7%，占乙級機構的48%。一些環(huán)評機構與建設單位存在利害關系，將環(huán)評變成順從建設單位愿望的合理性論證，喪失客觀、公正、科學立場。2008年前9個月，環(huán)保部直接受理的群眾行政復議案件總數比2006年增加了170%，其中一半以上涉及環(huán)評質量問題。還有，當前社會公眾對環(huán)境保護的認識正逐漸深入，參與環(huán)境保護、政府決策和管理社會公共事務的熱情很高，但公眾參與環(huán)境保護的制度不健全。

推進規(guī)劃環(huán)評工作的策略

（一）政府部門必須依法開展規(guī)劃環(huán)評

規(guī)劃環(huán)評遇到的主要阻力來自于地方政府，為此要從根本上解決政府官員的思想認識問題。要實施官員環(huán)保政績考核和問責制度，政府部門拒絕實施規(guī)劃環(huán)評的，就應承擔行政不作為的法律責任。不可否認，我國部分地方政府非常支持規(guī)劃環(huán)評工作。比如，《寧波市國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要環(huán)境影響報告書》對本市“十一五”規(guī)劃綱要提出的發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)結構、空間布局和環(huán)境保護目標等內容進行了綜合論證和評價，提出了優(yōu)化調整建議以及避免或減緩不良環(huán)境影響的對策與措施。2006年5月，上海市出臺了《上海市實施〈中華人民共和國環(huán)境影響評價法〉辦法》，對規(guī)劃環(huán)評作出了比較完善的規(guī)定。根據這一辦法，上海對正在進行的“金山三島”、“嘉定新城”、“上海灘涂開發(fā)與保護”等規(guī)劃進行了規(guī)劃環(huán)評。對于中央和地方政府來說，要完善各地、各部門之間的協(xié)調機制，加強溝通和理解，共同推進規(guī)劃環(huán)評工作的開展。

（二）改革完善現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評體制

第一，環(huán)評業(yè)務必須由獨立的環(huán)評機構來承擔，環(huán)評機構應當與環(huán)保部門完全脫鉤。嚴禁環(huán)保部門在環(huán)評機構參股，更不允許環(huán)保部門以各種方式推薦、介紹、指定環(huán)評機構，索取、收受各種名目的回扣，確保環(huán)評工作不受干擾。第二，要建立淘汰機制，對弄虛作假、環(huán)評質量低劣的機構要吊銷其資質。第三，推行“黑名單”制，對嚴重違規(guī)的環(huán)評人員，3年內禁止其從業(yè)。第四，制定環(huán)評質量標準考核體系，使檢驗環(huán)評質量和效果、考核環(huán)評機構和專家具有統(tǒng)一的標準，提高環(huán)評的客觀公正性。第五，環(huán)境保護部應構建促進環(huán)評審批科學化、民主化的長效機制，堅持實行環(huán)評的受理、審查、審批“三分離”，審批的條件、過程、結果“三公開”。最后，為了改變目前因環(huán)保部門的權力缺位造成規(guī)劃環(huán)評不能切實推行的狀況，建議規(guī)劃環(huán)評的最終審批權歸環(huán)保部門，同時在政府預算中增加規(guī)劃環(huán)評支出，對規(guī)劃環(huán)評工作提供財力支持。

（三）盡快解決無法可依和有法不依的問題

《規(guī)劃環(huán)評條例（征求意見稿）》對規(guī)劃環(huán)評的范圍、條件、程序和責任都有明確的規(guī)定，只是現(xiàn)在尚停留在征求意見的階段。該法規(guī)的出臺可望解決我國目前規(guī)劃環(huán)評領域無法可依的局面，所以要加快《規(guī)劃環(huán)評條例》的立法工作。規(guī)劃環(huán)評中存在“守法成本高、違法成本低”的怪現(xiàn)象，這也是違法行為屢禁不止的一個重要原因。環(huán)境保護部應加強與監(jiān)察機關、司法機關的聯(lián)系，形成合力，依法追究違法部門和人員的法律責任。要健全建設前、建設中和建設后的環(huán)評管理工作機制，加強全過程監(jiān)管，改變重審批輕管理、重事前評價輕事后評估的傳統(tǒng)工作方式。

（四）建立公眾參與規(guī)劃環(huán)評的制度

公眾參與規(guī)劃環(huán)評能促進政府決策的科學化和民主化。規(guī)劃編制單位應該向社會及時公布信息，征求公眾意見，對意見比較集中的事項必須進行聽證。要廣泛宣傳規(guī)劃環(huán)評，普及環(huán)評法，使公眾能主動對規(guī)劃環(huán)評進行監(jiān)督。對于重大建設項目進行環(huán)評時，不能由項目建設單位單獨委托環(huán)評機構，而是應當召集該項目的利害關系人共同討論決定。環(huán)評報告應當公開，接受社會的監(jiān)督?；蛘邔π枰M行環(huán)境影響評價的項目，選擇幾個環(huán)評機構到環(huán)保部門進行競標，環(huán)評費上交環(huán)保部門，環(huán)保部門擇優(yōu)選擇環(huán)評機構，杜絕規(guī)劃環(huán)評中的腐敗行為。建立公益訴訟制度，賦予任何單位和個人對應當而沒有進行規(guī)劃環(huán)評的單位提起訴訟的權利，有利于對規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督。

（五）加大對違法行為的懲處力度

《環(huán)評法》第31條規(guī)定，對于建設項目已經完工而沒有辦理環(huán)境影響評價手續(xù)的單位，環(huán)保部門只能要求其限期補辦手續(xù)；當建設單位逾期不補辦手續(xù)時，環(huán)保部門可以對其罰款，但最高不能超過20萬元；對主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。該規(guī)定責任主體不明確，適用范圍狹窄、責任偏輕?！兑?guī)劃環(huán)評條例》應當規(guī)定對未辦理環(huán)境影響評價手續(xù)的建設單位直接進行罰款，并增加罰款額度；造成環(huán)境損害的要承擔損害賠償等民事責任；對單位負責人予以行政處分或行政處罰，直至追究刑事責任。對于提供虛假環(huán)評報告的，應當追究環(huán)評機構及評價專家的法律責任。

參考文獻：

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