陳剩勇　楊馥源

摘 要：建國60年來形成的以地域性行政建制為主的中國城市體制，存在明顯的“過度行政化”弊端，城市行政層級過多（包括省級、副省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級建制鎮(zhèn)五個層級）、城市型行政區(qū)的地域化、城市政府間的橫向合作機制不健全等問題，嚴重制約著中國城市經(jīng)濟社會的發(fā)展和城市化進程的推進。為適應中國城市參與全球化競爭和區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需要，必須徹底改革行政層級控制和權力收放的傳統(tǒng)“統(tǒng)治”模式，建構起一種以治理型城市間關系模式為主導的中國城市宏觀管理的新體制。

關鍵詞：城市體制；過度行政化；城市型行政區(qū)的地域化；治理型城市間關系；改革戰(zhàn)略

中圖分類號：D63; C93; 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833(2009)08-0019-10

在現(xiàn)代工業(yè)社會，城市是經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的主要載體，大、中型城市更是社會經(jīng)濟活動的動力中樞。建國60年來，尤其經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，中國初步完成了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代工業(yè)文明的城市社會的轉(zhuǎn)型。到2007年末，中國已有655個城市，其中地級及以上城市287個；全國城鎮(zhèn)人口達59379萬人，占全國總人口的比重為44.9%；加上沒有城市戶籍而被人為排斥在統(tǒng)計數(shù)據(jù)之外的上億進城勞工，中國的城市化率實際上已經(jīng)超過了50%；地級及以上城市（不包括市轄縣）地區(qū)生產(chǎn)總值157011億元，占全國GDP的63%。地方財政預算內(nèi)收入14066億元，占全國地方財政收入的59.8%①。城市已經(jīng)成為引領經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化進程的火車頭，成為中國直接參與全球競爭的主體力量。城市體制是一個國家運用政治權威對城市的經(jīng)濟社會資源進行組織動員、管理控制時運用權力的模式。它既包括中央政府對城市總體上的宏觀管理體制（即“市制”），也包括單個城市內(nèi)部的微觀管理體制。中國是一個國家主導的社會，城市體制是否科學合理，是否適應城市發(fā)展的需要，直接影響著城市運轉(zhuǎn)的效率和功能的發(fā)揮，是關系到城市能否科學和可持續(xù)發(fā)展的一大關鍵。科學合理的城市體制能促進城市的發(fā)展和進步；反之，則將阻礙和滯緩城市的發(fā)展。因此，如何進一步理順城市體制、完善城市管理，促進城市治理和城市的健康發(fā)展，已經(jīng)成為執(zhí)政黨和政府必須妥善因應的重大課題。詹姆斯?坎頓在《超限未來》一書中指出：“對于解決龐大的人口的所有需要，以及中國如何管理城市等問題來說，未來30年將是非常關鍵的?！比婊仡櫧▏?0年來城市體制的變遷過程，科學地總結市制變遷的經(jīng)驗教訓，探討完善中國城市體制的政策思路，以回應中國城市化進程中產(chǎn)生的問題與挑戰(zhàn)，就顯得迫切而有現(xiàn)實意義。

一、建國60年城市體制演變過程的簡單回顧

近代中國城市的形成和發(fā)展是一個歷史的過程，與此相對應的現(xiàn)代城市體制，是在中國現(xiàn)代化的過程中形成并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷調(diào)整和完善起來的。 建國之初，城市管治基本上延續(xù)了民國體制，對設市標準和城鄉(xiāng)劃分作了嚴格的規(guī)定：市是人口密集的聚居“點”上的行政建制，城市政府是在城鄉(xiāng)分治框架下，獨立于地域性政權的城市型行政組織，其居民主體是從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的市民，即所謂非農(nóng)業(yè)人口。應當說，這種城市體制還是比較符合世界通例的。在民國院轄市和省轄市基礎上，新中國確認了專員公署對省轄市的管轄權，并把直轄市（即院轄市）交給大行政區(qū)管轄，從而形成了大區(qū)轄市、省轄市、專署轄市三種市建制，發(fā)展重點則放在專署轄市（即縣級市）以上的各種市建制方面。但城鄉(xiāng)分治這一基本點在很長時間內(nèi)則未發(fā)生大的變化，市域仍然還是城市建成區(qū)及其有限周邊地帶，縣域為傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，市縣實行分置。

20世紀50年代，農(nóng)村實行統(tǒng)購統(tǒng)銷和合作化以后，城鄉(xiāng)之間的市場和商品聯(lián)系被政治權力強行切斷，政府越來越依靠行政力量來保障城市蔬菜和副食品的供應，隨之而來的便是城市郊區(qū)的不斷擴大。1948年，北京市區(qū)周邊只設8 個郊區(qū)縣，城郊面積共654 平方公里，郊區(qū)人口僅48萬。而到1958年，北京市增加郊區(qū)面積約8200平方公里，增加郊區(qū)人口約200 萬（注：參見韓光輝等《北京城市郊區(qū)的形成及其變遷》，《城市問題》1987年第5期。)。其他一些城市也有類似的郊區(qū)擴展過程。這種趨勢在“大躍進”失敗后受到遏止。

市管縣的體制雖然起源較早，早在建國之初，省轄市無錫和蘭州就開始實行市領導縣的體制,分別管轄屬下的無錫縣與皋蘭縣。此后，大區(qū)轄市旅大、重慶、天津和省轄市貴陽、本溪等，也陸續(xù)實行了這種市領導縣的體制。但從全國的情況看，市管縣的體制尚屬特例。

改革開放以后，隨著工業(yè)化、市場化和城市化進程的推進，建市的標準逐漸放寬，城市體制發(fā)生了比較大的調(diào)整和變化。從1982年開始，經(jīng)過地市合并、市管縣、整縣改市、撤縣并市、計劃單列市等一系列體制改革和調(diào)整，中國的建制市逐漸演變成為一種地域型的行政建制；城市政府逐步變?yōu)楹褪　⒌?、縣、鄉(xiāng)等政權一樣的地域性行政組織（注：參見楊長明《城市管理體制必須進一步深化改革》,《開放時代》2000年第12期。)。

地市合并和市管縣體制是1982年開始實施的。是年中共中央51號文件正式提出改革地區(qū)體制、實行市管縣體制。年末，江蘇省率先試點，并于翌年開始逐步推向全國。1983年2 月15日，中共中央、國務院再發(fā)《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，地市合并后來演變成了地區(qū)改市。地市合并給中國的行政區(qū)劃體系帶來兩大變化：一是地市合并以后，地區(qū)一變而成為地級市，從省政府的派出機構轉(zhuǎn)化為一級政府，中國縣級以上的地方政府便由二級制變成了三級制，亦即繞開憲法規(guī)定增設了一級政府。二是地市合并使地級市成為領導縣的市，導致地級市建制由20世紀50年代基本上是一種城市型行政建制演變?yōu)?0世紀90年代的地域型行政建制。自1982年底至1998年底，全國的地區(qū)數(shù)從170 個減少到66個，地級市的數(shù)量從109 個增加到227 個。

撤縣設市的體制調(diào)整始于1979年。最初由廣東省以撤縣設市的模式建立了珠海市和深圳市，在四川省建立了樂山市。到1983年，撤縣設市形成了一個高潮，當年有 39個縣改成了市。1986年4 月19日，國務院批轉(zhuǎn)民政部的《關于調(diào)整設市標準和市領導縣條件的報告》，該報告提出不僅要“切塊設市”，即把達到標準的鎮(zhèn)改為市；還要“整縣改市”，即把符合條件的縣撤縣設市。1993年以后，每年以“切塊設市”的方式新設立幾十個縣級市，整縣改市模式基本替代了切塊設市模式。由此，縣級市與地級市一樣，也已經(jīng)從城市型行政建制轉(zhuǎn)變成一種地域型行政建制。

城市計劃單列體制是改革的產(chǎn)物。從1983年起，中央政府為了發(fā)揮區(qū)域中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用，先后將16個城市確定為享受省級經(jīng)濟管理權限的計劃單列市，分別是重慶、沈陽、大連、長春、哈爾濱、南京、杭州、寧波、廈門、濟南、青島、武漢、廣州、深圳、成都、西安。后來由于計劃單列的省會城市與省的摩擦日益突出，1993年中央決定撤消省會城市的計劃單列。作為一種政策上的平衡，同年，中央編制委員會對曾經(jīng)單列過的10個省會城市和重慶、深圳、廈門、寧波、青島、大連6個繼續(xù)單列的城市明確為副省級。從此，就有了所謂的“副省級城市”。

值得一提的是，1997年7月、1999年12月，香港、澳門先后回歸祖國，我國從此有了兩個含有邦國性質(zhì)的城市，即作為特別行政區(qū)的香港和澳門。此外，為促進三峽水庫的建設，中央政府于1998年將計劃單列市重慶從四川省分離出來，升格為中央直轄市。在全國4個直轄市中，重慶是全國面積最大、下轄縣市數(shù)量最多的地域性行政建制城市。但從嚴格意義上來說，重慶更像是一個省。

總之，中國城市管治體制經(jīng)過建國60年來的發(fā)展，不僅形成了以地域性行政建制為主的城市模式，而且形成了多樣化的城市類型，城市的層級繁多，政府機構龐雜。

二、中國城市的類型劃分與城市政府的機構配置

根據(jù)憲法及相關法律的規(guī)定，從國家結構制度、政權組織形式和行政管理層級等層面審視，現(xiàn)階段中國的城市主要有以下幾種類型。

從國家結構制度的層面，中國的城市有三種類型：（1）作為國家基本行政單位的城市，即北京、上海、天津、重慶4個直轄市。（2）作為地方行政單位的設區(qū)的市和不設區(qū)的市，由于不設區(qū)的城市往往下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以中國基本沒有作為基層行政單位的城市。（3）實行高度自治、具有邦國性質(zhì)的城市，即作為特別行政區(qū)的香港和澳門。

從政權組織制度的層面，中國的城市有四種類型：（1）中央直轄市是中央政府轄下?lián)碛邢鄳牧⒎?、司法、行政、軍事四種權力機構的城市；（2）作為特別行政區(qū)的香港和澳門是擁有完全獨立的立法、司法和行政三種權力系統(tǒng)的城市；（3）設區(qū)的市有兩類，其中一部分是具有相應的行政、司法、軍事等三種權力機構的城市，另一部分是具有相應的立法、司法、行政、軍事等四種權力機構的城市；（4）不設區(qū)的市，一般都是兩權城市，即有相應的司法權和行政權，而沒有立法權。

從行政管理的層級看，目前中國的城市有以下幾種類型：（1）省級城市（即中央直轄市），包括北京、上海、天津、重慶和香港、澳門；（2）副省級城市，這是中央和省、自治區(qū)共同管轄的城市，包括計劃單列城市、省會城市（自治區(qū)首府城市）、經(jīng)濟特區(qū)城市；（3）地（州）級城市：由省、自治區(qū)管轄的設區(qū)的城市，這些城市大多由原先的地區(qū)（盟）行署轉(zhuǎn)制而來；（4）縣級市，這是由地區(qū)（盟）行署、地（州）級市管轄的不設區(qū)的城市，地區(qū)行署所轄縣級市大多是行署所在地城市，大多存在于中西部地區(qū)；盟行署管轄縣級市的情況存在于內(nèi)蒙古自治區(qū)；地級市所轄縣級市大多存在于沿海發(fā)達地區(qū)；州轄市一般是自治州所在地城市。此外，一些由省級政府直接管轄的不設區(qū)的市，雖然其干部可能享受副地（廳）級甚至正地（廳）級待遇，但這些城市本身應當還是縣級行政建制，只不過是其干部高配而已。例如，由重慶管轄的不設區(qū)的城市合川、永川、南川、江津都屬于這種情況；（5）鄉(xiāng)級鎮(zhèn)，包括縣、縣級市、旗和市轄區(qū)管轄的建制鎮(zhèn)?？梢?，目前中國的城市政權組織系統(tǒng)包括有省級、副省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級（建制鎮(zhèn)）等五個層級，與廣大農(nóng)村地區(qū)的政權組織系統(tǒng)一起構成了具有中國特色的城鄉(xiāng)雙軌制地方管治體制。

中國城市體制隨著經(jīng)濟社會和行政體制的發(fā)展而不斷變化，目前在設區(qū)的市形成了內(nèi)部的二級和三級混合設置，在不設區(qū)的市形成了一級和二級混合設置。地級以上的建制市一般均設置了區(qū)，在城區(qū)形成了“兩級政府（市—區(qū)）、三級管理（市—區(qū)—街道）”的結構，在郊區(qū)、縣形成了“三級政府（市—郊區(qū)或縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、三級管理（市—郊區(qū)或縣—鄉(xiāng)或鎮(zhèn)）”的結構。縣級市均不設區(qū)，在城區(qū)形成了“一級政府（市）、二級管理（市—街道）”的結構，在郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了“二級政府（市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、二級管理（市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”的結構。街道辦事處是為了適應城市管理上的需要，經(jīng)由上一級人民政府批準設立的，作為市轄區(qū)、不設區(qū)的市政府的派出機關，本身并不是一級政權機構。

中國城市政府的機構配置情況，自1949年新中國成立以來，經(jīng)歷了幾次較大規(guī)模的結構調(diào)整和體制改革。建國60年來，中國城市政府機構的結構調(diào)整大致可以劃為三個階段：

第一階段從1949年至1956年，為城市政府機構初步建立時期，這期間城市政府的機構配置比較精簡，政府設置的職能部門，一般在10到20個之間。

第二個階段從1957年至1977年，這一時期城市政府機構的主要特點是，隨著計劃經(jīng)濟體制的建立，行政管理部門越來越多，越來越集中。到1965年時，一般市政府下設機構有20到50個部門。

第三個階段從1978年至1992年，是全能型城市管理體制的鼎盛時期。改革開放之初，各地城市政府全面恢復了“文化大革命”前的機構設置，后來又隨著以經(jīng)濟建設為中心的工作需要而不斷地增設各種經(jīng)濟管理機構。到1982年，城市政府機構的配置達到了建國以來機構設置的最高峰，一般市級政府擁有的機構多達50到70個。為此，國務院在1982年進行了一次政府機構改革，試圖精簡機構，提高管理效率。

第四階段從1993年至今，是城市行政管理體制不斷調(diào)整和改革的階段。為了適應市場經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟高速發(fā)展的需要，消除政府機構臃腫、人浮于事的弊端，國務院于1993、1998年先后兩次推動機構改革，全國城市政府機構也隨之進行了相應的調(diào)整和改革?，F(xiàn)在看來，這些改革的成效并不明顯。政府機構臃腫、人浮于事的弊端依舊。因此，黨中央和國務院于2008年推出了實施大部制的機構改革戰(zhàn)略，以期建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的行政管理體制。目前，各級城市政府正在醞釀或著手推動與此相應的新一輪機構改革。

三、過度行政化：城市體制的缺失與城市發(fā)展的困境

中國城市體制歷經(jīng)百年變革，特別是經(jīng)過20世紀80年代以來的一系列體制調(diào)整和改革，目前已經(jīng)形成了以地域性建制為主、層級繁多，實行市管縣、鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)合治體制。這種脫胎于計劃經(jīng)濟時代的以城市政府間行政層級控制為主導的城市體制模式，雖然順應了當時的歷史實際需要，并促進了城市經(jīng)濟的發(fā)展，但是，當中國基本完成了從計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)型，尤其是工業(yè)化、市場化和城市化進程的高速推進，這種全能型政府模式的城市體制已經(jīng)越來越不適應全球化和區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需要，中心城市的輻射帶動能力得不到有效地發(fā)揮，各種弊端不斷顯現(xiàn)出來?？梢哉f，過度行政化是當前中國市制的主要體制性障礙。其主要表現(xiàn)是：

（一）城市行政層級過多

中國的城市小到鄉(xiāng)級鎮(zhèn)，大到中央直轄市，多達五個層級。以浙江省寧波市的溪口鎮(zhèn)為例，它頭上共有四個“婆婆”，在它與中央政府之間有奉化市（縣級）、寧波市（副省級）、浙江省三級中間政府。行政層級過多會導致以下問題：

1、各級城市政府“職能同構”。按理講，不同層級政府的職能結構是大不相同的，越是基層的政府，其職能結構的重心應該越接近于市場的邊界，而越是高一級的政府，其職能結構的重心就越遠離市場的邊界；而且，凡是下級政府能夠做的事情，上級政府就應該盡量放手，上級政府的工作重點應該放在下級政府管不了、管不好的事情上。而事實上，中國不同層級的城市政府擁有的職能卻極為相似。下級政府能夠做的事情，上級政府也在做，而且對于有利可圖的還有可能爭著做；下級政府做不了的事情，特別是那些無利可圖的事務，擁有更多資源和權力的上級政府卻不會主動來承擔，要么熟視無睹，要么把責任推給下級政府。因此，從某種程度上來說，五個層級的城市（鎮(zhèn)）政府的職能在很大程度上存在著同構性，各級政府的機構設置盡管有一些差異，但從總體上看是相同的。即使是中央直轄市，從機構和職能配置看，也不過是規(guī)模和管理范圍更大的縣級市乃至鄉(xiāng)級鎮(zhèn)而已。近年來層級相鄰政府之間的利益博弈，導致各級城市政府之間的爭權現(xiàn)象越演越烈，其根源就在于城市間政府職能的高度重合或同構。

2、行政效率低下。行政層級過多導致下情難以及時準確地上傳，上情也難以及時準確地下達。中央的政策措施容易被中間層次的政府扭曲，下放的權力也很容易被中間層次的政府截留，而地方特別是基層的自主權也難以得到落實，這不利于調(diào)動基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性。這些問題不僅影響了政令暢通，降低了行政效率，而且容易導致人浮于事、相互扯皮現(xiàn)象。

3、各級城市政府間的事權與財力的分配不規(guī)范。有學者指出：“四級完整的地方財政，在世界其他國家是聞所未聞的，要在如此之多的地方政府間規(guī)范化地分配事權和財力，幾乎是不可能的。”（注：喻希來：《中國地方自治論》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第4期。雖然中國從1994年起實行了分稅制，從法律上對中央的稅收和地方的稅收作了明確的劃分；但是，對屬于地方稅收的那部分，省、市、縣各級城市政府之間如何進行分配，法律并沒有作出明確的規(guī)定。由此，各級城市政府之間的利益博弈就不可避免，討價還價式的爭吵就成了家常便飯。

4、城市政府層級繁多，容易造成城市政府層級的概念混淆。在國外，普遍的情況是所有的市在法律上都是平等的，層級都是統(tǒng)一的。而在中國，縣級市叫市，省級的中央直轄市也叫市，不僅讓外國人看不懂,就是中國人自己也不能完全正確地加以區(qū)分。

（二）城市型行政區(qū)的地域化

歷史上，中國長期忽視城市型行政區(qū)和地域型行政區(qū)的差異。城市型行政區(qū)的地域化現(xiàn)象，實際上是傳統(tǒng)的城市管治體制在今天的回潮。城市型行政區(qū)的地域化表現(xiàn)在以下幾個方面: （1）市管縣體制下一個地級市管轄區(qū)域過寬的問題。1983年以來，全國普遍實行市管縣體制，有的市所管的縣的數(shù)量甚至多達十多個。由于一個地級市管轄的區(qū)域過廣，導致這些區(qū)域性的中心城市不能有效發(fā)揮其應有的經(jīng)濟輻射作用、難以帶動周圍縣的發(fā)展。（2）大量的建制市特別是通過整縣改市方式新設立的縣級市，城市化的特征并不明顯；尤其是在中西部地區(qū)，諸如城市人口的增加、城市規(guī)模的擴大、城市容量的提高等城市化加速期應有的特征并沒有普遍出現(xiàn)，縣級市與一般的縣沒有實質(zhì)性的區(qū)別。（3）城市型行政區(qū)地域化最直接的后果，是造成了虛假的城市化，如重慶總面積82000平方公里，總人口3000余萬，號稱中國面積最大、人口最多的一個中央直轄市，實質(zhì)上是一個省，而且是一個不小的省。這種虛假的城市化削弱了城市政府作為城市管理者的行政管理職能。中國城市的公共服務供給水平與西方發(fā)達國家相比普遍存在巨大差距，與此不無關系。

（三）城市政府間的橫向合作機制不健全

城市政府間的橫向關系，指的是作為管治主體、行政上不存在隸屬關系的兩個或更多的城市政府及部門之間的關系。改革開放以后，隨著中央對地方的權力下放和市場化改革的推進，大大促進了各地區(qū)之間的經(jīng)濟合作，推動了區(qū)域性的城市政府間的橫向合作。長三角、珠三角等城市群的形成正是區(qū)域相鄰城市橫向合作的產(chǎn)物。但是，由于中國的體制長期以來強調(diào)縱向?qū)蛹壍男姓`屬關系，在區(qū)域間存在著嚴重的行政分割；而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和中央政府“放權讓利”改革的推開，各地的城市政府越來越具有“經(jīng)濟人”特征,從而大大強化了各自的獨立利益主體地位,使得各城市政府間的橫向關系發(fā)展受到嚴重阻礙。

首先，在中國這樣一個地域觀念和地方主義傳統(tǒng)根深蒂固的社會，一些城市政府出于自身利益的考量,在行政區(qū)范圍內(nèi)構筑了自我封閉、自我配套的經(jīng)濟結構體系,對經(jīng)濟活動進行“超經(jīng)濟強制性”封鎖，有意識地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動,人為分割要素市場,使區(qū)域性的公平、有序和自由競爭的統(tǒng)一市場一直難以形成。各個城市政府基本上是各自為政,缺乏系統(tǒng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。地方保護主義使城市群、城市圈、城市帶的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有悖于一體化的發(fā)展方向,造成嚴重的重復建設和城市產(chǎn)業(yè)結構趨同，加劇了城市政府間相互分離的趨勢，甚至成為危及整個社會經(jīng)濟穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展的潛在因素。這一問題在近十年來長三角地區(qū)的上海、寧波、蘇州等城市間的港口競爭中得到充分的體現(xiàn)。

其次，我國憲法缺乏對中央與地方政府權限進行明確劃分的條款，關于城市政府之間關系協(xié)調(diào)的內(nèi)容也少有涉及，這就造成了法律上的缺位與行政協(xié)調(diào)的缺失。在法治框架下合理競爭資源是各個城市政府的合理訴求，但在各級城市政府職能重疊同構、行政級別差異懸殊、彼此缺乏信任的情況下，很容易陷入競爭過度而合作不夠、甚至是無所適從的困局。當利益牽涉到不同層級的多個城市政府時，建制級別高的城市更容易“近水樓臺先得月”，從而使得城市間的橫向關系協(xié)調(diào)和利益調(diào)整過程有失公正。

（四）城市建制的合法性不足

現(xiàn)行的城市建制缺乏法律依據(jù)：

1、（中央）計劃單列市和副省級城市的設置不符合憲法的規(guī)定。憲法第三十條將城市分為三類，即中央直轄市，較大的市（即設區(qū)的市）和不設區(qū)的市，并沒有（中央）計劃單列市和副省級城市之規(guī)定。因此，這兩者從嚴格意義上說都有違憲之嫌。這些城市的市長享受副省長的待遇，沒有憲法依據(jù)。

2、市管市體制不合憲法。憲法第三十條規(guī)定較大的市可以劃分為區(qū)和縣，但沒有規(guī)定這些城市可以劃分為區(qū)、縣、市。所以，地級市、副省級市、中央直轄市管市的體制沒有憲法依據(jù)。

3、縣級市和縣級區(qū)管轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)不合憲法。憲法第三十條規(guī)定，縣、自治縣可以管轄鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，市轄區(qū)和不設區(qū)的市（即縣級市）則不能劃分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。目前市轄區(qū)和縣級市普遍具有的管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力，顯然是不符合憲法的。

4、行署管市不合憲法。目前還存在一些地區(qū)行署和盟行署的設置，它們本身均沒有憲法依據(jù)，它們管轄不設區(qū)的市自然也不符合憲法的規(guī)定。

四、大都市化、都市圈經(jīng)濟的興起與中國城市體制改革的目標原則

中國城市體制的過度行政化弊端，嚴重制約著城市的發(fā)展和城市化進程的推進。從西方發(fā)達國家城市化的經(jīng)驗看，20世紀以來，美國等發(fā)達國家的城市化普遍進入了大都市化或都市圈階段。大都市化體現(xiàn)在空間上，是一個由中心城市以及與該中心城市有著較高的社會經(jīng)濟整合度的鄰近郊區(qū)衛(wèi)星城市組成的巨大區(qū)域——大都市區(qū)或都市圈的出現(xiàn)。在美國，都市經(jīng)濟圈人口已經(jīng)占到全國總人口的80％以上。在日本，近八成的國內(nèi)生產(chǎn)總值集中在東京、大阪、名古屋、福岡等四大都市經(jīng)濟圈。在歐洲，大倫敦地區(qū)、大巴黎地區(qū)等是世界上歷史最為悠久的都市經(jīng)濟圈，并且從巴黎經(jīng)布魯塞爾、阿姆斯特丹直到魯爾、科隆，從曼徹斯特、利物浦到倫敦形成了若干個都市經(jīng)濟圈在地域上彼此相連的現(xiàn)象。都市經(jīng)濟圈已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟的主要形式和參與國際競爭的主導力量。城市化發(fā)展進入大都市化和都市圈經(jīng)濟的出現(xiàn)，在中國的江南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也已初露端倪。其中，長江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大城市群匯集了全國超過30％的國內(nèi)生產(chǎn)總值和高達70％多的外國投資，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大增長極。

大都市化和都市經(jīng)濟圈的形成，對中國各級城市政府的行政管理提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。由于大都市區(qū)一般都超出了地方政府甚至區(qū)域政府管理和服務的范圍，其內(nèi)部復雜的政治和經(jīng)濟結構對經(jīng)濟發(fā)展、社會狀態(tài)以及人們的生活方式都具有深遠的影響，這就迫使我們必須認真思考如何構建大都市區(qū)內(nèi)的政府間關系，如何通過行政、經(jīng)濟等手段調(diào)整大都市區(qū)各利益群體的矛盾或沖突，以促進社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，從而為城市和國家綜合競爭力的提升創(chuàng)造良好的條件。在這方面，美國等發(fā)達國家提供了改革體制、促進治理的經(jīng)驗。為了克服大都市區(qū)政治分散化所帶來的種種弊端，美國聯(lián)邦政府一直在不斷探索新的城市體制，從中心城市兼并、市縣合并、聯(lián)邦式大都市政府構建等傳統(tǒng)的結構性改革，到建立特區(qū)、促進政府間合作、加強城市縣和建立區(qū)域性協(xié)調(diào)組織，從“統(tǒng)治”走向“治理”。發(fā)達國家城市體制變革和政府間關系重建的基本趨勢是，政府間關系的合作化導向和縱向權力關系上的分權導向，從而最大限度地促進和實現(xiàn)地方治理。

在全球化和區(qū)域一體化的驅(qū)動下，城市日益處于多層次的組織體系中，從國際組織、國家政府到地方層級政府等各組織之間已環(huán)環(huán)相扣。全球競爭體系中的城市可能會結成地方或區(qū)域性的結盟，將造成忽略民族國家，轉(zhuǎn)而追求跨國合作的后果。城市作為一個競爭主體，其政府的權力自主性受限于其治理的城市行政范圍，還關系到在政府層級中的地位和權力。地方政府的權力自主必須展現(xiàn)在與上級政府關系的調(diào)節(jié)中，獲得來自中央的授權和資源；同時；城市政府的施政能力又必須展現(xiàn)在城市空間的規(guī)劃、地方財政平衡、公共服務供應等方面。因此，我們認為，中國城市行政生態(tài)的變遷呼喚著市制轉(zhuǎn)型，走向城市政府間治理已成為中國城市政府行政模式轉(zhuǎn)型的必然選擇。

治理指在一個既定的范圍內(nèi)運用權威維持秩序，滿足公眾需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。1995年，全球治理委員會在一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中指出：治理是各種公共的和私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的過程。這既包括有權迫使人們服從正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它具有如下特征：治理是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理是一種持續(xù)的互動（注：參見Commission on Global Governance,Our Gloneighbourhood. Oxford University Press.1995,p23。)。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規(guī)范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別關注在一個限定的領域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用（注：參見俞可平《治理與善治》,社會科學文獻出版社2000年版，第1-5頁。)。

建國以來中國城市體制變遷的歷史趨勢、當前城市體制的制度困境和國外的經(jīng)驗表明，優(yōu)化城市體制必須改變單純的行政層級控制和權力收放的傳統(tǒng)“統(tǒng)治”模式，要以治理為導向，在傳統(tǒng)的城市政府間以命令－服從為主導的關系模式中嵌入?yún)f(xié)商－合作要素，構建起治理型的城市間關系模式。這樣一種中國城市體制改革的新思維，主張打破傳統(tǒng)的區(qū)域和層級觀念，建立強調(diào)權力或資源相互依賴和合作的城市間關系。這是一種以合作為基礎的互惠的政府關系模型；其一方面強調(diào)城市政府間在信息、自主性、共同分享、共同規(guī)劃、聯(lián)合勸募、一致經(jīng)營等方面的協(xié)力合作；另一方面強調(diào)公私部門的混合治理模式，倡導第三部門積極參與政府決策，實現(xiàn)多元治理?；谝陨险J識，我們認為，治理型城市政府間關系模式(Model of governance style)的建構應當包括如下一些目標原則:

1、在行政理念上，不再固守政府主體的惟一性，而是強調(diào)政府與非政府的組織與個人的合作，強調(diào)從單中心的政府管理走向多中心的城市治理。

2、在行政目標確立上，不再以政府的單一政績追求為出發(fā)點，不再將行政目標簡單化、短期化，而是在基于對城市的全面與可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)籌考慮的基礎上，在尊重非政府主體意愿的基礎上，科學地規(guī)劃城市政府的行政目標。

3、在行政架構的安排上，不再以便于行政權力自上而下的單一向度運行和在平行部門設置上的因事設立為原則，而是從增強政府的因應能力出發(fā)，以有利于行政機構內(nèi)部的上下雙向互動和政府與社會的溝通、協(xié)商與目標協(xié)同為原則。

4、在行政行為方式上，強調(diào)管理就是合作、協(xié)調(diào)與引導，而不是權力的強制推行；要推進行政民主，鼓勵公民直接參與地方公共政策的制定和公共事務的管理活動，賦予公民參與以合法性與必要性，并主動為行政參與創(chuàng)造各種有利的條件。

五、推進城市體制改革的戰(zhàn)略思考

治理型的城市間關系模式作為改革城市體制的一種新思維，運用到中國的城市體制中，在具體的制度設計和政策思路上必須實現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)變：

一是城市層級政府的職責權限從模糊化向制度化轉(zhuǎn)變。構建治理型城市間關系模式必須明確各級城市政府的職責及其權限，并將其制度化，使政府的職責和權限納入到國家制度的框架內(nèi)運行。按照權力和責任相一致、財權和事權相匹配和涉及地方利益的資源分配保證地方代表權原則，完善政府間權力分配機制。在明確劃分不同層級城市政府職權的同時，還要明確各自應當承擔的相應的責任，做到權力和責任相統(tǒng)一。

二是各個層級的城市政府間關系從縱向控制向協(xié)商合作轉(zhuǎn)變。治理型城市間關系模式的建構必須在通過制度化的方式明確各級政府職責權限的基礎上，推進各級政府間的協(xié)商合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，互利共贏。在治理型城市間關系模式下，上級政府盡管具有制定法律和制度的實質(zhì)優(yōu)勢，但其改變游戲規(guī)則必須經(jīng)過合法的程序，且要經(jīng)過必要的代議和聽證程序，要在制度上保障地方能夠參與規(guī)則的制定，新規(guī)則在出臺前應與地方充分協(xié)商并獲得地方政府認同。上級政府不能再像過去那樣，通過命令的方式讓下級政府制定公共政策，而是要通過利益引導尋求地方政府的支持與合作。同時，在跨區(qū)域公共事務領域或尚未界定的職能領域，建立政府間的協(xié)商合作機制，如政府間協(xié)議、轉(zhuǎn)移支付等途徑。

三是層級政府間“職責同構”向自主設置轉(zhuǎn)變。必須重構政府間職能—結構—機構的關系，改變原先依據(jù)行政級別配置職能、設置機構和確定編制的方式，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模和社會發(fā)展階段等區(qū)域特點，在政府職能的配置上賦予更大的自主權，科學設置機構和確定編制總數(shù)，并在核定的機構編制總數(shù)內(nèi)由各級政府自行設置機構和分配編制。積極調(diào)整相關部門的人員力量配置，騰出人員編制以充實加強市場監(jiān)管、社會管理和公共服務部門力量。在具體的制度安排上，我們認為，中國城市體制的改革要按照有利于調(diào)動中央、地方兩個積極性的要求，根據(jù)城鄉(xiāng)分治、減少層級的原則，按照構建治理型城市間關系模式的目標原則，整體謀劃、逐步實施，將它納入到整個國家行政管理體制建設的大框架之中。

（一）重新明確市的性質(zhì)和功能。重新明確城市體制的定位，必須立足中國國情，同時要積極吸取世界各國的共同經(jīng)驗，充分體現(xiàn)城市化發(fā)展的要求和一般規(guī)律。在新的城市體制中，市有三個基本特征：一是城市型而非省、縣一樣的廣域型行政建制；二是直接面對民眾的基層地方政府；三是在法律上，其地位一律與縣建制相同，下不管縣、市，也不管鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。根據(jù)這個界定，今后的市沒有大小之分，這樣，也就不會出現(xiàn)直轄市、副省級城市、地級市、縣級市層層套疊的現(xiàn)象了。

（二）推動城市有限自治。城市自治是健全城市管治體制、促進城市經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)生機制形成、增強城市發(fā)展活力的關鍵舉措。自治創(chuàng)始于城市，并在城市中日臻完善，城市最具備實行自治的條件。我國公民社會的培育不應該從農(nóng)村自治開始，而必須從城市自治入手，由城市自治去推動農(nóng)村自治。城市自治對于推動公民社會的培育進程、促進民主政治的發(fā)展將起著極為重要的作用。新的城市體制下的城市，將不再是純粹意義上的上級政府代理人，而是具有比較完整的社會功能，并集立法權、行政權、司法權于一身的城市自治體。當然，為確保穩(wěn)步推進，開始時可以通過法律對城市自治的強度作一些硬性限制。

（三）適時逐步設立“都”制。設“都”是解決我國城市間橫向關系問題的現(xiàn)實選擇，也是適應世界性的城市化發(fā)展的大趨勢，促進中國城市帶、城市群、城市圈的經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要舉措。按照我們的構想，“都”是在城市密集地區(qū)設立的與“省”同級的區(qū)域性行政建制，以管市為主，也可管縣?！岸肌钡臄?shù)量必須加以嚴格控制。都和省一樣，擁有立法權、行政權、司法權，代表中央對區(qū)域內(nèi)的各市進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督，其主要職責是落實國家法律、傳達中央政令、監(jiān)督法律和政策實施過程、開展咨詢調(diào)研、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、謀劃區(qū)域戰(zhàn)略、解決區(qū)域內(nèi)各市縣之間的矛盾和摩擦?！岸肌钡男姓L官是中央政府的代理人，依法對由選舉產(chǎn)生的市、縣首長行使監(jiān)察權?！岸肌钡脑O立，應以經(jīng)濟發(fā)達、城市化程度高的東部沿海地區(qū)為主，適當兼顧中西部地區(qū)。具體步驟是：首先，將目前的北京、上海、天津、重慶4個中央直轄市改為都，并將大連、青島、寧波、廈門、深圳5個國家計劃單列市升格為都；然后，以城市經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標為標準，逐步選擇部分副省級城市和地級市升格為都。其余的副省級城市和地級市則統(tǒng)一變?yōu)樾率兄频氖校绱艘粊?，城市的行政層級至多也就只有中央、都（省）、市、區(qū)四級了。同時，設都也是成本最小、最可行的一種縮省方式。設都后，省級政區(qū)的數(shù)量將會增加，理想的省、都總數(shù)以50個左右為宜。

（四）繼續(xù)下移權力重心。在新型的城市體制下，市（縣）級政府是直接面對公眾、職權完整的基層政府，是政府和公民的直接對接點，是各種利益和矛盾的交匯處。基礎不牢，地動山搖，市（縣）在整個國家的經(jīng)濟社會穩(wěn)定和發(fā)展中處在特殊位置?？茖W、合理地配置地方各個層級政府的權力，不斷下移權力特別是行政權力的重心，強化市（縣）一級建制，是中國行政管理體制改革的當務之急。中共十七大提出要加快推進省直管縣體制，這是強化市（縣）的重要一步。但僅僅邁出這一步還是不夠的，實行省管縣，只是表面地解決了（地級）市管縣（市）的問題，而沒有從根本上明確市（縣）政府與上級政府的職權范圍。如果不從體制上明確市（縣）與上級政府各自的職權，市管縣（市）體制存在的問題在?。ǘ迹┲惫苁校h）的體制中依然會產(chǎn)生。因此，在取消（地級）市管縣（市）的過程中，必須依法科學地劃分省一級政府和市（縣）級的職權，對（市）縣的功能進行重新定位。省（都）一級政府應該是中央政府在地方的派出機構，要更多地充當中央政府代理人的角色，而不應該成為資源和權力的直接分配者；要把地方自治范圍內(nèi)的財權、事權重新交回市（縣）,促使市（縣）政權真正成為直接面對城鄉(xiāng)民眾的獨立、完整的一級政府,逐步形成市（縣）域經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生機制 。

（五）保持強區(qū)弱街格局。市轄區(qū)是非獨立性較強的設區(qū)市的基層政權機構，其主要任務是承擔市政府賦予的管理和服務職能。因垂直管理部門的增加、條條干預過多，區(qū)政府職能出現(xiàn)被肢解、削弱的趨勢。隨著社會經(jīng)濟和城市自身的發(fā)展，在一些大城市特別是特大城市，需要管理的城市事務越來越多，市政府難以全部承擔。強化區(qū)級政府的職能，將更多的服務管理等行政職能下放給市轄區(qū)政府是城市發(fā)展的內(nèi)在要求。這樣既有利于改變以往市政管理權力過分集中的狀況，讓市政府把更多的精力用于做好城市的統(tǒng)一規(guī)劃和建設，又便于為市民提供各種快捷有效的服務。區(qū)級政府應該在市政府的總體規(guī)劃和指導下，全面負責本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展和城市管理工作。值得注意的是，作為區(qū)政府的派出機構——街道，近些年來不斷被賦予招商引資、區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)等經(jīng)濟管理和發(fā)展職能，甚至在一些地方設置了街道人大、政協(xié)機構。街道機構實體化將人為增加新的城市政府層級，必須采取措施加以防止，街道的職能應該界定在負責社區(qū)管理和社區(qū)服務。街道作為區(qū)政府的派出機構，要把它打造成為區(qū)政府的名副其實的連鎖店。連鎖店沒有相對獨立的權力，但能全權代表總店。連鎖店式的街道由于不是一級利益主體，它既能把區(qū)政府的管理和服務有效地延伸到居民，又能避免在執(zhí)行法律和上級政府的政策措施時打折扣現(xiàn)象的發(fā)生。

（六）推進依法治國，把城市間關系納入法治軌道。法律支持力度的大小直接影響行政管理體制改革能否順利推進并取得成功。以上五個方面的政策措施，從本質(zhì)上看是調(diào)整并完善與城市發(fā)展息息相關的府際關系，這是工作的難點所在。城市府際關系包括城市政府與上下級政府間的垂直關系、與同級地方政府之間的水平關系、與不具有隸屬關系的不同級別地方政府之間的交叉關系，所涉及的內(nèi)容包括職能劃分、權力配置、利益分配和責任分擔，等等。傳統(tǒng)上，我國調(diào)整這些關系的手段是政策而非法律，而政策常常是談判的結果，隨意性大、穩(wěn)定性差、成本高，缺乏民主參與和科學論證（注：參見薛剛凌《論府際關系的法律調(diào)整》，《中國法學》2005年第5期，第49頁。)。特別是城市政府與上級政府之間的權利義務劃分，不是通過一個穩(wěn)定的制度框架進行，而是通過討價還價式的談判確定，造成政策的極不穩(wěn)定性，城市的上級政府隨時可能收回一些政策和權力。要確保城市管理體制改革的順利開展，必須將城市府際關系納入到法治軌道，通過立法程序?qū)Τ鞘姓c上下左右之間的職權進行科學地配置，通過及時的法律法規(guī)修訂工作，保障城市管治體制改革工作的順利進行。要及時修訂憲法，在憲法中確立新的市制和都的建制，明確中央與地方的權限劃分，明確都和市之間的權限劃分，明確對地方政府間關系進行協(xié)調(diào)的指導原則，并對?。ǘ迹?、縣（市）的立法權作出明確規(guī)定。同時，加快修訂《地方組織法》和《立法法》，把新憲法的精神和原則具體化。

與此同時，我們要以城市管治體制的完善工作為突破口，積極穩(wěn)妥地推動省、縣、鄉(xiāng)層面的區(qū)域性行政建制的改革工作,采取切塊設市的方式積極穩(wěn)妥地推進縣改市，最終建成以區(qū)域型行政建制為依托、城市型行政建制為重心、類似太陽系行星運動模式的國家管治體制。所謂太陽系行星運動模式，就好比是太陽系的九大行星圍繞太陽在各自的軌道上自轉(zhuǎn)和公轉(zhuǎn)一樣，中央政府處于整個國家的中心，通過依托中央部、委和省、都采取直接、間接方式對資源、權利的控制，使自治的市（縣）政府始終圍繞著中央設計的軌道運轉(zhuǎn)。在該模式中，市（縣）政府是整個國家和社會運行的基礎和主體。中央政府主要承擔著國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家安全的任務；?。ǘ迹┲饕碇醒雽Ω魇校h）進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督；城市政府則是行政實施的重心，具有自我同一性和相對獨立的主體地位，具有完善的市民社會功能，又始終圍繞中央政府在法律規(guī)定的軌道上“自轉(zhuǎn)”和“公轉(zhuǎn)”。我們認為，這種新型的城市管治模式既有利于減少政府層級、提高政府的效能，促進地方自治、調(diào)動地方的積極性，也有利于城市橫向合作和城市集群發(fā)展，同時能夠確保中央政府的權威及其控制力，確保中央政府的中心地位，有利于維護國家的統(tǒng)一和社會的穩(wěn)定，促進城市化和都市圈經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

(責任編輯： 李 申)