王維博
國慶60周年大慶背景下推出的“下訪”制度,能否改變當前的信訪追究格局?
2009年8月24日,星期一,北京。齊振明一大早就來到位于永定橋附近的國家信訪局接待司。齊是河北省晉州市周家莊鄉(xiāng)信訪助理,此前一天,他接到上級部門的電話,有6個村民因舉報村里的賬目問題進了京,要求一定要“勸回來”。
自從接任信訪助理一職后,齊振明每年都要往返北京好幾趟,就為了把這些“告御狀”的人“勸回去”。
這是個耗時又耗力的活。當他急匆匆地趕到信訪局時,這些人已經(jīng)在一個老上訪戶的帶領下,進去了。齊振明搖了搖頭,搬了塊磚頭,在接待司的對面馬路邊坐了下來,一臉焦慮。
這一狀況最近有望改觀。8月初,中共中央政法委推出一條新規(guī)定:對于那些進京上訪量較大的省份,中央政法委將派出接訪組,就地處理那些可能進京的上訪案件,是為“下訪”。
為首都減壓
信訪問題學者、中國社會科學院農村經(jīng)濟發(fā)展研究所研究員于建嶸在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,這一政策出臺的動因,或是在中國60周年大慶之際,為北京營造一個“清凈之所”,以免陷入“越是節(jié)日越上訪”的惡性循環(huán)。
陜西來京的一位上訪者告訴《中國新聞周刊》,借節(jié)日赴京上訪,更容易達到以較小成本獲得良好結局的效果。其中的邏輯在于:越是重大活動,安全越具壓倒性的優(yōu)勢,常用的一個策略是“用承諾換安全”,有些平常棘手的問題,往往就是在這種情況下倉促解決的。有官員稱這一做法是“安全挾持”。
但也有可能走向反面。于建嶸說,中央為了強化各級領導責任,建立了各級信訪工作領導責任制和責任追究制,要求各級黨委、政府“一把手”負總責,中央信訪部門對各省的信訪數(shù)量也建立了統(tǒng)計和通報制度。
這種與政績掛鉤的考核機制,在解決一部分問題的同時,也容易將少數(shù)矛盾推向激化。在中央的垂注下,地方政府為了息訪,對于信訪公民開出一些難于兌現(xiàn)的“白條”承諾,從而誘發(fā)更多的信訪案件。
不管是對節(jié)日抱有良好的期待,還是因受到地方政府的打壓的反彈,都使得在國慶60周年前夕,到北京的上訪潮暗流涌動。
上述陜西上訪者告訴《中國新聞周刊》,很多上訪者都在苦苦等60周年大慶,“關鍵時刻搏一把”。
“我下去,你回去”
在中央政法委文件出臺之前,2009年6月10日,中辦、國辦轉發(fā)了《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》。
《意見》除要求中央政法機關開展“下訪”工作外,還要求各省、市、縣級政法機關主要領導干部一般每月安排一天接待群眾來訪,領導班子成員定期輪流接訪,并要對定期接訪的時間、地點及時公示。此外,意見還要求對群眾來信和出訪反映的問題能解決的立即解決,并原則上要求在60天內解決問題,回復當事人。
中央政法委的一份宣傳工作方案透露,8月20至9月20日,中央政法機關將派出第一批巡回接訪組,赴河北、遼寧、吉林、河南、上海5省市開展巡回接訪。
而在8月4日至6日,全國涉法涉訴信訪工作會議暨信訪領導干部培訓班在京召開。一位參加會議的知情者介紹,國慶之后還將有接訪組下派,但節(jié)前只是重點選擇了幾個省份。
中央政法委秘書長周本順在培訓班的講話中強調,把問題解決在源頭,實現(xiàn)涉法涉訴信訪形勢明顯好轉,“為新中國成立60周年慶?;顒觿?chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境”。
事實上,中央解決這一問題的努力,還可以追溯到更早。今年4月份,中共中央辦公廳、國務院辦公廳曾轉發(fā)《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》等文件。文件指出,中央和國家機關有關部門將抽調干部,組成中央信訪工作督導組開展下訪工作,每年至少一次。
除以上意見外,此前中央對縣委書記,縣紀委書記、縣公安局長的幾次輪訓,亦被公眾解讀為穩(wěn)定基層,減少上訪的應急之策。
除了巡回接訪,中央政法委在《意見》中首次提出,對合理訴求確實解決到位,實際困難確已妥善解決的問題,經(jīng)過公開聽證、公開質證、公開答復,由省級以上政法機關審核后,按有關規(guī)定作出終結決定。各級政法機關不再受理、交辦、通報。由省級以上政法機關審核后,按有關規(guī)定做出終結決定,各級政法機關將不再受理,“以維護司法裁判的權威性和終局性”。
治本之策何在
中國政法大學教師、法學博士王青斌說,對于一些按政策和法律可解決問題卻繼續(xù)上訪者,信訪終結制度有一定合理性,也能提高信訪效率。但一些案件本來就是不合理判決、經(jīng)過多次上訪也未解決,信訪終結制度反而堵死了申訴的渠道。
在于建嶸看來,信訪之所以發(fā)展到今天,主要的原因在于各個機構的功能錯位。上訪者想反映的問題涉及土地、基層選舉、腐敗等領域,“這本來是行政救濟和司法救濟解決的問題,卻推給了信訪,但信訪還是要把球踢給有關部門。”
中國人民大學一位社會學者認為,現(xiàn)在很多人不把司法作為最后的救濟渠道,而把希望寄托給信訪,一旦這一關口失靈,就可能誘發(fā)激烈的社會問題。
于建嶸認為,減少信訪的唯一辦法是加強執(zhí)法,以執(zhí)法終結案件,而不是以信訪終結案件。“最重要的是樹立司法的最終權威,而不是信訪的權威”。
在于建嶸看來,中央和國家機關干部下訪,也就是把中央的權威送到地方去。但它并非常設機構,帶有臨時性質,而且其得到的授權并不明確,也無權直接處理地方上信訪工作不力的責任人?!耙虼藢嶋H作用有限,只是治標之策”?!?/p>
(實習生李夏楠對本文亦有貢獻)