內容提要 鄉(xiāng)村權力結構的一系列演變?yōu)檗r村社區(qū)治理提供了可能實踐空間。農村基層社會管理從“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐的轉型,其實質就是要打破“國家強制權”作為唯一管理力量和單一權力中心的現(xiàn)狀,實現(xiàn)治理主體的多中心安排與合作機制建構。新型治理機制的建構不僅能保證鄉(xiāng)村權力結構多元化后新組織架構的高效運行,而且還能進一步夯實農村社區(qū)治理必需的社會根基,進而實現(xiàn)農村社區(qū)的“契約性整合”。

關鍵詞 農村社區(qū)治理 鄉(xiāng)村權力結構 多中心合作機制 契約性整合

〔中圖分類號〕C91282 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)04-0159-07

村民自治研究一直是當代中國鄉(xiāng)村研究的熱門話題。90年代后期,中國鄉(xiāng)村研究的一部分學者將村民自治的研究重心從民主問題轉向治理問題,開辟出村民自治研究的又一條新研究路向。(注:原有的研究路向研究重心集中在村民自治的民主方面,尤其關注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響,這是從外部來關注村民自治;新的研究路向將研究重心轉移到村民自治的治理方面,將村民自治制度看作一種民主化的村級治理制度,尤其關注這種治理制度對于解決當前農村實際存在問題的能力,這是從農村內部來關注村民自治。(參見賀雪峰:《村級治理的村莊基礎》,《社會學研究》2002年第2期。))這一學術研究轉向意味著,一部分鄉(xiāng)村研究者不再主張糾纏于村民自治的政策爭論,(注:事實上,自村民自治制度推行以來,在學術界就一直有一部分學者對這一制度持不同意見,學術界的爭論集中表現(xiàn)為對村民自治在中國現(xiàn)代化背景下的合理性以及村民自治本身效果的懷疑上。沈延生通過中國村政興衰歷史的考察,結合自治理論的三種形式(社會自治、地方自治、群眾自治),發(fā)現(xiàn)農村改革20多年后,村級組織出現(xiàn)了一種與世界典型發(fā)展模式背道而馳的反向演化,所謂群眾自治是從社會自治的初級形態(tài)向地方自治的初級形態(tài)回歸,出現(xiàn)了一種新形勢下的“紳治”。(參見《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期)黨國印更是尖銳地指出,能否在全社會民主政治發(fā)育不足的背景下,率先發(fā)展鄉(xiāng)村社會的民主政治?迄今為止,尚無歷史經驗證明這種可能性。經濟力量弱小、分散的農民無論怎么看都不會成為推動民主政治的主要動力?！按迕褡灾巍惫媸敲裰髡蔚钠瘘c嗎?(參見《戰(zhàn)略與管理》1999年第1期))特別強調對村民自治的研究應側重于“自治”對于解決當前特定背景下農村社會實際問題的能力。在這一研究轉向下,相當一批鄉(xiāng)村研究者試圖以農村社區(qū)為分析單位,以“治理”視角深入農村社區(qū)進行一系列專題田野調查,倡導在直接來自田野的靈感激蕩下進行理論假設,力求構建適合解釋中國鄉(xiāng)村本土的農村社區(qū)治理理論。從此,農村社區(qū)治理無疑成為中國鄉(xiāng)村研究的一個重要命題?，F(xiàn)在回頭看,這一學術研究轉向既滿足了農村改革以來鄉(xiāng)村權力結構發(fā)生根本性變革后基層社會管理面臨的新形勢要求,又受到20世紀七八十年代以來西方公共管理實踐模式與理論模式都在發(fā)生重要轉型的啟迪。黨的十七大和十七屆三中全會又進一步重申了十六屆六中全會提出的以“加強農村社區(qū)建設”為新農村建設重要舉措的戰(zhàn)略部署,繼續(xù)強調新形勢下積極推進農村社區(qū)建設,建立健全農村社區(qū)新型治理體制機制?？梢哉f,正是農村社會改革的不斷深入和現(xiàn)代公共管理理論塑造的必然走向,為我們進一步探討農村社區(qū)治理提供了可能性與現(xiàn)實性。

一、鄉(xiāng)村權力結構演變:農村社區(qū)治理的可能空間

無論是作為一種理念類型還是作為一種實踐模式,農村社區(qū)治理的提出顯然與國家的經濟社會體制轉型相關,特別是與國家權力配置所形成的權力結構狀況密切關聯(lián)。米歇爾曼(Mann, Michael)將國家權力劃分為強制權力(despotic power)和基礎性權力(infrastructure power)。“強制權指涉的是在國家精英之間進行分配的可以直接統(tǒng)馭社會的權能和力量,強制權可以不經過與作用對象的協(xié)商直接落在社會之上;基礎性權力則不同,它是國家滲透社會生活,切實有序落實自身政策的力量?；A權力可以被看作是具有合作內涵的權力,是一種通過社會建構起來的與社會生活共存的權力。國家作為制度變遷的供給者,它的重要作用就在于如何配置自己的強制權和基礎權?！?注:Mann,Michael.1993.The Sources of Social Power (Volume11):The Rise of Classes and Nation-States. New York: Cambridge University Press.P59.)在國家政治體系中兩者的地位與功能截然不同,(注:一般地認為,自國家產生以來,政治體系就一分為二:一是來自社會,又凌駕社會之上,以其強制性的權力控制全社會的國家權力體系;一是在國家權力的統(tǒng)轄下,與社會緊密聯(lián)系在一起并深深滲透在日常社會生活之中的基礎性政治社會。上層的國家權力是政治體系的本質和核心部分,但任何國家權力的存在及其作用發(fā)揮都是以基礎性政治社會為前提的。(參見徐勇:《非均衡的中國政治:城市與鄉(xiāng)村的比較》,中國廣播電視出版社,1992年,第3頁。))國家配置強制權與基礎權所形成的權力結構又在很大程度上決定著基層社會管理格局的根本特質及其運作態(tài)勢,農村社區(qū)治理的可能空間也必然會因基層社會管理格局的變革轉型而得以不斷滋生拓展。

毋庸置疑,20世紀50年代以來,計劃經濟體制的全面確立是以國家一味推行強制權為前提條件的,其必然后果是實現(xiàn)了基層社會管理的“行政性整合”。除在城鎮(zhèn)實行“單位制”外,農村“政社合一”的人民公社體制更是典型,傳統(tǒng)的村落社區(qū)被“生產小隊-生產大隊-人民公社”所規(guī)制的圈層結構梯次加以整合。如此整合的農村基層社會管理模式體現(xiàn)了國家政權所建構的政治體系對鄉(xiāng)村社會生活的絕對壟斷,特別是對鄉(xiāng)村公共事務活動中的生產和分配進行直接干預。與歷史上國家權力體系只延伸到縣一級不同,建國后的新生國家政權成功地將強制權體系與鄉(xiāng)村日常社會生活交織在一起,進而形成國家強制權力滲透在日常社會生活之中的基礎性政治社會。總的看來,國家強制權力改造了鄉(xiāng)村并實現(xiàn)了外來控制,將之整合成為一個較大的地區(qū)體系,并在某種程度上把這種外來控制永久地滲透進去。(注:吉爾伯特?羅茲曼主編:《中國的現(xiàn)代化》,江蘇人民出版社,2003年,第333頁。)正是在這種強制權與基礎權配置嚴重失衡的政治體系框架下,國家政權才有可能對鄉(xiāng)村社會實施其“行政性整合”的基層管理戰(zhàn)略。(注:曹海林:《從“行政性整合”到“契約性整合”:農村基層社會管理戰(zhàn)略的演進路徑》,《江蘇社會科學》2008年第5期。)

其實,50年代初,對于新建立的國家政權來說,要想在農村基層社會獲得農民的信任與擁護,必須消除各種形態(tài)的地方主義,建立起全國統(tǒng)一的合法化政權。出于這種政治需要,新型國家政權所倡導的土地改革就是從剝奪財權入手,推翻鄉(xiāng)紳精英在鄉(xiāng)村社會中的族權中心地位,并以此作為重塑鄉(xiāng)村社會權力結構的重大舉措。毫無疑問,土地改革是開啟鄉(xiāng)村社會新時代的真正開端,國家行政強力推行下的土地改革終將使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會極具封閉性的權力結構開始瓦解。從50年代初開始的合作化運動貫徹實行統(tǒng)一經營、初級社階段收獲物按土地入股和勞動比例進行分配、高級社階段按勞分配的原則,同時推行統(tǒng)購統(tǒng)銷的體制,這在很大程度上削弱了家庭生產功能與家族權威,一種新型的超族權的強制性權威開始形成。特別是隨后普遍推行的人民公社體制,更是以“三級所有、隊為基礎”的組織結構與“政社合一”的組織原則重新改變著鄉(xiāng)村社會的組織形式,生產隊、生產大隊作為同國家行政權力相銜接的正式組織已成為鄉(xiāng)村社會不可替代的絕對權威中心。人民公社期間,超血緣的勞動組織和統(tǒng)一指揮的生產經營活動極大弱化家庭生產功能的同時,又非常有利于國家強制權在鄉(xiāng)村社會的不斷滲透,具有強制權背景的地方權威也得以快速生成,國家強制權力由里至外建構著一種更為特殊的鄉(xiāng)村權力結構。在特殊的鄉(xiāng)村權力結構下,農村基層社會管理必然是高度集權化的單向“統(tǒng)治”行動,農村社區(qū)自主性治理的可能性完全被扼殺。

缺失社會自主性的基層社會管理阻斷排斥國家“基礎性權力”合作共生的特有功能,其命運必將隨著社會支持基礎的嚴重脆弱而最終坍塌解體。80年代初,人民公社終因產權殘缺必然導致勞動監(jiān)督成本過高和勞動激勵過低的問題而失去其存在價值。(注:林毅夫:《制度、技術與中國農業(yè)發(fā)展》,上海三聯(lián)書店,1992年,第139頁。)農村家庭聯(lián)產承包責任制的出現(xiàn)直接動搖了人民公社體制的根基,一個直接的后果便是,國家強制權力逐漸退出鄉(xiāng)村生產領域,鄉(xiāng)村社會的自主性空間伴隨著原有體制的解體而日漸滋生。雖然公社體制的兩項“遺產”(注:80年代后,農民雖然獲得了土地經營權,但土地所有權仍屬于集體,這是公社的第一項“遺產”,公社的另一項“遺產”就是黨政權力過度滲透到農村基層社會。(參見童星、崔效輝:《由強制性關系到契約性關系——試論農村經濟交易基礎的變更》,《江蘇社會科學》2000年第5期。))使得改革后農村基層社會管理依然具有“統(tǒng)治”行動的傾向,但鄉(xiāng)村社會發(fā)展獲致社會支持基礎的能力與傾向隨著農村改革的不斷深入而逐漸增強。

80年代以來的鄉(xiāng)村改革引致鄉(xiāng)村社會發(fā)生全面轉型,經濟體制改革帶來鄉(xiāng)村經濟關系和經濟結構的大調整,從而為鄉(xiāng)村權力結構的演變奠定了堅實基礎。建國后靠國家強制權力設計的鄉(xiāng)村權力結構不斷喪失其經濟基礎,而鄉(xiāng)村社會的開放流動與商品經濟的快速發(fā)展則賦予了鄉(xiāng)村社會更多新的權力資源。權力的影響力決定于權力對資源的提取能力,而這種能力又決定于社會經濟發(fā)展水平。(注:郭正林:《中國農村權力結構》,中國社會科學出版社,2005年,第20頁。)80年代后鄉(xiāng)村經濟改革最直接的后果就是沖跨了維持一元權力結構存在多年的經濟基礎,徹底打破了集體經濟一統(tǒng)天下的壟斷格局。特別是鄉(xiāng)村社會的進一步開放與流動,農民獲得了更多的自由權利,農業(yè)多種經營不斷出現(xiàn)、鄉(xiāng)村經濟結構日益多元化。鄉(xiāng)村經濟結構的深刻變化奠定了多元主體參與權力資源配置的經濟基礎,鄉(xiāng)村權力結構的再造被賦予了新的動力源。

農村改革不僅瓦解了整齊劃一的行政化集體農業(yè),而且造就了多元經濟結構的現(xiàn)實存在,鄉(xiāng)村社會又面臨著更大一次權力結構重新調整的必然要求與歷史機遇。原有鄉(xiāng)村權力結構基礎的喪失還意味著國家強制權力“自上而下”授權運動的現(xiàn)實通道在逐漸瓦解,農村基層社會“自下而上”的權力再造則在很大程度上改變著原有權力結構的基本特質,權力合法性來源的鄉(xiāng)村內生賦予了鄉(xiāng)村社會更大的發(fā)展自主權與生存空間。隨著村民自治制度的普遍推廣實踐,鄉(xiāng)村社會相繼出臺了一系列體現(xiàn)“四個民主”精神實質的政策法規(guī),不僅能將鄉(xiāng)村轉型過程中新出現(xiàn)的諸多權力資源有機整合起來,而且還能充分調動不同權力主體參與鄉(xiāng)村社會事務的積極性,顯示了由其所打造的農村社區(qū)治理運行新規(guī)則的高度靈活性。與此同時,隨著改革后農村經濟政治形態(tài)的根本扭轉,鄉(xiāng)村權力效能衡量的標準自然與鄉(xiāng)村社會發(fā)展的重心相吻合,無論是鄉(xiāng)村權力的組織吸納能力、社會動員能力,還是制度監(jiān)督與組織自控能力,都應服從服務于新時期鄉(xiāng)村經濟社會的全面發(fā)展。村民自治制度的實踐既為鄉(xiāng)村社會發(fā)展搭建了全新平臺,又為鄉(xiāng)村新權力結構服務于鄉(xiāng)村社會發(fā)展提供了可能性空間。所有這一切都顯示,鄉(xiāng)村權力結構的一系列演變均為農村社區(qū)治理提供了極大可能,農村基層社會管理逐漸擺脫先前高度集權化的單向“統(tǒng)治”行動傾向并趨于構建多中心合作治理的新格局。

二、多中心安排與合作機制建構:農村社區(qū)治理的實踐邏輯

可以說,農村基層社會管理從“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐的轉型其實質就是要打破“國家強制權”作為唯一管理力量和單一權力中心的現(xiàn)狀,實現(xiàn)管理主體和權力中心的多元化,形成多中心治理體制,即調動社會基礎權力來共同參與農村社區(qū)治理。80年代后鄉(xiāng)村權力結構發(fā)生的一系列變革奠定了農村社區(qū)治理實踐邏輯的現(xiàn)實基礎。農村生產經營體制的轉換使得原來較為單一的基層社會管理格局變得復雜起來,特別是隨著鄉(xiāng)村權力結構內部多元權力主體的形成,基層社會公共事務的管理不應再是高度集權化的單向“統(tǒng)治”(government)行動,而應走向多元主體協(xié)同參與的“治理”(governmence)實踐。

作為一種管理方式,“治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威,而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的,而不是單一的和自上而下的?！雹邰?注:俞可平:《治理與善治》,社會科學文獻出版社,2000年,第6、24、6頁。)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行動者;意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性;治理明確肯定了在涉及集體行動的各個社會公共機構之間存在著權力的依賴;治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡;治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權力,不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。(注:格里?斯托克:《作為理論的治理:五個論點》,《國際社會科學》(中文版)1999年第2期。)治理不是規(guī)則、活動,而是一個過程;治理過程的基礎不是控制,而是協(xié)調,治理強調通過改善政府管理和倡導社會參與,促使國家與社會的良性互動,推動經濟發(fā)展和社會進步。治理理論強調農村基層社會管理權力行使主體的多元化參與,要求將體制外組織資源納入對農村基層社會管理主體的考察視野,為農村社區(qū)治理研究提供了一個新的分析框架。按照這樣的解釋,由高度集權化“統(tǒng)治”行動實施所形成的農村基層社會結構或秩序是國家強制權力強行推動的結果,并非多元治理主體協(xié)同共治而來。

顯然,高度集權化的單向“統(tǒng)治”行動不符合治理實踐的價值目標要求。因為現(xiàn)代治理理論強調,政府并不是國家唯一的權力中心,各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權力中心③

從治理實踐運作分析,治理主體可以是公共機構,也可以是私人機構,還可以是公共機構和私人機構的合作。④由此我們就有理由認為,新型農村社區(qū)治理格局的構建應符合多中心治理理論所倡導的原則,多中心治理理論為農村社區(qū)治理提出了不同于官僚行政理論的治理邏輯,它在現(xiàn)實中最大的應用價值就是主張在政府治理變革中打破單中心的政府統(tǒng)治模式,構建政府、市場和社區(qū)三維框架下的多中心治理模式。農村基層社會管理體制的創(chuàng)新應根據農村基層公共事務呈現(xiàn)的新變化及其處理新要求,建構基于多元治理主體相互認同、合作協(xié)商、自主發(fā)展網絡基礎之上的新型治理結構。事實上,政府、市場、社區(qū)作為人類社會既存的一種秩序,其社會功能都會體現(xiàn)于公共服務社區(qū)化之上,即政府鼓勵社區(qū)和幫助社區(qū)組織建立社區(qū)的公共服務事業(yè),市場也將目光投向社區(qū),對社區(qū)實施社會投資,構建政府、市場、社區(qū)相互信任、依賴、合作和制衡的社區(qū)公共產品供給結構。如果將社區(qū)公共空間作為一種公共產品來看待的話,那么它的生產和治理是政府自身所難以完全勝任的,因為社區(qū)公共空間里的各種公共需求具有多樣性、變化性,政府只有與市場、社區(qū)建立起合作關系才能共同完成社區(qū)層面上的公共產品提供。

有一點我們必須承認,中國農村社會改革雖然對高度集權化的單向“統(tǒng)治”行動帶來了深刻變革,但是,在中國農村要實現(xiàn)基層社會管理向“治理”實踐轉型所需的新型治理結構目前及今后很長一段時期內都將處于萌芽或發(fā)育階段。不過,隨著農村市場化的進一步發(fā)展與公民社會的逐步發(fā)育,構建政府、市場和社區(qū)三者之間權責界定明晰、各司其職、各盡所能的多中心治理體制將是農村社區(qū)治理實踐邏輯生成的必由之路。另外,我們還應注意到中國的公民社會仍處于成長萌芽階段,政府一方面必須提供規(guī)范的模式和框架以及時將社會的積極性和創(chuàng)造性納入政府運行體系,另一方面還得承擔起培育公民社會的責任。

毫無疑問,在農村社區(qū)治理中建構政府、市場和社區(qū)良性互動的多中心治理體制自然離不開合作機制的建立健全。在合作主義(注:合作主義(corporatism)也被稱為統(tǒng)(組)合主義、法團主義或社團主義,是70年代由施密特(Philippe C Schmitter)系統(tǒng)概括的。合作主義關注的問題主要不是個人,而是由個人聯(lián)結起來的行動秩序,它傾向于把社會作為一個整體來處理,同時把失控的沖突視為“病態(tài)”,因而減少沖突或控制沖突就成為合作主義竭力張揚的秩序價值。進入20世紀以來,合作主義的重心轉到制度描述方面,它希望論證一種限制無序沖突的制度安排,尋找適合現(xiàn)代工業(yè)社會權利分配和運行的結構體系。)看來,國家與社會是一種協(xié)商、合作的關系,民間組織不但是國家整合社會利益的管道,而且國家也透過民間組織汲取社會資源。合作主義能夠促進國家與社會在社區(qū)層面良好合作關系的建立,而又保證社會的自主性,對于社區(qū)發(fā)展具有重要的借鑒意義。農村社區(qū)作為國家與社會共同發(fā)生作用的領域,是社會通過一定的渠道和方式參與對公共權威的監(jiān)督、制約,并期望與公共權力建立一種合作關系,切合了合作主義的基本分析。治理所要創(chuàng)造的社會結構或社會秩序不能由外部強加,它之所以發(fā)揮作用,是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動。(注:庫伊曼和范?弗利埃特:《治理與公共治理》,轉引自俞可平:《治理與善治》,社會科學文獻出版社,2000年,第3頁。)合作主義作為制度安排的價值理念,有助于中國治理的平穩(wěn)轉型。(注:徐勇:《治理轉型與競爭——合作主義》,《開放時代》2001年第7期。)在合作主義理論視野下,農村社區(qū)合作機制建構成為可能,特別是制度性的合作機制建構成為可能,而合作機制建構有利于社區(qū)共治格局的形成。這種合作機制強調多元化的合作參與,即政府、社區(qū)民間組織以及市場力量等多元參與主體對農村社區(qū)公共事務治理的共同參與,從而形成農村社區(qū)治理多元主體合作的新格局。

三、“契約性整合”訴求:農村社區(qū)治理的可為進路

從“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐的轉型預示著農村基層社會管理的價值訴求發(fā)生著根本性轉變。50年代后國家對鄉(xiāng)村社會有效控制的最為直接的手段,就是國家權力體制在鄉(xiāng)村社會得以建立。(注:于建嶸:《岳村政治》,商務印書館,2001年,第324頁。)滲透于鄉(xiāng)村社會的國家權力不僅從外在制度上進一步強化權力資源的集體壟斷,而且還在鄉(xiāng)村社會內部不斷扼殺不同權力資源的孕育發(fā)生,鄉(xiāng)村社會的運轉惟有形式上的民主而沒有實質上的民主。(注:曹海林:《村落公共空間演變及其對村莊秩序重構的意義》,《天津社會科學》2005年第6期。)一個必然的后果就是,鄉(xiāng)村社會的整體運行一直被納入國家強制性權力所預設的軌道之中,也實現(xiàn)了國家強制性權力對鄉(xiāng)村社會的“行政性整合”。鄉(xiāng)村權力結構的一系列演變不但遏制了“行政性整合”的權力運作傾向,而且也為農村社區(qū)治理的新價值訴求鋪設了現(xiàn)實通道。

與“統(tǒng)治”行動下的價值訴求相反,“治理”實踐所要創(chuàng)造的社會結構或社會秩序是由多元化的權力主體互動而來,其目標追求也必然是實現(xiàn)社區(qū)治理的“契約性整合”。對于農村社區(qū)治理實踐而言,新型治理機制的建構不僅能保證鄉(xiāng)村權力結構多元化后新組織架構的高效運行,而且還能進一步夯實農村社區(qū)治理必需的社會根基,進而實現(xiàn)農村社區(qū)的“契約性整合”。新型治理機制的建構應著力強化農村社區(qū)治理中的自治功能,擴大基層民主、改善治理結構,構建以政府政策為指導、村民自治為核心、農村自組織廣泛參與的多元治理機制。“契約性整合”是農村基層社會管理創(chuàng)新的價值目標,更是農村社區(qū)治理可為進路的價值訴求。

(一)以農村社區(qū)重建為依托,在鄉(xiāng)村再組織化中培育社區(qū)居民的民主素養(yǎng)和公共精神。農村社區(qū)重建作為農村社區(qū)治理的實踐依托,就是要通過農村社區(qū)的再組織化來構造、優(yōu)化社區(qū)治理的社會支持基礎,從不同層面為實現(xiàn)社區(qū)治理“契約性整合”提供相應實踐平臺與社會資源。一般而言,公民性成長的一個重要途徑就是組織化生存,組織化生存為公民精神的培育提供了公共空間,而這種組織化的存在又構成了社區(qū)發(fā)展的一個重要推動力。鄉(xiāng)村社會的組織形式及其社會地位對農村社區(qū)治理格局的形成與運作起著至關重要的作用,不同時期鄉(xiāng)村權力結構的存在及其作用發(fā)揮離不開特定的鄉(xiāng)村社會組織,而鄉(xiāng)村社會的組織化程度更是影響社區(qū)治理水平的關鍵因素。在鄉(xiāng)村再組織化過程中,農民的民主素養(yǎng)和公共精神培育則顯得尤為關鍵。由居民到公民的成長是一個自主性、參與性、權利性增強的過程,是“參與社區(qū)事務的自治性( autonomy)、自主性(self-reliance)、直接(參與)民主性和經驗性社會學習的過程”。(注:馬林諾斯基:《科學的文化理論》,黃建波等譯,中央民族大學出版社,1999年,第56頁。)農民參與社區(qū)治理是農村基層民主的基礎和核心內容,也構成了現(xiàn)代民主發(fā)展的重要基礎,而鄉(xiāng)村權力結構演變引致的農村社會轉型則為農民參與社區(qū)治理提供了舞臺。農民通過選舉、“一事一議”等途徑獲致民主訓練和社區(qū)參與的機會,在社區(qū)公共參與中提升居民的信任度和認同感,培養(yǎng)社區(qū)居民的民主素養(yǎng)和公共精神,不斷使農村社區(qū)居民成長為社會公民。

(二)以效能政府再造為突破,在政府管理方式創(chuàng)新中建構多中心協(xié)商對話機制。實現(xiàn)農村社區(qū)治理“契約性整合”必然與政府的治理理念與管理方式密切相關,政府治理理念的更新、管理方式的創(chuàng)新都意味著全部行政管理秩序和經濟秩序發(fā)生根本變革。合作主義試圖跳出國家與社會二元對立的分析框架,尋找國家與社會之間是相互適應、相互增權、共同成長的關系,也即我們通常所說的強國家與強社會關系。(注:鄧偉志、陸春萍:《合作主義模式下民間組織的培育和發(fā)展》,《南京社會科學》2006年第11期。)在農村社區(qū)治理格局構建中,效能政府再造則是平衡國家與社會關系力求“雙強”的突破口。合作主義強調國家與社會

之間是一種合作的關系,但并不否定各種社會組織的相對獨立性;強調社會通過制度化的渠道對國家的控制、監(jiān)督與參與,同時也強調國家對各種社會組織的保護與促進。80年代以來,伴隨著“重塑政府”、“效能政府再造”等治理理念的突顯,政府管理方式創(chuàng)新其實質就在于國家治理結構的多中心安排。公共治理中的“多中心性”意味著公共事務的民主合作管理,是民主治理的一項策略。推進農村社區(qū)治理就是要不斷打破國家強制權力控制的一元化“統(tǒng)治”格局,在政府管理方式不斷創(chuàng)新中建構起政府、市場、社區(qū)等不同治理主體之間的協(xié)商對話機制,為實現(xiàn)農村社區(qū)治理“契約性整合”鍛造權益平衡機制。

(三)以深化村民自治為核心,在制度重新安排中切實保障村民的自治權利。農村社區(qū)治理主體的自治性(autonomy)、自主性(self-reliance)獲得是村民自治成為可能的關鍵,鄉(xiāng)村權力結構演變中的制度重新安排就是要保障村民的自治權利不受侵蝕。而在高度集權化的“統(tǒng)治”行動下,“全能政府”的理念過于迷信政府的權威和能力,妄想以政府管制取代社會自治,憑借計劃手段操縱社會生活的一切領域

。(注:王卓君:《和諧社會與構建服務型政府》,《中國行政管理》2008年第1期。)因此,實現(xiàn)農村社區(qū)治理的又一個突破口就是打消政府管制取代社會自治的妄想、切實推進村民自治的深化。實現(xiàn)農村社區(qū)治理“契約性整合”更需要在制度重新安排中構建推進村民自治深化的權利保障與救助機制。雖然中國鄉(xiāng)村的村民自治制度從一開始就具有國家立法以授權的性質,絕大多數(shù)農村的“自治”顯然不是自然生成的,而是國家賦權的結果。但是,隨著村民自治實踐的不斷推廣,村民自治已不僅僅是國家治理鄉(xiāng)村的一種制度安排,而且正在內化為國家法律制度賦予村民不可剝奪的現(xiàn)代民主權利。按照農村社區(qū)治理“契約性整合”要求進一步推進村民自治的深化,其核心就是要圍繞村民自治權利的培育建構并逐步健全相應的保障機制和社會救助機制,以避免村民自治權利被懸空,(注:徐勇:《村民自治的深化》,《學習與探索》2005年第4期。)確保農村社區(qū)治理有更深厚的社會支持基礎。

(四)以專業(yè)合作組織培育為動力,在經營方式轉變中創(chuàng)建多元化經營服務體系。從社區(qū)發(fā)展的角度看,在單位的社會性功能外移為社會留出可能的成長空間后,加強法人團體的整合與互動是社區(qū)發(fā)展中整合與鏈合的關鍵機制。(注:馮鋼:《整合與鏈合——法人團體在當代社區(qū)發(fā)展中的地位》,《社會學研究》2002年第4期。)實行家庭聯(lián)產承包責任制以來,農村生產經營日益分散化,這一生產經營格局致使分散經營的個體農戶無法應對轉型期農村潛在的諸多社會風險。按照“民辦、民管、民受益”原則自愿聯(lián)合組建而成的各類合作經濟組織以及公益性社會組織,在農村社區(qū)治理中承擔著參與公共事務處理的功能,對加強和改進農村社區(qū)治理有著不可替代的作用。農民加強互助合作不僅是農村市場化、推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的基本要求,而且更是轉型期農民應對社會風險的理性選擇。農村社區(qū)治理要求統(tǒng)一經營向發(fā)展農戶聯(lián)合與合作,形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變,發(fā)展集體經濟、增強集體組織服務功能,培育農民新型合作組織,發(fā)展各種農業(yè)社會化服務組織,鼓勵龍頭企業(yè)與農民建立緊密型利益聯(lián)結機制,著力提高多元化經營服務體系水平。隨著非政府組織在農村社會發(fā)展中所起作用和對農村公共事務影響的增強,各種公共的私人組織和志愿組織(public private and voluntary organizations)等在農村社區(qū)治理中重要性的凸現(xiàn),政府應當加強與它們之間的合作伙伴關系的建立,(注:轉引自朱莉?費希爾:《NGO與第三世界的政治發(fā)展》,鄧國勝、趙秀梅譯,社會科學文獻出版社,2002年,第184頁。)農村社區(qū)各種專業(yè)合作組織為這種聯(lián)系和關系的生成提供了組織空間。

(五)以鄉(xiāng)村和諧發(fā)展為目標,在發(fā)展型社會政策完善中創(chuàng)造基于和諧發(fā)展的社區(qū)整合機制。高度集權化的單向“統(tǒng)治”行動致使農民雖然對所在的農村社區(qū)表現(xiàn)出較強的集體意識和社區(qū)認同,但從根本上說,這種集體意識和社區(qū)認同并不是獨立和自由選擇的結果,農民作為社區(qū)的一員對于集體和社區(qū)的依賴只不過是在經濟和超經濟控制下的生存依賴。(注:項繼權:《農村社區(qū)建設:社會融合與治理轉型》,《社會主義研究》2008年第2期。)農村社會政策的制定也必然具有“行政性整合”的剛性特質。顯然,集權化單向“統(tǒng)治”下的農村社區(qū)基層管理僅僅是一種強制性的“機械整合”而非自愿的“和諧融合”,這一社區(qū)整合機制完全靠國家強制推行統(tǒng)治型社會政策予以維系。實現(xiàn)農村基層社會管理從“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐轉型,必須要打破被統(tǒng)治型社會政策所束縛的農村基層社會管理模式,立足鄉(xiāng)村和諧發(fā)展的長遠目標制定發(fā)展型社會政策,在發(fā)展型社會政策完善中創(chuàng)造基于和諧發(fā)展的社區(qū)整合機制。新型農村社區(qū)整合機制既要從政策體系的完備上實現(xiàn)農村社區(qū)的制度性整合,又要從發(fā)展規(guī)劃的修繕上實現(xiàn)農村社區(qū)的功能性整合,還要從生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化上實現(xiàn)農村社區(qū)的認同性整合。

作者單位:河海大學公共管理學院

責任編輯:曹 英