吳國華

摘要：所謂行政自由裁量權(quán)是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。文章對海事行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行了深入探討，按照遵循公平與效率的原則，探討了如何健全海事行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)作的法律程序，更好地運(yùn)用程序來控制自由裁量權(quán)的行使，以期有利于海事部門正確、及時(shí)而有效地執(zhí)法，切實(shí)保障行政相對人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：海事行政處罰；自由裁量權(quán)；程序控制

中圖分類號：D922文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-2374(2009)13-0098-02

一、自由裁量權(quán)在我國海事行政管理中的作用

自由裁量權(quán)在我國的海事行政處罰中顯得尤為重要。這是因?yàn)椋菏紫?，我國?.2萬公里的海岸線，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，海事違法行為涉及的內(nèi)容廣泛，情況復(fù)雜、變化迅速，法律、法規(guī)不可能對所有情況下的行政處罰都規(guī)定得明確具體，詳盡無遺；其次，海事問題的專業(yè)性、時(shí)間性，法律、法規(guī)不應(yīng)該對行政處罰作過于僵化的硬性規(guī)定；第三，我國目前的海事法制尚不夠健全，有些內(nèi)容不夠完備，表現(xiàn)出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法規(guī)尚無具體的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法。一言以蔽之，海事法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)授予海事部門在行政處罰中以必要的自由裁量權(quán)，使之能根據(jù)客觀情勢，權(quán)衡輕重，靈活運(yùn)用，在法定范圍內(nèi)作出合理的行政處罰，以達(dá)到依法行政，維護(hù)國家權(quán)益。海事行政處罰自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在：事實(shí)要件認(rèn)定、情節(jié)輕重、處罰的對象、種類和幅度、行為時(shí)限的自由裁量。

二、判定情節(jié)輕重的自由裁量

所謂情節(jié)是指事物發(fā)生、發(fā)展的因果關(guān)系和演變過程。海事違法行為的情節(jié)可以分為主觀和客觀兩個(gè)方面。主觀方面包括目的、動(dòng)機(jī)、心理狀態(tài)和態(tài)度表現(xiàn)等，客觀方面包括時(shí)空、對象、方式手段和危害后果等。在實(shí)施海事行政處罰時(shí)，必須認(rèn)真考慮上述主觀和客觀兩個(gè)方面的違法情節(jié)。即在量罰時(shí)，需由海事部門酌定違法情節(jié)的范圍、程度和輕重。法律條文中經(jīng)常可見“根據(jù)不同情節(jié)、視情節(jié)嚴(yán)重、造成嚴(yán)重污染”等模糊語言來概括、規(guī)定，其本身沒有明確的內(nèi)涵和外延，又缺乏認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，具體理解和適用，只有聽?wèi){海事執(zhí)法人員去判定，因此，特別需要海事執(zhí)法人員根據(jù)具體情況，對情節(jié)進(jìn)行自由裁量，確定處罰的條款。

三、行政程序在海事行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)行中的作用

為預(yù)防和控制行使海事行政處罰自由裁量權(quán)中出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)，必須對海事自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。對海事自由裁量權(quán)控制除在立法時(shí)就進(jìn)行考慮，設(shè)置相關(guān)條款規(guī)定外，利用行政程序能促使海事執(zhí)法人員正確行使好海事自由裁量權(quán)。即所謂“自由”是相對的。不存在絕對的“自由”。自由裁量權(quán)“是一種明辨真與假、對與錯(cuò)的藝術(shù)和判斷力，……而不以他們的個(gè)人意愿和私人感情為轉(zhuǎn)移?！焙Ｊ滦姓幜P自由裁量權(quán)的運(yùn)行態(tài)勢表明，自由裁量權(quán)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)是因?yàn)樗哪嫦蜻\(yùn)行或越軌運(yùn)行，即不按預(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運(yùn)行，就有可能作出不公正的處罰。從這個(gè)角度講，“行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置。”“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和(任意)裁量?！边@些都表明了行政程序在制約行政權(quán)，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。

四、控制海事行政處罰自由裁量權(quán)的程序機(jī)制

(一)海事行政執(zhí)法程序規(guī)定

《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》詳細(xì)規(guī)定了海事行政處罰程序，即簡易程序、一般程序和正式聽證程序的適用條件和實(shí)施步驟等，并貫徹了當(dāng)事人的“被告知的權(quán)利”和“防衛(wèi)權(quán)”。但處罰程序也存在著瑕疵，如：具體條文操作性不強(qiáng)，賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大，主要表現(xiàn)在：

1關(guān)于告知程序的規(guī)定，如“告知當(dāng)事人作出海事行政處罰決定的事實(shí)，理由和依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”，只是明確了海事管理機(jī)構(gòu)告知的義務(wù)，沒有對告知的方式、時(shí)間與內(nèi)容進(jìn)一步明確。是書面告知還是口頭告知，是電話告知還是其他告知，從條款來看似乎都是允許的。

2關(guān)于一般程序的規(guī)定。如《行政處罰法》第三十八條規(guī)定：調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況分別作出處罰、不予處罰、移送司法機(jī)關(guān)的決定。沒有對調(diào)查終結(jié)后作出決定的期限進(jìn)行規(guī)定，這種無期限限制的規(guī)定是非常不合理的。

3關(guān)于聽證程序的規(guī)定?！吨腥A人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》規(guī)定，海事行政處罰聽證依照《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定組織。但沒有關(guān)于利害相對人可否要求舉行聽證的規(guī)定，只是在作出較大數(shù)額罰款、吊銷證書的決定時(shí)，才能提出申請，要求聽證；沒有關(guān)于海事管理機(jī)構(gòu)舉行聽證的期限規(guī)定；沒有關(guān)于聽證記錄排斥原則的規(guī)定。

(二)控制海事行政處罰自由裁量權(quán)的程序構(gòu)成

控制海事行政處罰自由裁量權(quán)，要考慮海事的立法、執(zhí)法過程和司法救濟(jì)的控制三大部分，結(jié)合我國實(shí)際情況，控制海事行政處罰自由裁量權(quán)的程序機(jī)制應(yīng)由下列程序制度構(gòu)成：

1情報(bào)公開制度。情報(bào)公開又稱情報(bào)自由，是指凡涉及到海事行政相對人權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的以外，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)依法向社會公開，使公眾知曉海事管理機(jī)構(gòu)是如何做的，從而有利于行政相對人維護(hù)自己的權(quán)利，有利于扼制海事行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。

2告知并說明理由制度。國家海事統(tǒng)一格式后的海事行政處罰文書，設(shè)置了具體告知內(nèi)容，明確了書面告知義務(wù)。

(1)表明身份程序。在執(zhí)法開始第一程序就是表明身份，它可以使相對人免受不法侵犯、防止超越職權(quán)、濫用職權(quán)。同時(shí)，還為行政回避制度奠定基礎(chǔ)。

(2)行政教示制度。海事管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著海事行政方面的教示義務(wù)，若沒有履行該項(xiàng)義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政教示制度應(yīng)包括教示主體、教示時(shí)間、教示方式、教示不當(dāng)?shù)姆珊蠊确矫娴膬?nèi)容。

(3)行政行為說明理由制度。海事管理機(jī)構(gòu)對行政相對人作出行政行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益、形勢、習(xí)慣等因素。海事機(jī)構(gòu)在作出行政處罰決定時(shí)，并應(yīng)向相對人說明行為的合法性和合理性。前者說明行為合法性理由，后者說明行使自由裁量權(quán)的依據(jù)，給相對人合法、合理的解釋，以理服人。

3回避制度。在控制行政處罰自由裁量時(shí)，回避制度尤其重要，因海事法規(guī)自由裁量幅度較大，很多量罰條款都是在基數(shù)十倍的范圍之內(nèi)，如果調(diào)查人員與本案有直接利害關(guān)系的，則很難作出合適的自由裁量行為，因此，調(diào)查人員與本案有直接利害關(guān)系的，則不能參與該事項(xiàng)的處理，應(yīng)當(dāng)回避。

4聽證制度。是在行政處罰決定之前舉行的，一般屬于事前聽證。在聽證過程中，通過控、辯雙方陳述，展示證據(jù)、相互質(zhì)

證和辯論，有利于發(fā)現(xiàn)案件的真實(shí)情況，使行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用奠定在真實(shí)情況的基礎(chǔ)之上，促進(jìn)行政處罰決定的相對合理性。

5時(shí)效制度。是指規(guī)定海事行政處罰行為開始或結(jié)束的時(shí)間以及與此相關(guān)的法律后果的程序制度。其核心內(nèi)容是對行政行為的實(shí)施進(jìn)行時(shí)間上的限制，只有遵守法定的時(shí)限規(guī)定，才能產(chǎn)生預(yù)期的法律后果。

6海事機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度。自由裁量權(quán)的控制除了立法權(quán)、司法權(quán)以及未及論述的權(quán)利、公意對行政權(quán)力的制衡外，內(nèi)部的自律也是必不可少的，行政機(jī)關(guān)自身理性認(rèn)識的提高是自由裁量權(quán)良好控制的組成部分。必須有基于內(nèi)部的管理制度和救濟(jì)制度，避免政策的“法制厥如，法制薄弱、機(jī)構(gòu)龐雜，裁量權(quán)過度，彈性過大，放亂收死，權(quán)大于法，言大于法”的缺點(diǎn)。因此。強(qiáng)化責(zé)任追究、規(guī)范海事行政處罰自由裁量權(quán)的使用。都要靠海事管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部操作來解決，便于對自由裁量權(quán)進(jìn)行制約，實(shí)現(xiàn)海事行政執(zhí)法的統(tǒng)一；海事機(jī)構(gòu)還可以形成一個(gè)公開行政處罰案件的制度，以優(yōu)秀的行政處罰案例約束本單位的執(zhí)法行為，為正確行使海事行政處罰自由裁量權(quán)建立—個(gè)模型。

此外，職能分離制度、合議制度、行政救濟(jì)制度等都能對行政處罰自由裁量權(quán)的行使起著一定程度的控制作用。

五、結(jié)語

隨著現(xiàn)代行政職能的擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)擁有了越來越多的行政自由裁量權(quán)，這是提高行政效率之必需。行政處罰自由裁量權(quán)是行政自由裁量權(quán)的最重要的部分，如果被濫用，直接干擾和破壞法制秩序，其后果嚴(yán)重，危害性大。因此，必須對行政處罰自由裁量權(quán)加以一定的控制。海事法律法規(guī)廣泛的自由裁量權(quán)，為海事管理機(jī)構(gòu)推行高效率行政奠定了基礎(chǔ)，海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員在認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握各項(xiàng)有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵守法定程序和各項(xiàng)制度，水上交通安全管理工作將開創(chuàng)出一個(gè)更新的局面。

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