周建剛　張明濤　李大剛

一、邵陽市農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀和特點

(一)農(nóng)村土地流轉的規(guī)模

據(jù)統(tǒng)計,2008年邵陽市家庭承包經(jīng)營的耕地面積共466.6萬畝,涉及農(nóng)戶數(shù)167萬戶,簽訂農(nóng)村土地承包合同143.4萬份,頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書128萬份,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的總面積為37萬畝,占全市家庭承包經(jīng)營耕地總面積的7.9%。其中實行適度規(guī)模經(jīng)營的流轉耕地面積7.2萬畝,占流轉總面積的19.5%。在被調查的8個行政村中,涉及土地流轉的占100%,在被調查的52戶農(nóng)戶中,涉及土地流轉的42戶,占80.8%。

(二)土地流轉的發(fā)展特點

通過這次問卷調查顯示:有48.1%的人希望轉出土地,有94.2%的人可以接受轉出其土地,應該說,農(nóng)村土地的流轉已經(jīng)被廣大農(nóng)民所理解和接受。并且,在流轉過程中呈現(xiàn)出三大趨勢:

(1)從無償流轉向有償流轉轉變。2002年前,種地稅費較高,農(nóng)民負擔較重,農(nóng)民流轉的土地大多無償交由自己的親屬代種代耕,有的還要倒貼稅費。近幾年農(nóng)業(yè)稅費免除,種地負擔減輕,農(nóng)業(yè)效益逐步提高。如果有轉出意愿,農(nóng)民完全可以把土地租給外來業(yè)主,既保證了承包權不變,還可獲得轉讓費。

(2)從自發(fā)流轉向組織化流轉轉變。各級政府高度重視土地流轉,邵陽市各地都相繼出臺了規(guī)范土地流轉、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的政策措施,政府在土地流轉中的作用越來越明顯。

(3)從單個個體的流轉逐步向規(guī)?；?、集約化流轉經(jīng)營轉變。近年來,農(nóng)戶之間的流轉已不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展需求,規(guī)?；?、集約化經(jīng)營成為農(nóng)村土地流轉的前提條件。如武岡市萬豐生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司在四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一次性流轉1.1萬畝承包耕地種植優(yōu)質稻。邵東縣隴海無公害蔬菜專業(yè)合作社在范家山鎮(zhèn)流轉土地3000多畝發(fā)動農(nóng)民種植無公害特種蔬菜。

(三)土地流轉的基本方式

2000年以前,農(nóng)村土地流轉形式一般限于轉包、出租兩類,經(jīng)多年的流轉實踐,現(xiàn)在已發(fā)展了如互換、股份合作、租股結合、連片開發(fā)、拍賣、轉讓等多種土地流轉形式,其中出租、轉包、轉讓是當前土地流轉的三種最主要方式。土地流轉形式逐步多元化,也逐步適應了農(nóng)村土地流轉過程中流轉期限、流轉收益分配的不同需求。

邵陽市的流轉土地中,以出租形式的有10.1萬畝、轉包20.4萬畝、互換2.3萬畝、轉讓3.1萬畝,分別占流轉總面積的27%、55%、6%、8.4%。按流轉期限分,流轉大多數(shù)為中長期流轉形式,超過10年以上的有24.1萬畝,占流轉總面積的65%。

(四)土地流轉的組織主體

(1)農(nóng)民自發(fā)組織。即在農(nóng)民自愿的基礎上,由農(nóng)民直接與接包方協(xié)商,將土地承包經(jīng)營權進行流轉的一種組織形式,是當前農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的主要方式。在參與調查的流轉戶中,有78%的農(nóng)戶都是自發(fā)組織土地流轉。

(2)政府組織。即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組為組織主體,在征得農(nóng)民同意的基礎上,將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權進行流轉的一種組織形式。流轉土地的對象主要是當?shù)卣M的項目或工商企業(yè),土地大多連片,每次組織流轉的規(guī)模較大,流轉期限較長,多數(shù)在5年以上,其相應的補償標準也有所提高。在參與流轉的8個行政村中,有2個村的土地是由政府組織流轉,占25%。

(3)中介機構組織。即通過從事土地流轉服務的中介機構或個人進行流轉的一種組織形式。通過專業(yè)性中介機構流轉土地,還處于萌芽階段,占比不足5%。

二、土地流轉的作用與成效

1.提高了農(nóng)村土地產(chǎn)出率。隨著農(nóng)村人口的大量外出,留守農(nóng)村的除少數(shù)青壯勞力外,全部是老人或者婦女、小孩,造成了大量良田三季改一季,耕作也全部粗放性經(jīng)營,地力和土地產(chǎn)出率逐年下降,即便是水利等基礎設施較好的水田,每年產(chǎn)出也僅500公斤左右稻谷。土地流轉后,經(jīng)營戶為追求最大利益化,一方面加大了生產(chǎn)投入,大大改善了生產(chǎn)條件,另一方面恢復了三季耕作,每畝可產(chǎn)稻谷1000公斤、油菜100公斤或蔬菜1000公斤,土地產(chǎn)出率較未流轉前一般增加了3-5倍;

2.促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調整。種植能手和龍頭企業(yè)通過高起點規(guī)劃、高標準開發(fā)建設特色產(chǎn)業(yè)基地,有力推進了高產(chǎn)、優(yōu)質、高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整,涌現(xiàn)了一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化典型。邵陽市目前已擁有規(guī)模生產(chǎn)大戶3278個,其中規(guī)模經(jīng)營1000畝以上的流轉大戶49個,流轉土地7.9萬畝。這些經(jīng)營戶圍繞當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品,通過統(tǒng)一作物布局、統(tǒng)一質量標準、統(tǒng)一品牌銷售、農(nóng)業(yè)資源綜合利用,促進了全市農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化創(chuàng)造了示范樣板。

3.增加了農(nóng)民收入。一方面,作為農(nóng)村土地流入方,由于經(jīng)營對象是已適度規(guī)模的農(nóng)村土地,加之生產(chǎn)經(jīng)營方式的全面更新、農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品綜合利用、產(chǎn)品檔次的大幅提升,每年的收入較原來成數(shù)十倍地增長。洞口縣高沙鎮(zhèn)種養(yǎng)大戶舒小云采用土地流轉的方式,集約土地300多畝種植優(yōu)質稻,自身年利潤達10多萬元。同時在她發(fā)動帶領下成立了優(yōu)質糧食生產(chǎn)合作社,帶領周邊群眾發(fā)展優(yōu)質稻生產(chǎn),以高出市場價格的15—20%與農(nóng)戶簽訂收購合同,大大提高了種糧戶的積極性,種糧農(nóng)戶年平純收入每畝提高近300元。另一方面,作為農(nóng)村土地流出方,在其土地流出后,其收效較其流出前增長也達到2-5倍。以武岡市萬豐公司農(nóng)戶以田入股經(jīng)營流轉土地方式為例,入股農(nóng)民每畝除利潤390元外,還承擔養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、教育基金等福利,現(xiàn)金凈收益每畝可達近500百元。

三、農(nóng)村土地流轉中存在的問題

(一)農(nóng)村土地流轉管理和服務機構不健全,流轉市場不規(guī)范。

據(jù)對邵陽市情況的調查,除轄區(qū)武岡、邵東、新邵三縣(市)正在積極探索嘗試建立縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村土地流轉中介服務機構外,全市尚未建立農(nóng)村土地流轉指導機構、中介機構和統(tǒng)一的土地流轉補償制度和土地投資補償制度,沒有形成土地流轉和租賃市場,土地流轉的供求信息不能及時有效溝通,從而阻礙流轉。另一方面流轉行為很不規(guī)范,據(jù)調查,邵陽市農(nóng)戶流轉的土地沒有書面協(xié)議的占60%,簽訂合同的大部分是集體農(nóng)場或個別大戶、大公司租賃形式,所簽書面協(xié)議條款也多不規(guī)范,未經(jīng)農(nóng)業(yè)承包合同管理機關登記、備案或鑒證,有的甚至超過了承包期限。流轉主體也不規(guī)范,轉出方多是村或組,有的甚至是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。

(二)少數(shù)農(nóng)戶法制觀念淡薄,對農(nóng)村土地流轉法規(guī)不了解。

被調查的52戶農(nóng)戶,有53.8%的農(nóng)戶不了解《農(nóng)村土地承包法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等相關政策、法規(guī)中有關土地流轉的規(guī)定。被調查的一些農(nóng)村基層干部認為,現(xiàn)行農(nóng)村土地承包政策、法規(guī),規(guī)定了承包方的權利,對發(fā)包方的權利規(guī)定過于籠統(tǒng),在具體工作中缺乏可操作性,使他們對宣傳農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)有顧慮,影響這項工作的正常開展。

(三)土地流轉行為不規(guī)范,容易產(chǎn)生流轉糾紛。

根據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》規(guī)定:承包方流轉農(nóng)村土地承包經(jīng)營權,應當與受讓方在協(xié)商一致的基礎上簽訂書面流轉合同。被調查的農(nóng)戶中,簽有書面協(xié)議的僅占17.3%,而經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機關登記、備案或簽證及公證機關公證后流轉的土地就更少;同時,所簽書面協(xié)議條款大多不規(guī)范,內容過于簡單,對流轉雙方權利義務及違約責任、承租土地上附著物處置、有關賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定,從而造成流轉不便或糾紛隱患較多。

(四)少數(shù)流轉后的耕地缺乏保護或存在被非法侵害現(xiàn)象。

少數(shù)土地流轉后的經(jīng)營者,缺乏對耕地的保護意識,為獲取短期收益,對耕地不施有機肥或施含有污染物的有機肥,對土地實行掠奪式經(jīng)營,導致土壤肥力下降。更有極少數(shù)承包戶,假借土地流轉之名對土地進行非法侵害:一是聯(lián)戶將土地流轉給磚瓦窯、馬路市場開發(fā)等,牟取比種田更大的利益;使耕地活土層受到嚴重侵蝕,土地復耕困難;二是聯(lián)戶或集體將耕地流轉出去成為建設用地。

(五)土地流轉中存在“影子”項目,騙貸騙補現(xiàn)象時有發(fā)生。

據(jù)對邵陽市幾個土地流轉項目的調查,有相當一部分所謂的項目投資人都是采取“空手套白狼”的方式,套取財政補貼和金融機構的貸款。這些投資人自身沒有資金實力,采取廉價租用農(nóng)村土地的方式進行圈地,其地租價格(林地或荒山)每畝每年僅5-20元不等,所需成本非常低。地圈好后,便千方百計通過有關部門對租賃土地權進行鑒證,就紛紛冠以精品水果種植基地、茶葉生產(chǎn)基地、生豬養(yǎng)殖基地等進行立項申請。其實,這些所謂的投資者并不考慮開發(fā)的項目是否有效益,其根本出發(fā)點就是通過這些“影子”項目引來國家財政補貼和金融機構貸款。如某縣一位老板,其自有資金只有40萬元,以每年每畝5元的租金租用荒山4萬畝,修建了2公里的水泥路,租用一棟民房,就建立了所謂的“精品水果種植基地”,而且還通過各種手段打通關系對基地進行了立項。在獲得項目批準后,便以土地租賃權作為抵押從金融機構貸款500萬元。在貸款到位后,這個項目馬上就人去樓空,留下了又一片荒

山。

四、加快推進土地流轉的對策與建議

(一)健全機構,保障農(nóng)村土地健康流轉。

一是建議將原農(nóng)村土地突出問題集中整治領導小組變更為農(nóng)村土地制度改革領導小組,負責指導、協(xié)調和組織農(nóng)村集體土地換發(fā)證、農(nóng)村土地流轉、農(nóng)村土地糾紛仲裁、農(nóng)村土地征用及城鄉(xiāng)農(nóng)村土地市場建立等工作;二是依托農(nóng)村經(jīng)濟管理部門建立農(nóng)村土地流轉指導機構。市一級成立農(nóng)村土地流轉指導協(xié)調辦公室,可設在市農(nóng)村經(jīng)濟管理處?？h(市、區(qū))組建農(nóng)村土地流轉指導服務中心,作為縣(市、區(qū))農(nóng)村經(jīng)濟管理局的二級事業(yè)機構,負責收集發(fā)布農(nóng)村土地流轉信息,指導農(nóng)戶與業(yè)主簽訂流轉合同,建立完善土地承包和土地流轉臺帳,加強土地承包和土地流轉檔案管理,監(jiān)督土地漢轉合同的履行情況。依托農(nóng)村土地承包管理軟件,建立農(nóng)村土地流轉市場數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡信息平臺,使市、縣、鄉(xiāng)三級形成網(wǎng)絡,定期公布可供流轉土地及需流轉使用企業(yè)信息,使農(nóng)村土地流轉納入更深層次和更便捷的運作軌道。鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦事處)農(nóng)村經(jīng)濟管理站承擔農(nóng)村土地流轉指導服務功能。

(二)加強管理,推進有序流轉。

土地流轉處于起步階段,政府引導尤為重要。在爭取立法機關加大立法、釋法力度的同時,進一步完善土地流轉的行政規(guī)章,要強化組織協(xié)調,明確部門分工,專門機構管理,實行一條龍服務,以政策服務為中心,出臺專門文件,制訂鼓勵流轉的政策,特別明確土地開發(fā)利用政策,營造流轉氛圍。要按照區(qū)域化、特色化、產(chǎn)業(yè)化思路,進行規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營規(guī)劃,著力招商引資,加強對參與流轉的業(yè)主資質審查鑒定,防止經(jīng)營者損害生態(tài)、搞掠奪式經(jīng)營、隨意改變土地的用途、中途退租拖欠農(nóng)民租金等行為。要建立糾紛處理機制,維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權益,將土地流轉糾紛解決在基層。

(三)加大宣傳,提升流轉意識。

針對在土地使用權流轉中,部分群眾思想上認識不足的問題,要切實加大《合同法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的宣傳力度,特別要向群眾講清土地使用權流轉的意義,耐心細致做好群眾思想工作,幫助群眾樹立“我發(fā)展,你發(fā)財”的思想觀念,以實際行動加入到土地使用權流轉的行動中來。

(四)完善保障體系、解除后顧之憂。

沒有健全的社會保障制度,就不可能從根本上增強農(nóng)民離土的安全感和規(guī)避市場風險的能力,農(nóng)村土地市場發(fā)育的進程也將會受阻。因此,要建立健全多層次農(nóng)村社會保障體系,尤其是社會保險、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護等等,強化社會保障功能,從而逐步弱化土地的福利性,為土地出讓者解除后顧之憂。

(五)加大政策扶持力度,積極推進農(nóng)村土地規(guī)模化流轉。

一是完善農(nóng)村土地流轉程序,建立和完善鑒證制度。對流轉土地10畝以上的,要堅持由鄉(xiāng)鎮(zhèn)合同管理委員會鑒證;堅持土地流轉入大戶登記備案制度,對流轉入10戶以上的大戶,要幫助辦理申請、登記、備案,對流入方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力給予審查。建立土地流轉檔案制度,落實專業(yè)負責土地流轉資料收集、檔案管理等工作。二是創(chuàng)新流轉機制。堅持“依法、有償、自愿、市場化流轉導向”原則,在流轉自愿的基礎上,鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、科技人員、專業(yè)大戶等各類市場主體開展多種形式的土地流轉。在流轉形式方面,積極創(chuàng)新租賃、轉包、入股聯(lián)營、股田制等多種形式。在流轉期限上,既鼓勵一定幾年的較長期合同,也鼓勵季節(jié)性短期流轉。在流轉收益上,既主張流轉雙方自愿協(xié)商,也支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會開展招標流轉。在流轉區(qū)域上,既主張就地就近流轉,也鼓勵開展跨村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))流轉,還鼓勵跨縣區(qū)流轉。

(六)加強項目管理,嚴把立項審批關。

對一些新開發(fā)的土地流轉項目項目,各級部門都有進行嚴格把關:一是要明確產(chǎn)業(yè)立項的基本條件,基層政府管理部門只有對符合條件的項目才能準許向上申報。二是對立項申報書的真實性要進行嚴格審查,要加強現(xiàn)場審核,防止虛假項目的上報。三是要將項目投資人的資信條件和經(jīng)營能力作為項目審批的重要內容,對不符合條件的申報項目要堅決予以否決,防止利用項目套補貼、套貸款的行為發(fā)生。

(作者單位:中國人民銀行邵陽市中心支行)