黃正松

隨著入世承諾的逐步履行,目前我國金融業(yè)已形成全面開放,在中國掀起一股外資銀行進(jìn)入的新浪潮, 這一方面使我國經(jīng)濟(jì)的得到大大的發(fā)展,但另一方面也帶來一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。如何興利除弊,如何對外資銀行進(jìn)行有效的監(jiān)管筆者提出了一些構(gòu)想,認(rèn)為可以從以下宏觀和微觀幾個方面著手。

一、外資銀行監(jiān)管的宏觀方面

(一) 我國對外資銀行監(jiān)管應(yīng)采取的政策原則

我國在今后較長的時期內(nèi)仍宜采取三種政策混合,即采取“對等互惠為主,適當(dāng)保護(hù)為輔”的政策,并積極創(chuàng)造條件,逐步向“公平競爭為主,對等互惠為輔”的政策過渡。具體來說,在外資銀行準(zhǔn)入方面采取保護(hù)主義和對等互惠兩者并重的作法,在具體運(yùn)用方面采取靈活態(tài)度,達(dá)到對外資銀行既有一定限制又充分利用的目的,在業(yè)務(wù)監(jiān)管方面,目前及今后一個較長時期宜采取非完全的“國民待遇”政策。

(二) 進(jìn)一步建立健全外資銀行的法制體系

由于我國外資銀行監(jiān)管立法的相對滯后,因此難以有效地以法律手段規(guī)范外資銀行的行為,導(dǎo)致了對外資銀行監(jiān)管的力度不夠,在一定程度上放縱了外資銀行的違規(guī)行為。因此,我們應(yīng)加快外資銀行監(jiān)管立法的修正、完善工作。一方面,要立即著手清理現(xiàn)行的金融法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件,分清哪些規(guī)定是WTO基本原則所禁止的,那些規(guī)定是需要修改的,并及時向國內(nèi)外公布清理結(jié)果。對于需要修改的,抓緊完成修改工作。另一方面,我國應(yīng)在《中國人民銀行法》和《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則〉的基礎(chǔ)上,遵照《巴塞爾協(xié)議》關(guān)于東道國與母國監(jiān)管的合理分工原則,并針對外資銀行在經(jīng)營中出現(xiàn)的問題,根據(jù)WTO協(xié)議的要求,制定《中華人民共和國外資銀行法》及其《實(shí)施細(xì)則》,作為與《商業(yè)銀行法》平行的基本法律,使對外資銀行的監(jiān)管有法可依。在《外資銀行法》中可對外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管原則、外資銀行的市場準(zhǔn)入條件、業(yè)務(wù)經(jīng)營及風(fēng)險(xiǎn)管理、市場退出條件、違法處理等方面做出詳盡的規(guī)定,并保證這些規(guī)定和要求的科學(xué)性、穩(wěn)定性和可操作性。

(三) 強(qiáng)化中央銀行的監(jiān)管職能,建立以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主導(dǎo)的審慎監(jiān)管制度

1.建立外資銀行分級牌照制,對外資銀行網(wǎng)點(diǎn)實(shí)行總量控制。

分級牌照制符合國際慣例,以本、外幣業(yè)務(wù)開放為主線,客戶對象為輔線,對外資銀行業(yè)務(wù)分級限制。實(shí)行分級牌照制既可將抗風(fēng)險(xiǎn)能力不同的銀行進(jìn)行區(qū)別監(jiān)管,又能充分調(diào)動外資銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)營管理水平的自覺性。對外資銀行的網(wǎng)點(diǎn)(現(xiàn)代技術(shù)條件下的網(wǎng)點(diǎn)還包括ATM、自助銀行和網(wǎng)絡(luò)銀行終端)進(jìn)行總量控制,還要考慮到收購兼并和現(xiàn)代技術(shù)對網(wǎng)點(diǎn)的影響。

2.在屬地監(jiān)管的基礎(chǔ)上全面實(shí)施并表監(jiān)管。

按照巴塞爾委員會關(guān)于跨國銀行國際監(jiān)管交流和合作的原則要求,并表監(jiān)管有利于實(shí)現(xiàn)對外資銀行在華業(yè)務(wù)總體經(jīng)營狀況進(jìn)行監(jiān)督和控制,保證外資銀行整體在華系統(tǒng)穩(wěn)定的目標(biāo)。另外,外資銀行也將帶來紛紜復(fù)雜的金融創(chuàng)新工具和產(chǎn)品,中央銀行必須充分重視監(jiān)管方法多元化和現(xiàn)代化,吸收國外銀行業(yè)監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),利用現(xiàn)代化和統(tǒng)計(jì)、分析方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的量化,盡快建立起早期風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、識別、預(yù)警和控制系統(tǒng)。

(四) 積極創(chuàng)建社會監(jiān)督機(jī)制

對外資銀行的監(jiān)管,需要借助于市場力量的制約,即除企業(yè)自身在合理有效的監(jiān)管下的反向激勵因素外,銀行監(jiān)管還應(yīng)該借助于企業(yè)和監(jiān)管主體之外的市場監(jiān)督。市場主體中的投資者以及其他各種中介機(jī)構(gòu),如提供交易服務(wù)的交易所,提供為銀行業(yè)務(wù)配套的審計(jì)、法律服務(wù)等專業(yè)中介機(jī)構(gòu)等等,都由于自身的利益地位而產(chǎn)生了對銀行經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督的自發(fā)動力。而作為金融服務(wù)接受對象的消費(fèi)者群體,對所面對的金融服務(wù)和服務(wù)提供者行為的知情權(quán)的訴求,是“用腳投票”力量的典型主體,對金融機(jī)構(gòu)的供給行為起著重要的促進(jìn)與制約作用。因而,國內(nèi)的銀行監(jiān)管當(dāng)局,應(yīng)該充分利用這一點(diǎn),充分培育外資銀行的外部市場力量,以合理,充分的信息披露要求來放大外資銀行的自我風(fēng)險(xiǎn)管理效應(yīng)。

(五) 加強(qiáng)監(jiān)管的國際合作

在全球金融市場日益融合的環(huán)境中,對跨國銀行的有效監(jiān)管必須依賴各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作,我們應(yīng)根據(jù)巴塞爾委員會確定的跨境銀行業(yè)監(jiān)管原則,加強(qiáng)同在華外資銀行母國的監(jiān)管當(dāng)局的溝通和聯(lián)系,以便從全球角度分析該機(jī)構(gòu)。同時我們也有義務(wù)向其母國的監(jiān)管機(jī)關(guān)提供信息。

二、外資銀行監(jiān)管的微觀方面

外資銀行監(jiān)管的微觀方面即是監(jiān)管的具體策略和措施,一般說來有:

(一) 外資銀行市場準(zhǔn)入監(jiān)管。對市場準(zhǔn)入的適當(dāng)限制目的是引進(jìn)雄厚、信譽(yù)卓著、經(jīng)營作風(fēng)穩(wěn)健的外資銀行以及堅(jiān)持適度引進(jìn)的原則,以適應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、金融形勢。市場準(zhǔn)入一般包括:

1.資格要求。當(dāng)前一些外資銀行將營運(yùn)資金調(diào)往國外,與我國引進(jìn)外資的初衷相悖,因此,我們應(yīng)該嚴(yán)格要求其按營運(yùn)資金的30%以中央銀行指定的生息資產(chǎn)形式存于央行或其指定銀行,杜絕外資銀行做無本生意。另外,關(guān)于經(jīng)營狀況要求,一般允許經(jīng)營業(yè)績良好的外國銀行進(jìn)入,如加拿大將最近5年內(nèi)經(jīng)營狀況良好、收益較佳作為準(zhǔn)入條件之一,后者一般要求母國金融監(jiān)管體系較完善,母行實(shí)力雄厚且與我國銀行或企業(yè)有一定年限的業(yè)務(wù)往來關(guān)系。

2.設(shè)立的限制。包括地域限制、數(shù)量限制和形式限制,引進(jìn)外資銀行要適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)金融發(fā)展需要和全國整體布局的需要,切不可盲目引進(jìn),在數(shù)量上也要適度,否則非但達(dá)不到引進(jìn)的目的,反而還會給國內(nèi)金融業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)帶來沖擊。目前,外資銀行分行占在華外資銀行的絕對主導(dǎo)地位,占90.8%,而合資、獨(dú)資銀行占4.6%,這主要由于我國監(jiān)管體系還不完善,但隨著我國監(jiān)管水平的不斷提高,今后應(yīng)適當(dāng)多發(fā)展中外合資銀行。

(二) 業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管。對外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管的目的是減少或消除外資銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)國內(nèi)尚缺乏競爭力的金融業(yè)。具體有如下兩個方面:

1.限制業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍。

鑒于放開人民幣業(yè)務(wù)對我國金融業(yè)的負(fù)面影響比較大,因此在不違背WTO規(guī)則前提下制定一些限制措施是有必要的:①在人民幣資金來源上限制。資金來源主要有以下四個渠道:一是部分資金按外匯牌價(jià)兌換成人民幣,作為營運(yùn)資金使用;二是以其從母行調(diào)入的外匯向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行抵押取得人民幣;三是吸引三資企業(yè)人民幣存款,外資銀行人民幣貸款企業(yè)的轉(zhuǎn)存款;四是利用同業(yè)拆借取得人民幣資金。人民銀行可制定措施從上述渠道限制外資銀行的人民幣資金來源。②在人民幣資金運(yùn)用上限制。規(guī)定貸款只能用于對三資企業(yè)和其他經(jīng)批準(zhǔn)的企業(yè)貸款。同時要求其貸款符合國家產(chǎn)業(yè)政策,制定一系列控制比例,包括準(zhǔn)備金比例與國內(nèi)銀行一致、本外幣業(yè)務(wù)量比例,存貸款比例等,并要求人民幣利率符合人民銀行有關(guān)的規(guī)定。

2.再貼現(xiàn)和同業(yè)拆借市場進(jìn)入限制。嚴(yán)格限制外資銀行利用向中央銀行再貼現(xiàn)或再貸款的權(quán)利。目前在上海已允許外資銀行有條件的進(jìn)入同業(yè)拆借市場,但要對拆借資格、金額及用途進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。

(三) 強(qiáng)調(diào)預(yù)防性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。我國的《管理?xiàng)l例》雖對外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管有一些具體規(guī)定,但仍是一個相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié),風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)是稽核檢查,防止和減少外資銀行違法違規(guī)、違章違紀(jì)行為,我國應(yīng)根據(jù)巴塞爾委員會的《新資本協(xié)議》及各國國際監(jiān)管合作上達(dá)成的默契建立一套嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)及資產(chǎn)監(jiān)管的報(bào)表體系,要求外資銀行按規(guī)定遞送財(cái)務(wù)報(bào)表及有關(guān)資料,定期對資本風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)比例進(jìn)行考察,逐步建立起對外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和監(jiān)測系統(tǒng),從而使稽核檢查實(shí)現(xiàn)經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化。

(四) 做好對金融機(jī)構(gòu)非常時期的監(jiān)管。所謂非常時期的監(jiān)管是指當(dāng)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)顯象化,必須在短期內(nèi)予以解決時,監(jiān)管當(dāng)局采取的救助、接管、兼并和關(guān)閉破產(chǎn)等監(jiān)管措施,其中尤為重要的是建立風(fēng)險(xiǎn)處置安全網(wǎng)以防止個別機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散為區(qū)域性甚至系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),保障整個金融系統(tǒng)的安全。該安全網(wǎng)的主要內(nèi)容包括建立合乎國家法律和國際慣例的市場退出機(jī)制和存款保險(xiǎn)制度等。

(五) 完善現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查相結(jié)合的制度。目前,我國金融監(jiān)管有現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查兩種方式,即稽核監(jiān)督部門負(fù)責(zé)現(xiàn)場檢查,職能監(jiān)督部門負(fù)責(zé)非現(xiàn)場檢查。整體上,這一做法有利于監(jiān)管部門對外檢查的統(tǒng)籌安排,避免重復(fù)檢查或檢查遺漏,有利于連續(xù)地、系統(tǒng)地對某一機(jī)構(gòu)或某一具體問題開展跟蹤監(jiān)管,但一個重要的前提是要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合。具體來說,須注意如下幾點(diǎn):

1.明確和協(xié)調(diào)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查的職責(zé)分工。一般而言,綜合性現(xiàn)場檢查在被檢查單位、檢查頻率和檢查步驟安排上要與職能部門協(xié)調(diào)一致,檢查發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋,因?yàn)閱栴}的處理還需要職能監(jiān)督部門督促落實(shí)。與此同時,職能監(jiān)督部門仍需根據(jù)非現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的某些具體問題開展專題性現(xiàn)場檢查,以增強(qiáng)監(jiān)管的針對性和及時性。這樣才能形成有分有合,規(guī)范運(yùn)作

的規(guī)范體系。

2.合理確定檢查內(nèi)容。以往的檢查大都傾向合理性、合法性檢查,而對外資銀行的測評和監(jiān)控似顯不足,有必要加大對外資銀行風(fēng)險(xiǎn)性檢查力度。

3.規(guī)范檢查方法,建立定性分析與定量分析考核相結(jié)合的現(xiàn)場檢查制度。我們可以引入CAMEL和ROCA標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審。每次檢查后都根據(jù)評級結(jié)果給予銀行一個綜合評價(jià),如穩(wěn)健的銀行、一個被發(fā)現(xiàn)有缺陷的銀行、有問題的銀行、處境艱難的銀行、極可能倒閉的銀行,并分別不同情況確定相應(yīng)的監(jiān)管措施。

(六) 借鑒國外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

1.加強(qiáng)對監(jiān)管人員的專業(yè)化培訓(xùn)、專業(yè)化分工,提高監(jiān)管的深度。

以美國為例,美聯(lián)儲已建立起一套比較完善的培訓(xùn)體系,從初級到高級有不同的培訓(xùn)目標(biāo)、內(nèi)容及教材。要想成為一名有簽字權(quán)的檢查人員,必須經(jīng)過2到3年的培訓(xùn),經(jīng)過兩次正式的考試才能拿到華盛頓總部簽發(fā)的檢查員證書。另外,美聯(lián)儲在對監(jiān)管人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)的同時,還實(shí)行了合理的專業(yè)化分工,將非現(xiàn)場財(cái)務(wù)分析人員和機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)人分開,機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)人員和現(xiàn)場檢查人員分開。

相對于我國,監(jiān)管人員多數(shù)是在工作實(shí)踐中學(xué)習(xí),沒有針對監(jiān)管人員的培訓(xùn)計(jì)劃,這就造成監(jiān)管人員水平參差不齊,無法達(dá)到統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。而且,我國目前的外資銀行監(jiān)管人員是全能型監(jiān)管人員,既是財(cái)務(wù)分析員,又是現(xiàn)場檢查人員,還負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的日常聯(lián)絡(luò),由于監(jiān)管人員涉及的環(huán)節(jié)過多,監(jiān)管工作無法深入進(jìn)行。

2.設(shè)置在華外資銀行綜合監(jiān)管員,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)對外資銀行所有在華分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作。

我國對外資銀行在華分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管實(shí)行屬地監(jiān)管的原則,各地人民銀行分行分別負(fù)責(zé)對所轄范圍內(nèi)外資銀行分行的監(jiān)管,很多人力、精力用在對分行具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管檢查上,而沒有從總體風(fēng)險(xiǎn)控制角度來把握外資銀行在華業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而設(shè)置外資銀行綜合監(jiān)管崗位,可以獲得外資銀行在華風(fēng)險(xiǎn)暴露的總體狀況。

3.強(qiáng)化監(jiān)管的量化分析:我國監(jiān)管的最大弊端在于大多停留在定性分析和簡單的定量分析上,而要進(jìn)行有效的現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管,量化指標(biāo)是關(guān)鍵。

美聯(lián)儲為各外國銀行分行及子公司建立了一個的評級體系,從風(fēng)險(xiǎn)管理、業(yè)務(wù)管理、法規(guī)遵守、資產(chǎn)質(zhì)量等幾方面對外國銀行分行及子公司進(jìn)行評級,以此作為掌握外資銀行經(jīng)營狀況和系統(tǒng)地把握其潛在風(fēng)險(xiǎn)的一種工具,并且對不同類型的外資銀行采用不同的監(jiān)管方法。

外資銀行在中國既有分行,也有法人附屬機(jī)構(gòu),外資銀行的機(jī)構(gòu)類型不同,風(fēng)險(xiǎn)也有所不同,因此,對分行的監(jiān)管和對獨(dú)立法人的銀行的監(jiān)管應(yīng)有不同的側(cè)重。但我們目前對所有的外資銀行都使用CAMEL評級方法,并沒有根據(jù)監(jiān)管對象的具體情況修正相應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如CAMEL評級體系中的C和L,即資本和流動性分析對分行并不適用,因?yàn)榉中袥]有自己的資本結(jié)構(gòu),而且由于存款來源的限制,流動性更多依賴于總行,因此,對于分行,監(jiān)管當(dāng)局更應(yīng)注意其遵守法律法規(guī)的情況。

4.對外資銀行分行要加強(qiáng)對其母國母行風(fēng)險(xiǎn)的研究。

為了更全面地了解外國銀行的經(jīng)營狀況,美聯(lián)儲不僅對美國境內(nèi)的外國銀行進(jìn)行評價(jià),而且盡量從外國銀行的母行收集信息,以評價(jià)外國銀行母行對其海外機(jī)構(gòu)的支持程度。因?yàn)橥赓Y銀行分行風(fēng)險(xiǎn)很大程度上取決于外資銀行母行的經(jīng)營狀況和資金實(shí)力。而在我國,由于人民銀行總行的人力比較有限,可以在人民銀行各大區(qū)行分別設(shè)立國家風(fēng)險(xiǎn)分析組,負(fù)責(zé)對不同國家或地區(qū)和不同銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況的分析,分析報(bào)告的成果在各個監(jiān)管分行之間共享。

(作者單位:貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院)