吳芬蘭

摘要:我國(guó)行政費(fèi)用從1978年至2003年的25年間增長(zhǎng)了87倍,我國(guó)已成為世界上行政成本最高的國(guó)家。行政費(fèi)用的高速增長(zhǎng)造成了財(cái)政的巨大壓力,擠占了其他公共開支。行政費(fèi)用的暴漲,已成為老百姓所不能承擔(dān)之重。如何進(jìn)一步地減少行政費(fèi)用,已成保障其他公共開支的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:行政費(fèi)用;措施

一、我國(guó)行政管理費(fèi)用的表現(xiàn)

從改革開放初期的1978年至2003年的25年間,我國(guó)行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)迅速,從1978年的52.90億元增長(zhǎng)到2003年的4691.26億元,增長(zhǎng)了87倍。行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重,在1978年僅為4.7%,到2003年上升到19.0%,這個(gè)比重比美國(guó)的9.9%、德國(guó)的2.7%、加拿大的7.1%、英國(guó)的4.2%、韓國(guó)的5.1%、俄羅斯的7.6%、印度的6.3%分別高出15.8、23.0、18.6、21.5、20.6、18.1和19.4個(gè)百分點(diǎn)。而且近年來行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)還在大跨度上升。

行政費(fèi)用如此暴漲怎能不讓老百姓擔(dān)心?按照正常的行政成本,行政費(fèi)用絕對(duì)不可能增長(zhǎng)如此迅速,那么,合理消耗之外的那部分巨額行政費(fèi)用到底流到哪里去了呢?

(一)“政績(jī)工程”和辦公樓建設(shè)消費(fèi)

目前,追求辦公條件氣派豪華的奢靡之風(fēng)日盛,一些地方甚至還出現(xiàn)了“再窮不能窮辦公樓”的怪現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)部門披露,中國(guó)約有1/5的城鎮(zhèn)建設(shè)存在“政績(jī)工程”。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)競(jìng)相蓋起豪華辦公樓,例如一個(gè)省級(jí)貧困縣的政府辦公樓耗資7000多萬元,相當(dāng)于該縣年財(cái)政收入的1/3;安徽北部一個(gè)規(guī)模不大的地級(jí)市的書記和市長(zhǎng)“豪華辦公”,每人獨(dú)占6間辦公室,內(nèi)設(shè)高級(jí)辦公用品,衛(wèi)生間、會(huì)議室、會(huì)見室、臥室,可與總統(tǒng)套房“媲美”。

(二)公車消費(fèi)

我國(guó)公務(wù)用車數(shù)量多,費(fèi)用高。目前我國(guó)公務(wù)用車擁有量不少于350萬輛,如果把司勤人員的工資等算在內(nèi),每年國(guó)家在公務(wù)用車上的支出費(fèi)用高達(dá)4000多億元。并且我國(guó)公車私用現(xiàn)象嚴(yán)重。來自某市紀(jì)委的一份調(diào)查資料顯示,當(dāng)前公車使用普遍存在“三個(gè)三分之一”,即領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)使用三分之一,領(lǐng)導(dǎo)干部私用三分之一,駕駛員私用三分之一。真正實(shí)現(xiàn)了 “一人得車,全家使用”“一人掌車,全家開心”。

(三)旅游消費(fèi)

隨著改革開放的不斷深入,一些地方的外出公務(wù)活動(dòng)明顯增多,各地都加強(qiáng)了相互之間的交往交流,一些地方甚至走出國(guó)門,加強(qiáng)了與國(guó)外的聯(lián)系。但一些領(lǐng)導(dǎo)干部外出時(shí),借學(xué)習(xí)考察之名、行公費(fèi)旅游之實(shí)。他們以工作需要為由,打著外出“學(xué)習(xí)考察”、“研討交流”、“招商引資”的幌子,途中擅自改變路線,把公費(fèi)旅游巧妙地隱藏在公務(wù)活動(dòng)之中。

(四)接待消費(fèi)

一些領(lǐng)導(dǎo)干部把吃喝擴(kuò)大化,節(jié)日請(qǐng),典禮請(qǐng),來訪請(qǐng),業(yè)務(wù)請(qǐng),交易請(qǐng),只要能想到吃喝由頭,便成一桌酒宴。據(jù)老河口市紀(jì)委清查,2000年全市招待費(fèi)1980萬元,占行政事業(yè)單位財(cái)政支出的18%。

(五)辦公室資源消費(fèi)

很多單位部門辦公室里紙張消費(fèi)十分驚人,辦公室里復(fù)印機(jī)、計(jì)算機(jī)旁都堆滿了“報(bào)廢”了的紙張。在有些辦公室,不管在氣溫高或氣溫低的情況下,空調(diào)是完全開著的。有的辦公室盡管平時(shí)不用電腦,但上班第一件事就是把電腦給打開。有的甚至下班離開辦公室也不關(guān)室內(nèi)的電燈、電腦、空調(diào)等電器。

二、行政費(fèi)用增長(zhǎng)的原因

(一)我國(guó)政府規(guī)模過大,人員經(jīng)費(fèi)在公用經(jīng)費(fèi)中的支出比重過高。

新中國(guó)成立之初,我國(guó)總?cè)丝谥胸?cái)政供養(yǎng)人口的比例為600: 1,而現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到28: 1,財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)了88.7%,是同期人口增幅的3倍。2002年,中國(guó)有4500多萬行政官員和公共事業(yè)單位人員要靠國(guó)家財(cái)政供養(yǎng),按該年黨政機(jī)關(guān)10043元的平均工資及為其提供的辦公設(shè)施、住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面計(jì)算,每增加一個(gè)人,一年財(cái)政支出至少2萬元。政府工作人員工資總額占政府成本的比例, 1978年為55. 0%, 2001年上升至59. 96% (楊浩然, 2004)。

(二)行政權(quán)力運(yùn)行透明度不夠,缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)控制著80%的公共管理信息,多年來政務(wù)信息公開與否往往取決于具體政府部門或官員的開明程度。對(duì)官員的人大、政協(xié)、審計(jì)、檢察院和上級(jí)監(jiān)督等都屬于體制內(nèi)監(jiān)督,在行政透明度較低的條件下,

容易形成“上級(jí)不好監(jiān)督、同級(jí)不愿監(jiān)督、下級(jí)不敢監(jiān)督”的監(jiān)督“死角”。信息的高度不對(duì)稱和監(jiān)督乏力造成了滋生政府浪費(fèi)的土壤。

(三)政府內(nèi)部管理制度不完善

1. 財(cái)政預(yù)算管理制度。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算制度存在很多的弊端,主要有缺乏預(yù)算細(xì)節(jié)的編制和送審程序,財(cái)政資金在使用過程中缺乏嚴(yán)格的考核和評(píng)價(jià)制度,導(dǎo)致資金使用鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。由于預(yù)算管理不完善,支出約束力不強(qiáng),缺乏嚴(yán)格、可行的支出標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致支出單位過多過雜,開支內(nèi)容中很多含有消耗性項(xiàng)目,不僅浪費(fèi)較大,而且助長(zhǎng)了官僚主義和奢侈行為。

2.政府采購制度。由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷或制度不完善,政府采購已經(jīng)成了商業(yè)賄賂的“重災(zāi)區(qū)”,如果政府采購不能真正變成“陽光采購”,那么政府采購就會(huì)變成腐敗的集中地。

3.職務(wù)消費(fèi)制度不健全。我國(guó)職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目、內(nèi)容、范圍及其管理缺乏嚴(yán)格的規(guī)范制度,并且,在實(shí)際執(zhí)行中大打折扣,無法可依、有法不依現(xiàn)象同時(shí)并存。

(四)政府行政人員的行政觀念

1.“官本位”思想。我國(guó)幾千年來封建社會(huì)的官僚體制所形成的“官本位”思想至今仍“余毒未清”,在日常的行政行為中我們還可以看到它的影子——為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的意識(shí)高于為人民服務(wù)的意識(shí);在行政中注重領(lǐng)導(dǎo)的要求多;公仆意識(shí)在某些政府官員身上已逐步淡化;“為人民服務(wù)”逐漸變?yōu)椤叭嗣駷槲曳?wù)”等等。

2.成本意識(shí)差。在一些政府官員的心目中,行政只是“花別人的錢給別人辦事”,“不花白不花”,這就很容易產(chǎn)生“敞著口子花財(cái)政錢”的現(xiàn)象。

三、縮減行政費(fèi)用的措施

(一)精兵簡(jiǎn)政,控制政府規(guī)模。

政府規(guī)模的無限擴(kuò)大,會(huì)加重國(guó)家財(cái)政和社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);政府規(guī)模太小,又不能保證政府職能的正常發(fā)揮。因此,科學(xué)有效地控制政府的規(guī)模,保持政府規(guī)模的適度,可以有效地降低行政費(fèi)用,縮減不必要的職務(wù)消費(fèi)。

1.轉(zhuǎn)變政府職能,理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)的關(guān)系。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用,把社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能主要交給社會(huì)中介組織調(diào)節(jié)。政府要將主要的精力集中到提供公共產(chǎn)品和服務(wù),管理市場(chǎng)辦不了、企業(yè)不愿辦、社會(huì)無力辦的事情。

2.減少行政層次,重點(diǎn)加強(qiáng)“省管縣”。在符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主政治體制下,不斷探索具有中國(guó)特色的、功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政管理體系,改變我國(guó)政府行政人浮于事、效率低下的現(xiàn)狀。

3.改革干部人事制度。遵循精干、廉潔、勤政的原則,大力推進(jìn)公務(wù)員考試錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗制度,堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則,建立完善的選人用人機(jī)制。認(rèn)真貫徹實(shí)施《國(guó)家公務(wù)員法》,完善政府編制管理,改變公務(wù)人員“能上不能下、能進(jìn)不能出”的體制,徹底改變副職多、閑職多、兼職多的“三多”現(xiàn)象,使冗員裁減工作真正落到實(shí)處。

4.大力推行電子政務(wù)。電子政務(wù)通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)可以取代中間層監(jiān)督和控制部門的大量職能,可以改變政府的組織方式,減少政府行政人員,從而縮減了政府行政費(fèi)用。

(二)信息公開,建立透明政府。

1.公開政府行政經(jīng)費(fèi)使用信息,提高公共資金使用透明度。建立公共資金信息管理體系,及時(shí)公布公共資金使用的相關(guān)信息,尤其要建立職務(wù)消費(fèi)公示制度,定期公布職務(wù)消費(fèi)情況。

2.制定《政府信息公開法》。在保守國(guó)家秘密的前提下,明確規(guī)定統(tǒng)一的信息公開的原則、范圍、程度和決策程序等,以法律形勢(shì)保障公民的知情權(quán),使政府的行政權(quán)力在陽光下運(yùn)作,接受納稅人的監(jiān)督。

3.促進(jìn)公共財(cái)政決策的民主化。改進(jìn)和健全聽證會(huì)制度,使社會(huì)各階層的利益訴求得到充分的表達(dá)和尊重,適度縮小政府在公共財(cái)政決策中的自由裁量權(quán),形成社會(huì)各階層共同參與公共財(cái)政決策的格局。

(三)建立多元化的監(jiān)督機(jī)制

1.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。建立嚴(yán)格的行政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理制度、內(nèi)部審核和公款消費(fèi)審批制度。

2.加強(qiáng)人大對(duì)行政費(fèi)用預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。政府應(yīng)當(dāng)按期如實(shí)編制行政費(fèi)用月報(bào)、季報(bào)和年報(bào),并及時(shí)提交人大備案。

3.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。政府單位的項(xiàng)目支出每年應(yīng)經(jīng)同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì),同時(shí)進(jìn)行不定期的財(cái)務(wù)審查,確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范,同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì),提高審計(jì)和監(jiān)察的水平。

4.加強(qiáng)媒體和公眾的監(jiān)督。積極推進(jìn)政務(wù)公開,建立政府機(jī)關(guān)公務(wù)消費(fèi)的公開機(jī)制。只要是非國(guó)家機(jī)密的、不涉及國(guó)家利益的政府財(cái)政支出數(shù)據(jù)都應(yīng)該向公眾公開,及時(shí)通報(bào)各單位、各領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)消費(fèi)的數(shù)額、內(nèi)容,將政府機(jī)關(guān)消費(fèi)置于媒體和公眾的監(jiān)督之下。

(四)改革財(cái)政管理制度,建立公共財(cái)政體制

1.完善財(cái)政預(yù)算體制,增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。將預(yù)算外資金和制度外資金統(tǒng)一到預(yù)算控制之內(nèi),形成真正完整統(tǒng)一的政府預(yù)算,統(tǒng)一財(cái)政。將預(yù)算分配與職能部門直接掛鉤,不斷提高預(yù)算編制的管理水平,增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和公平性。修訂《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫條例》、預(yù)算會(huì)計(jì)制度等,實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支程序的法律化和法律責(zé)任的明確化。

2.規(guī)范政府采購制度。在《政府采購法》的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步制定相應(yīng)的實(shí)施條例和相關(guān)細(xì)則,明確規(guī)定政府采購的范圍、原則、方式、程序、監(jiān)督等,以確保政府采購活動(dòng)真正有法可依。推行政府采購的貨幣化改革,遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律,發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和成本規(guī)律,按照法定程序,通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購的方式,為政府采購質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的物品,實(shí)現(xiàn)“陽光下的采購”。

3.實(shí)施職務(wù)消費(fèi)制度改革。推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)的制度化、公開化和適度貨幣化。出臺(tái)有關(guān)公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)管理法規(guī),職務(wù)消費(fèi)納入法制化軌道。限制職務(wù)消費(fèi)總量,凡是不合理的職務(wù)消費(fèi)或不屬于職務(wù)消費(fèi)的內(nèi)容,都予以取消。對(duì)保留的項(xiàng)目,定要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。

(五)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

1.加強(qiáng)反腐和黨風(fēng)廉政建設(shè)。加大反腐敗的打擊力度,從管權(quán)、管錢、管人等容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)入手,通過立法和監(jiān)督,從源頭上遏制腐敗,治標(biāo)治本,標(biāo)本兼治。進(jìn)一步探索從體制、機(jī)制和制度上加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的新路子,建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系,努力形成“黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)”的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作格局。

2.建立有效的績(jī)效評(píng)估制度。建立既注重政府職能實(shí)現(xiàn)程度,又注重納稅人滿意程度;既注重行政結(jié)果,又注重行政成本的政績(jī)考核體系和賞罰分明的約束和激勵(lì)機(jī)制,激發(fā)和保護(hù)政府官員節(jié)約和用好公共資源的積極性。

3.建立行政問責(zé)制,明確政府行政人員的責(zé)任主體。把行政費(fèi)用控制責(zé)任落實(shí)到具體的人,并把各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人列為第一責(zé)任人,接受人大、政協(xié)和公眾的監(jiān)督,強(qiáng)化政府浪費(fèi)的責(zé)任主體和責(zé)任機(jī)制。

(作者單位:華僑大學(xué)人文與公共管理學(xué)院)