吳芬蘭

摘要:我國行政費用從1978年至2003年的25年間增長了87倍,我國已成為世界上行政成本最高的國家。行政費用的高速增長造成了財政的巨大壓力,擠占了其他公共開支。行政費用的暴漲,已成為老百姓所不能承擔之重。如何進一步地減少行政費用,已成保障其他公共開支的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:行政費用;措施

一、我國行政管理費用的表現(xiàn)

從改革開放初期的1978年至2003年的25年間,我國行政管理費用增長迅速,從1978年的52.90億元增長到2003年的4691.26億元,增長了87倍。行政管理費占財政總支出的比重,在1978年僅為4.7%,到2003年上升到19.0%,這個比重比美國的9.9%、德國的2.7%、加拿大的7.1%、英國的4.2%、韓國的5.1%、俄羅斯的7.6%、印度的6.3%分別高出15.8、23.0、18.6、21.5、20.6、18.1和19.4個百分點。而且近年來行政管理費用增長還在大跨度上升。

行政費用如此暴漲怎能不讓老百姓擔心?按照正常的行政成本,行政費用絕對不可能增長如此迅速,那么,合理消耗之外的那部分巨額行政費用到底流到哪里去了呢?

(一)“政績工程”和辦公樓建設(shè)消費

目前,追求辦公條件氣派豪華的奢靡之風(fēng)日盛,一些地方甚至還出現(xiàn)了“再窮不能窮辦公樓”的怪現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)部門披露,中國約有1/5的城鎮(zhèn)建設(shè)存在“政績工程”。一些欠發(fā)達地區(qū)競相蓋起豪華辦公樓,例如一個省級貧困縣的政府辦公樓耗資7000多萬元,相當于該縣年財政收入的1/3;安徽北部一個規(guī)模不大的地級市的書記和市長“豪華辦公”,每人獨占6間辦公室,內(nèi)設(shè)高級辦公用品,衛(wèi)生間、會議室、會見室、臥室,可與總統(tǒng)套房“媲美”。

(二)公車消費

我國公務(wù)用車數(shù)量多,費用高。目前我國公務(wù)用車擁有量不少于350萬輛,如果把司勤人員的工資等算在內(nèi),每年國家在公務(wù)用車上的支出費用高達4000多億元。并且我國公車私用現(xiàn)象嚴重。來自某市紀委的一份調(diào)查資料顯示,當前公車使用普遍存在“三個三分之一”,即領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)使用三分之一,領(lǐng)導(dǎo)干部私用三分之一,駕駛員私用三分之一。真正實現(xiàn)了 “一人得車,全家使用”“一人掌車,全家開心”。

(三)旅游消費

隨著改革開放的不斷深入,一些地方的外出公務(wù)活動明顯增多,各地都加強了相互之間的交往交流,一些地方甚至走出國門,加強了與國外的聯(lián)系。但一些領(lǐng)導(dǎo)干部外出時,借學(xué)習(xí)考察之名、行公費旅游之實。他們以工作需要為由,打著外出“學(xué)習(xí)考察”、“研討交流”、“招商引資”的幌子,途中擅自改變路線,把公費旅游巧妙地隱藏在公務(wù)活動之中。

(四)接待消費

一些領(lǐng)導(dǎo)干部把吃喝擴大化,節(jié)日請,典禮請,來訪請,業(yè)務(wù)請,交易請,只要能想到吃喝由頭,便成一桌酒宴。據(jù)老河口市紀委清查,2000年全市招待費1980萬元,占行政事業(yè)單位財政支出的18%。

(五)辦公室資源消費

很多單位部門辦公室里紙張消費十分驚人,辦公室里復(fù)印機、計算機旁都堆滿了“報廢”了的紙張。在有些辦公室,不管在氣溫高或氣溫低的情況下,空調(diào)是完全開著的。有的辦公室盡管平時不用電腦,但上班第一件事就是把電腦給打開。有的甚至下班離開辦公室也不關(guān)室內(nèi)的電燈、電腦、空調(diào)等電器。

二、行政費用增長的原因

(一)我國政府規(guī)模過大,人員經(jīng)費在公用經(jīng)費中的支出比重過高。

新中國成立之初,我國總?cè)丝谥胸斦B(yǎng)人口的比例為600: 1,而現(xiàn)在已經(jīng)達到28: 1,財政供養(yǎng)人員增長了88.7%,是同期人口增幅的3倍。2002年,中國有4500多萬行政官員和公共事業(yè)單位人員要靠國家財政供養(yǎng),按該年黨政機關(guān)10043元的平均工資及為其提供的辦公設(shè)施、住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險等方面計算,每增加一個人,一年財政支出至少2萬元。政府工作人員工資總額占政府成本的比例, 1978年為55. 0%, 2001年上升至59. 96% (楊浩然, 2004)。

(二)行政權(quán)力運行透明度不夠,缺乏有效的監(jiān)督機制。

我國政府機構(gòu)控制著80%的公共管理信息,多年來政務(wù)信息公開與否往往取決于具體政府部門或官員的開明程度。對官員的人大、政協(xié)、審計、檢察院和上級監(jiān)督等都屬于體制內(nèi)監(jiān)督,在行政透明度較低的條件下,

容易形成“上級不好監(jiān)督、同級不愿監(jiān)督、下級不敢監(jiān)督”的監(jiān)督“死角”。信息的高度不對稱和監(jiān)督乏力造成了滋生政府浪費的土壤。

(三)政府內(nèi)部管理制度不完善

1. 財政預(yù)算管理制度。我國現(xiàn)行的財政預(yù)算制度存在很多的弊端,主要有缺乏預(yù)算細節(jié)的編制和送審程序,財政資金在使用過程中缺乏嚴格的考核和評價制度,導(dǎo)致資金使用鋪張浪費現(xiàn)象普遍存在。由于預(yù)算管理不完善,支出約束力不強,缺乏嚴格、可行的支出標準,導(dǎo)致支出單位過多過雜,開支內(nèi)容中很多含有消耗性項目,不僅浪費較大,而且助長了官僚主義和奢侈行為。

2.政府采購制度。由于制度設(shè)計上的缺陷或制度不完善,政府采購已經(jīng)成了商業(yè)賄賂的“重災(zāi)區(qū)”,如果政府采購不能真正變成“陽光采購”,那么政府采購就會變成腐敗的集中地。

3.職務(wù)消費制度不健全。我國職務(wù)消費項目、內(nèi)容、范圍及其管理缺乏嚴格的規(guī)范制度,并且,在實際執(zhí)行中大打折扣,無法可依、有法不依現(xiàn)象同時并存。

(四)政府行政人員的行政觀念

1.“官本位”思想。我國幾千年來封建社會的官僚體制所形成的“官本位”思想至今仍“余毒未清”,在日常的行政行為中我們還可以看到它的影子——為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的意識高于為人民服務(wù)的意識;在行政中注重領(lǐng)導(dǎo)的要求多;公仆意識在某些政府官員身上已逐步淡化;“為人民服務(wù)”逐漸變?yōu)椤叭嗣駷槲曳?wù)”等等。

2.成本意識差。在一些政府官員的心目中,行政只是“花別人的錢給別人辦事”,“不花白不花”,這就很容易產(chǎn)生“敞著口子花財政錢”的現(xiàn)象。

三、縮減行政費用的措施

(一)精兵簡政,控制政府規(guī)模。

政府規(guī)模的無限擴大,會加重國家財政和社會公眾的經(jīng)濟負擔;政府規(guī)模太小,又不能保證政府職能的正常發(fā)揮。因此,科學(xué)有效地控制政府的規(guī)模,保持政府規(guī)模的適度,可以有效地降低行政費用,縮減不必要的職務(wù)消費。

1.轉(zhuǎn)變政府職能,理順政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)的關(guān)系。充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用,把社會可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能主要交給社會中介組織調(diào)節(jié)。政府要將主要的精力集中到提供公共產(chǎn)品和服務(wù),管理市場辦不了、企業(yè)不愿辦、社會無力辦的事情。

2.減少行政層次,重點加強“省管縣”。在符合社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義民主政治體制下,不斷探索具有中國特色的、功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)高效的行政管理體系,改變我國政府行政人浮于事、效率低下的現(xiàn)狀。

3.改革干部人事制度。遵循精干、廉潔、勤政的原則,大力推進公務(wù)員考試錄用、競爭上崗制度,堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則,建立完善的選人用人機制。認真貫徹實施《國家公務(wù)員法》,完善政府編制管理,改變公務(wù)人員“能上不能下、能進不能出”的體制,徹底改變副職多、閑職多、兼職多的“三多”現(xiàn)象,使冗員裁減工作真正落到實處。

4.大力推行電子政務(wù)。電子政務(wù)通過計算機網(wǎng)絡(luò)可以取代中間層監(jiān)督和控制部門的大量職能,可以改變政府的組織方式,減少政府行政人員,從而縮減了政府行政費用。

(二)信息公開,建立透明政府。

1.公開政府行政經(jīng)費使用信息,提高公共資金使用透明度。建立公共資金信息管理體系,及時公布公共資金使用的相關(guān)信息,尤其要建立職務(wù)消費公示制度,定期公布職務(wù)消費情況。

2.制定《政府信息公開法》。在保守國家秘密的前提下,明確規(guī)定統(tǒng)一的信息公開的原則、范圍、程度和決策程序等,以法律形勢保障公民的知情權(quán),使政府的行政權(quán)力在陽光下運作,接受納稅人的監(jiān)督。

3.促進公共財政決策的民主化。改進和健全聽證會制度,使社會各階層的利益訴求得到充分的表達和尊重,適度縮小政府在公共財政決策中的自由裁量權(quán),形成社會各階層共同參與公共財政決策的格局。

(三)建立多元化的監(jiān)督機制

1.加強內(nèi)部監(jiān)督。建立嚴格的行政機關(guān)財務(wù)管理制度、內(nèi)部審核和公款消費審批制度。

2.加強人大對行政費用預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。政府應(yīng)當按期如實編制行政費用月報、季報和年報,并及時提交人大備案。

3.加強審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督。政府單位的項目支出每年應(yīng)經(jīng)同級審計機關(guān)審計,同時進行不定期的財務(wù)審查,確保各項經(jīng)費使用規(guī)范,同時還應(yīng)強化領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計,提高審計和監(jiān)察的水平。

4.加強媒體和公眾的監(jiān)督。積極推進政務(wù)公開,建立政府機關(guān)公務(wù)消費的公開機制。只要是非國家機密的、不涉及國家利益的政府財政支出數(shù)據(jù)都應(yīng)該向公眾公開,及時通報各單位、各領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)消費的數(shù)額、內(nèi)容,將政府機關(guān)消費置于媒體和公眾的監(jiān)督之下。

(四)改革財政管理制度,建立公共財政體制

1.完善財政預(yù)算體制,增強預(yù)算的剛性約束。將預(yù)算外資金和制度外資金統(tǒng)一到預(yù)算控制之內(nèi),形成真正完整統(tǒng)一的政府預(yù)算,統(tǒng)一財政。將預(yù)算分配與職能部門直接掛鉤,不斷提高預(yù)算編制的管理水平,增強預(yù)算編制的科學(xué)性和公平性。修訂《預(yù)算法》、《國家金庫條例》、預(yù)算會計制度等,實現(xiàn)預(yù)算收支程序的法律化和法律責任的明確化。

2.規(guī)范政府采購制度。在《政府采購法》的基礎(chǔ)上,進一步制定相應(yīng)的實施條例和相關(guān)細則,明確規(guī)定政府采購的范圍、原則、方式、程序、監(jiān)督等,以確保政府采購活動真正有法可依。推行政府采購的貨幣化改革,遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律,發(fā)揮競爭規(guī)律和成本規(guī)律,按照法定程序,通過競爭性招標采購的方式,為政府采購質(zhì)優(yōu)價廉的物品,實現(xiàn)“陽光下的采購”。

3.實施職務(wù)消費制度改革。推進職務(wù)消費的制度化、公開化和適度貨幣化。出臺有關(guān)公務(wù)員職務(wù)消費管理法規(guī),職務(wù)消費納入法制化軌道。限制職務(wù)消費總量,凡是不合理的職務(wù)消費或不屬于職務(wù)消費的內(nèi)容,都予以取消。對保留的項目,定要按照有關(guān)規(guī)定嚴格執(zhí)行。

(五)加強公務(wù)員隊伍建設(shè)

1.加強反腐和黨風(fēng)廉政建設(shè)。加大反腐敗的打擊力度,從管權(quán)、管錢、管人等容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)入手,通過立法和監(jiān)督,從源頭上遏制腐敗,治標治本,標本兼治。進一步探索從體制、機制和制度上加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的新路子,建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系,努力形成“黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責”的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作格局。

2.建立有效的績效評估制度。建立既注重政府職能實現(xiàn)程度,又注重納稅人滿意程度;既注重行政結(jié)果,又注重行政成本的政績考核體系和賞罰分明的約束和激勵機制,激發(fā)和保護政府官員節(jié)約和用好公共資源的積極性。

3.建立行政問責制,明確政府行政人員的責任主體。把行政費用控制責任落實到具體的人,并把各級政府的主要負責人列為第一責任人,接受人大、政協(xié)和公眾的監(jiān)督,強化政府浪費的責任主體和責任機制。

(作者單位:華僑大學(xué)人文與公共管理學(xué)院)