薛　萍　鄧　灼　賀貴成

2009的新年，在經(jīng)歷了十幾年的探索之后，擴權強縣改革終于在中央一號文件中得到了重點鼓勵：“推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料，棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍”。

2009的春天，在災后重建和擴大內(nèi)需的大背景下，我省啟動了第二批擴權強縣試點工作，至此，四川省擴權強縣試點縣(市)累計已達到59個，改革進入了深水區(qū)……

繼2D07年在首批27個劇市)開展“擴權強縣”試點之后，我省又在今年3月發(fā)出《關于深化和擴大擴權強縣試點工作的通知》，決定增加32個縣(市)試點。

這32個縣(市)是根據(jù)財政部確定的我省糧食、油料及生豬調(diào)出大縣獎補范圍綜合權衡確定的。“這標志著我省擴權強縣試點工作進入了一個新的發(fā)展階段，對于增強縣域經(jīng)濟發(fā)展動力和活力，促進‘兩個加快(加快建設災后美好新家園，加快建設西部經(jīng)濟發(fā)展高地)必將發(fā)揮重要的推動作用。”省財政廳廳長黃錦生這樣評價。

先試先強，十六年的探索路

時間要回溯到1982年。那一年，黨中央、國務院開始在江蘇、遼寧進行改革地區(qū)體制、實行地級市領導縣體制的試點，1983年在全國大面積試行。且前，我國除4個直轄市和部分自治區(qū)外，大多數(shù)省(區(qū))都是實行“市管縣”體制。

這種體制在改革開放初期，通過提升市的地位促進了要素集聚和市、縣之間的經(jīng)濟協(xié)調(diào)，在增強中央城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動以及加強治理等方面曾發(fā)揮過積極作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及市場經(jīng)濟體制的不斷完善，其弊端也逐漸顯現(xiàn)。

過多的行政層級造成治理效率低下，城市偏向?qū)е率信c縣爭利，縣、鄉(xiāng)財權與事權不對稱，縣、鄉(xiāng)財力弱化，“小馬拉大車”的城鄉(xiāng)格局使市難以帶縣。全國人大常委會委員辜勝阻總結，中國縣域經(jīng)濟發(fā)展活力不夠的一個重要原因，就是“市管縣”體制下縣級政府權責不對等、經(jīng)濟治理權較弱、自主發(fā)展的空間較小。

轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在1992年。為了“在經(jīng)濟上和上海接軌”，浙江對侶個經(jīng)濟發(fā)展較快的縣(市)進行擴權，擴大基本建設、技術改造和外商投資項目的審批權。1997年浙江又進一步在蕭山和余杭等縣(市)試行部分地級市的經(jīng)濟管理權限，擴權的力度明顯提升。2002年浙江又將313項審批權下放給紹興、溫嶺和慈溪等17個經(jīng)濟強縣(市)，把地區(qū)一級的經(jīng)濟管理權限直接下放給縣(市)。

這種“擴權強縣”改革，帶來的效果是“一枝獨秀”。數(shù)據(jù)顯示，10多年來，浙江GDP年均增長保持了17.9％的速度，財政收入平均每年遞增25％，連續(xù)16年居全國第一位，到2003年底，城鎮(zhèn)居民收入首次超過廣東，在全國排名第一，成為中國縣域經(jīng)濟最發(fā)達的省份。

浙江的改革，帶動了全國在這項改革方面的進步。河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份在中央政府的支持下，陸續(xù)推行了以“強縣擴權”為主要內(nèi)容的改革試點，對經(jīng)濟發(fā)展較快的縣(市)進行了擴權，把地級市的經(jīng)濟管理權限直接下放給一些重點縣。

對此，著名經(jīng)濟學家，省社科院研究員林凌認為，“擴權強縣”幾乎是一個全國性趨勢，這不僅是行政體制改革的大勢所趨，也是大力發(fā)展縣域經(jīng)濟的重要舉措。

不過，各個試點省份在推行“擴權強縣”的試驗過程中成效不一，也說明這一改革仍處在不斷完善和深入的過程中。

松綁放權，四川進行時

2007年，“擴權強縣”，這個在浙江已經(jīng)“熱”了多年的詞語，正式走進四川人的視線。

3月，四川省黨政代表團赴蒙、浙、蘇、魯、豫五省(區(qū))考察之后，總結認為這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展“啟動快”的因素之一，在于“放權強縣”。省財政廳廳長黃錦生對此說，“四川與全國發(fā)達地區(qū)的差距，主要體現(xiàn)為縣域經(jīng)濟發(fā)展的差距?！?月13日，我省正式宣布啟動“擴權強縣”試點工作。在試點縣選擇上，按照省委、省政府確定的選擇試點縣的基本原則，同時，考慮到成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，阿壩、甘孜、涼山三個州享有民族自治權，以及43個市直轄區(qū)的管理需要，主要從經(jīng)濟強縣、人口大縣和類區(qū)優(yōu)勢縣中綜合比較選擇了富順縣等27個縣(市)開展“擴權強縣”試點。這27個縣(市)涵蓋了2600多萬轄區(qū)人口，占我省總?cè)丝诘慕?／3。

同年12月16日，省發(fā)改委、省經(jīng)委、省財政廳、省建設廳、省工商局、省旅游局等18個省級部門聯(lián)合出臺文件，將約60類、總計210項特權下放至27個試點縣。

其核心內(nèi)容，在于賦予試點縣與市一級相同的部分經(jīng)濟管理權限，包括計劃直接上報、財政審計直接管理、稅收管理權部分調(diào)整、項目直接申報、用地直接報批、資質(zhì)直接認證、部分價格管理權限下放、統(tǒng)計直接監(jiān)測發(fā)布8個關鍵領域。

這種權限的下放帶來的變化到底有多大?省財政廳副廳長王一宏給我們舉了個例子，體制調(diào)整前，某縣增值稅、營業(yè)稅等9個稅種與市分享，2006年市級財政分享的部分達7671萬元。體制調(diào)整后，市級將不再分享財政收入。王一宏說“這是縣域經(jīng)濟大發(fā)展的突破口!”

與浙江等地區(qū)的“擴權強縣”模式不同，四川這次“擴權”主要是在保持現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的前提下，擴大試點縣(市)經(jīng)濟管理權限，目前主要賦予試點縣(市)與所在市相同的部分經(jīng)濟管理權限。

財政體制調(diào)整是此次擴權試點改革的重要內(nèi)容。市與擴權試點縣(市)問的財政體制調(diào)整方案，重在保護和調(diào)動好市、縣兩方面積極性，既注重增強縣級發(fā)展實力，又最大限度地照顧了所在市的利益。具體說，以2006年為基期年，確保市與試點縣(市)既得利益不受損失，并在一定期限內(nèi)實施增量調(diào)控，對市一級按原體制計算的增量按比例給予基數(shù)性結算返還，以實現(xiàn)改革平穩(wěn)推進。同時，按照新體制，試點縣將增加其職權范圍內(nèi)的支出責任，這也在一定程度上減輕了市級財政的支出壓力。

根據(jù)規(guī)定，從2007年1月1日起，省對27個擴權試點縣(市)實行全省統(tǒng)一的分稅制財政管理體制，除中央、省按財政體制參與試點縣(市)的稅收分享外，所在市不再參與試點縣(市)稅收分享。

記者在樂山、德陽等所轄擴權縣采訪，聽到最多的詞就是“對接”，這種對接帶來的變化也是最讓擴權縣感到欣喜的。廣漢市財政局副局長梁筱萍直言不諱“沒有了市上的‘雁過拔毛，2007年我們開始消化預算內(nèi)赤字，當年就消化了上億的債務。”

峨嵋山市發(fā)改局副局長易禮元則以“信息直達、項目直報、審批權限擴大、執(zhí)行力度增強”四個詞來闡述“擴權”的利大于弊。

此外，對接實現(xiàn)了扁平化管理，減少了中轉(zhuǎn)層次，縮短了工作時間，加快了運行速度。記者了解到，省與試點縣政府間公文上傳下達正常完成時間由原來的15天縮短到最多7天，財政資金由省到縣由原來至少3天縮短到1天。峨嵋山市規(guī)劃建設局審批股股長趙雪梅還特別介紹：“我們的總體規(guī)劃報省上批，技

術指導上更權威一些，規(guī)格也更高一些?！?/p>

對已經(jīng)啟動的“擴權強縣”工作，還有一個顯而易見的變化是，縣級領導能與市級的官員一起在省上參會，而不用像原來那樣通過二手傳達。廣漢發(fā)改局局長鄧紫東就特別提到“到省上直接參會，減少了中間環(huán)節(jié)，讓我們得到的信息更準確，不會再有轉(zhuǎn)述的偏差?！?/p>

被“削權”的地級市，也對改革表示髓同。德陽市政府一位官員稱，德陽過去對縣無所不包，現(xiàn)在對縣轉(zhuǎn)為宏觀指導，有利于本市集中精力發(fā)展。而在改革中，德陽市下轄的五個縣：綿竹、什邡、廣漢、中江、羅江均被列為擴權試點縣。

對接、放權帶來了經(jīng)濟發(fā)展活力的顯著提升。采訪中，絕大多數(shù)試點縣都表示，改革使該縣獲得了很大的發(fā)展機遇。峨嵋山統(tǒng)計局的段洪建副局長給了我們兩個數(shù)據(jù)，2006年該市GDP為61.35億元，2008年達到了91.23億元，增長了48.7％。而夾江縣委書記陶宏偉則詳細介紹了省級對縣級的支持力度——省國土部門幫助調(diào)整用地規(guī)模，新增項目用地104.84公頃：省工商局幫助成立了西部瓷都協(xié)會，省勞動和社會保障廳給予再就業(yè)資金1282萬元：省交通廳將省道103線夾江大件路段改造列入規(guī)劃。

今年2月，省長蔣巨峰主持召開專題會，分析評估我省擴權強縣改革試點情況。會上通報，2008年，我省試點縣完成GDP2660億元，增速比全省快0.2個百分點，規(guī)模以上工業(yè)增加值、全社會固定資產(chǎn)投資、稅收增幅也高于全省增幅。在試點縣的帶動下，我省縣級人均財力達到5.3萬元，在全國排名13位左右。

試點無疑是成功的。而此次新增的32個試點縣(市)人均財力均低于全省平均水平。省委、省政府的用意不言而喻。

邊試邊改成長中的煩惱

擴權強縣為縣域經(jīng)濟“松綁”，帶來的活力顯而易見，成效也是顯著的。各試點縣都表示，這是壯大縣域經(jīng)濟的最大機遇。記老在羅江縣采訪看到，剛剛進入試點名單的羅江各級干部異常振奮，準備抓住機遇大干一場。還沒有進入“擴權強縣”試點縣的一些地方，正千方百計追趕，以期在下一輪的“選拔”中入圍。

但是，由于這場改革是漸進的，不涉及行政體制、不觸及既得利益、帶有過渡性質(zhì)，在推進過程中，新的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。最敏感的，仍是隨著上一級政府事權下放，權力分配所帶來的矛盾。

雖然省政府要求，原來的市仍有擔負統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的任務，不能將所有困難與矛盾都交給省上。但如一位地市級政府官員所說，“市級沒有財權后，對縣上的具體困難，幫助就有限，只能幫著向省上呼吁?！边@就導致市級政府對一些實力較弱的縣，不可能還像以前那樣照顧。

隨著210項權限下放，縣與省直接對接，省級部門工作量陡增，對其管理協(xié)調(diào)能力也是一個新的挑戰(zhàn)。

而對于擴權強縣受惠的縣(市)來說，遭遇的尷尬就更多了。

省轄市對擴權縣(市)的支持力度減弱。峨眉山市農(nóng)業(yè)局張秀華副局長給記者舉例說，在財政配套資金問題上，對于一些已經(jīng)審批的項且，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分到不了位，給縣(市)發(fā)展帶來資金制約。

一些省級部門在擴權政策中定位模糊。采訪中，許多地方提到，土地、金融、工商、稅務等垂直部門各自都有自上而下的一套管理體制，而省上的各部門之間還沒有完全協(xié)調(diào)好，辦起事來頗費周折。特別是對于垂直部門的一些權力如何定位，是擴還是不擴、擴到什么程度都缺乏一個明顯的界定。

“兩個婆婆”都要管，辦公成本和協(xié)調(diào)工作量增大?！笆∩媳緛硪呀?jīng)開過會了，但事后同樣的內(nèi)容，回來后市上的會議照開，耗時又耗錢。”許多干部無奈地說。擴權后部分縣(市)與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾，為了創(chuàng)造好的發(fā)展環(huán)境，既要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護與市級的關系，大大增加了協(xié)調(diào)的工作量。

“一些應該下放到縣(市)的管理審批權限沒有下放，仍須到市里辦理，擴權政策執(zhí)行不徹底。這種‘兩頭熱，中間冷的現(xiàn)象使我們左右為難?！辈簧僬賳T表示，希望盡快出臺“強縣擴權”的協(xié)調(diào)、督察機制，并針對現(xiàn)狀出臺補充政策和配套文件，以強化擴枳強縣推進的力度。

新老體制在相互磨合過程中，往往會產(chǎn)生“摩擦”。涉及省、市、縣三級政府之間職責權限劃分的擴權強縣改革，在試點中的確出現(xiàn)了一些新情況新問題。國家行政學院教授汪玉凱將這些問題言簡意賅地總結為五點，省級政府經(jīng)濟社會管理權限下放不夠：政策措施需配套，工作程序尚待進一步規(guī)范；管理體制有待理順；省直部門人手緊張。

對此，中央編辦三司司長李曉全表示，省直管縣改革出現(xiàn)新情況新問題很正常，隨著改革不斷深化和探索范圍逐步擴大，以及政府機構改革的推進，這些新情況新問題將逐步在實踐中妥善解決。

充分釋放活力任重而道遠

今年，中央在重大文件中首次提出發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟和減少行政層級，這意味著不僅要賦予縣級政府更多的權責，而且有條件的地方，強縣擴權、財政體制上的“省直管縣”改革是地方政府層級改革的重要路徑，從經(jīng)濟管理、社會管理乃至行政管理層面構建“省直管縣”體制，可能成為未來中國地方政府行政體制改革的方向。

按照中央精神，“鼓勵有條件的省份”進行改革的嘗試，不夠條件切不可一哄而起，搞一刀切。據(jù)有關專家解讀，這里包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括，經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，省域面積處于中小程度，且改革呼聲比較強烈，干群認識比較一致。二是對層級不要刻意劃一，要考慮到地區(qū)的特殊性。

必須明確的是，擴權在目前只是擴大試點縣的部分經(jīng)濟管理權限，而“省直管縣”概念涉及更為寬泛的領域。就四川來說，幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，實現(xiàn)全面的“省直管”縣暫不具備條件。而擴權強縣，應是“省直管縣”前的有序過渡。

但總的來說，“省直管縣”是一種大趨勢。

最大的動力來自普通群眾對改善民生的期盼?！拔覀儸F(xiàn)在要強縣，強在哪里呢?就是要首先保證縣一級政府有足夠的財力改善民生?！眾A江、峨眉、羅江等地的干部直言不諱，“這是我們盼望改革，希望擴權的最大動力?！?/p>

其次是縣一級廣大干部。要保證縣域經(jīng)濟、社會有一個可持續(xù)的發(fā)展，干部們就要力爭更大的發(fā)展空間，擴展更大的發(fā)展權力，這是“省直管縣”改革政策得以推進的很重要的因素。

同時，中央看到了政府管理在推動城鄉(xiāng)一體化過程中的重要作用，“省直管縣”就是要用最小的行政成本產(chǎn)生最大的行政管理效益。

促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，當前迫切需要的是制度創(chuàng)新，從管理體制上對縣域經(jīng)濟“松綁”，實行“擴權強縣”直至“省直管縣”。

那么，推進擴權強縣的條件是否成熟了呢?

縣一級政府所在地交通已比較發(fā)達，電子政務已經(jīng)完全改變了信息傳遞的手段，這使我們從客觀上具備了擴權強縣的能力。另

外很重要一點，這些年來縣一級政府的工作人員整體素質(zhì)和能力有了很大的提高，這對推動改革非常有利。

在推進“擴權強縣”的過程中，試點縣的干部認為最大的障礙，一是省里一些部門是否愿意把更多的權力下放，另外就是地級市是否愿意把一些權力往外剝離。行政體制改革越往下推就越涉及到政府間的利益關系，部門利益、層層的官員利益，這是客觀存在的問題。

“實際上是缺乏相關實施細則，一些應該下放到縣(市)的管理審批權限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權政策執(zhí)行不徹底。”這是我省“擴權強縣”試點兩年來基層干部的普遍感受。峨眉山市的同志告訴記者，“省上的一些文件對擴權縣與市級在利益上的劃分不明確，要求協(xié)商解決。問題是，‘老子與‘兒子本來就不對等，怎么協(xié)商?”很多試點縣向記者呼吁-“中央、省應當盡快出臺文件，保證強縣擴權的推進力度?！?/p>

在“強縣擴權”基礎上的省直管縣，這種體制上的大手術，牽涉到眾多人的利益，其影響之大是可想而知的。從記者在改革試點縣了解的情況來看，地級市這個層次還有不少疑問和困惑需要解決，在面上對改革不好提出反對的意見，但心里難免有抵觸和失落感。此方面還需做大量艱苦細致的工作，要考慮比較穩(wěn)妥的漸進式改革方案。

還有一個比較現(xiàn)實的問題，就是“省直管縣”能不能管得過來?

不少省級區(qū)劃里縣級單位有八九十個，多的一百多個，如我省有縣級單位181個。省直管縣有效管理大體應在50個左右，太多了可能管不過來。對此，國家行政學院張占斌教授預測，如果堅持省管縣改革，可能就需要把省級區(qū)劃單位縮小，或者適當合并某些偏遠地區(qū)的過小的縣。如此一來，這又牽涉更大的省級政府的管理規(guī)模和幅度問題。張占斌教授撰文建議，可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設直轄市、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數(shù)量，縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度，合理下放和配置權力。

鏈接：四川省59個擴權強縣試點縣(市)名單

原27個試點縣(市)名單：

綿竹市、廣漢市，什邡市、簡陽市、大竹縣、仁壽縣、南部縣、射洪縣、儀隴縣、榘縣、資中縣、瀘縣、富順縣，宜賓縣、安岳縣、三臺縣，平昌縣、中江縣、岳地縣，宣漢縣、江油市、夾江縣、成遠縣、華鎣市，閬中市、峨眉山市，鹽邊縣。

新增32個試點縣(市)名單：

自貢市的榮縣；瀘州市的合江縣、敘永縣、古藺縣；德陽市的羅江縣；綿陽市的鹽亭縣、枰潼縣、安縣；廣元市的蒼溪縣、劍閣縣、旺蒼縣；遂寧市的蓬溪縣、大英縣；內(nèi)江市的隆昌縣；樂山市的犍為縣，井研縣；南充市的西死縣、蓬安縣、營山縣；宜賓市的南溪縣、江安縣、長寧縣、高縣，興文縣；廣安市的鄰水縣，武勝縣；達州市的萬源市、開江縣；巴中市的南江縣、通江縣；眉山市的彭山縣；資陽市的樂至縣。

鏈接：新詞解析

財政直接管理——

從2009年1月1日起，我省對32個新增擴權試點縣(市)實行與市相同的分稅制財政管理體制，擴權試點縣(市)與市互不參與稅收分享。以2008年為基期年，核定并相應劃轉(zhuǎn)擴權試點縣(市)各項財政收支基數(shù)；庫款報解及資金調(diào)度管理直接到擴權試點縣(市)。省財政單獨確定擴權試點縣(市)的資金留解比例，資金調(diào)度由省財政廳調(diào)撥到縣(市)；省對擴權試點縣(市)的專項補助資金直接分配下達到縣(市)，備擴權試點縣(市)要求專項資金支持，直接向省級有關主管部門和省財政廳申報。

分類考核——

在類區(qū)劃分上，我省根據(jù)縣域地理地貌特征和民族人口分布特征，對擴權試點縣(市)考核分為平原、丘陵和山區(qū)3個類區(qū)?？己酥笜梭w系主要由GDP增長率、財政收入增長率、民營經(jīng)濟增長率、規(guī)模以上工業(yè)增長率，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率、農(nóng)民人均純收入增長率等6項指標構成。

在考核辦法上，一是分類考核，擴權試點縣(市)在全省同一類區(qū)中，對6項指標的實際完成情況分別按百分制進行的量化評分；二是成效考核，以擴權前3年平均發(fā)展水平為基本標準，對擴權前后的6項指標分別予以量化評分考核。6項指標分類考核和成效考核得分，按40％和60％的權數(shù)，匯總計算擴權試點縣的最終考核得分。

退出機制——

按照所有擴權試點縣(市)的最終考核得分統(tǒng)一排序，對排名后3住的縣(市)給予提示，連續(xù)兩年排名后3位的不再列入擴權試點縣(市)范圍。