王　勇　牛蘭英

[摘 要]治理與善治,是基于市場失靈和政府失靈于上世紀(jì)90年代在西方興起的一種政治思潮。其理論形態(tài)雖然尚不成熟,基本概念也比較模糊,但它體現(xiàn)的合作、共治的價值理念,超越了傳統(tǒng)的思維方式,從而對政治學(xué)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)前認(rèn)真學(xué)習(xí)研究治理善治理論,對于加強(qiáng)社會管理,構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要借鑒價值。

[關(guān)鍵詞]治理 善治 社會管理

作者簡介:王勇,河南商丘人,天津社會科學(xué)院馬克思主義研究所助理研究員;牛蘭英,河南商丘人,中共商丘市委黨校黨建教研部副教授。

一、治理與善治理論的興起及其基本內(nèi)涵

1989年的世界銀行報告《撒哈拉以南非洲:從危機(jī)到可持續(xù)增長》首次使用了“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞,用來概括當(dāng)時非洲的情形。此后,“治理” 被西方學(xué)界和政界廣泛使用,一時間成為一個可以指涉任何事物的流行術(shù)語。進(jìn)入21世紀(jì),治理也成為我國學(xué)界的重要話語。在我國治理一詞首先被經(jīng)濟(jì)學(xué)界引入,如“公司治理”,后來政治學(xué)界、社會學(xué)界也相繼采用,分別指政府治理和公共治理。

然而,治理并沒有一個統(tǒng)一的定義和用法。英國學(xué)者羅伯特·羅茨在分析梳理幾種不同的治理定義的基礎(chǔ)上指出,“治理標(biāo)志著政府管理含義的變化,指的是一種新的管理過程,或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài),或者一種新的管理社會的方式”。他認(rèn)為,治理至少有6種不同的用法,即作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為“善治”的治理、作為社會控制論系統(tǒng)的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理,并分別對每種用法作了具體分析。[1](p86-94)關(guān)于治理的定義,全球治理委員會給出的界定無疑具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告,對治理下了如下定義:治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動。[1](p4-5)

雖然治理理論是為了彌補(bǔ)市場和國家的缺陷而提出來的,但治理既沒有國家合法的強(qiáng)制力,也沒有市場機(jī)制自發(fā)的調(diào)節(jié)功能。治理的特征決定了它像市場失靈和國家失靈一樣,也存在治理失靈的可能性。但判斷治理失靈的標(biāo)準(zhǔn)不像判斷市場失靈和國家失靈的標(biāo)準(zhǔn)那樣一目了然。

善治是世界銀行提出的新口號,已成為世界銀行向第三世界國家貸款政策的主導(dǎo)思想。對于世界銀行來說,治理就是“使用政治權(quán)力管理國家事務(wù)”,而“善治”涉及:一種有效率的公共服務(wù)、一種獨(dú)立的司法體制以及履行合同的法律框架;對公共資金進(jìn)行負(fù)責(zé)的管理;一個獨(dú)立的、向代議制的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的公共審計(jì)機(jī)關(guān);所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權(quán);多元化的制度結(jié)構(gòu)以及出版自由。[1](p91)

我國學(xué)者俞可平認(rèn)為,善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)。他在綜合各家關(guān)于善治問題觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上概括了善治的10個要素:合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。[2](p85-86)

總之,善治的過程就是一個還權(quán)于民的社會管理過程,在這一過程中,公民廣泛參與、政府與各級各類社會組織有效合作,良性互動,以使公民的公共利益最大程度的得以實(shí)現(xiàn)?？梢?健全和發(fā)達(dá)的公民社會是實(shí)行善治的基礎(chǔ)。各國因公民社會的發(fā)展?fàn)顩r千差萬別,善治的程度也有很大不同。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的廣泛發(fā)展和全球化進(jìn)程的加快,越來越多的學(xué)者和國際組織傾向于使用善治這個分析框架分析國際國內(nèi)問題。

二、中國特色社會主義社會管理格局的善治取向

黨的十六屆四中全會從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度,提出了“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理,推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十六屆六中全會和黨的十七大又分別對健全這一中國特色的社會管理格局進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和部署。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)”,主要是政治領(lǐng)導(dǎo),確保社會管理的正確方向。整合各種資源,凝聚各方力量,充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;“政府負(fù)責(zé)”,是指政府作為社會管理的最重要的主體,要切實(shí)發(fā)揮社會管理和公共服務(wù)的職能,既不能缺位也不能越位。但“負(fù)責(zé)”決不是包辦,事實(shí)上也做不到。政府要在管理中體現(xiàn)服務(wù),在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理;“社會協(xié)同”,就是要充分發(fā)揮各類社會組織的作用。社會組織能夠發(fā)揮政府所不能發(fā)揮的特殊作用。在中國特色的社會管理格局中,社會組織是社會管理的主體之一,同時也是被管理的對象。黨的十六屆六中全會通過的《決定》七次提到“社會組織”,這是從未有過的現(xiàn)象;“公眾參與”,是社會管理的基礎(chǔ),也是人民當(dāng)家作主的有效實(shí)現(xiàn)形式。公眾參與既是權(quán)利的行使,也是義務(wù)的履行,其參與的程度直接決定社會管理的效果。

黨的十六屆四中全會提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”,既符合我國現(xiàn)階段社會管理的實(shí)際情況,也符合治理與善治的基本理念;既是重大的理念創(chuàng)新,也是重大的制度創(chuàng)新。這一嶄新的社會管理格局,首先體現(xiàn)了社會管理主體的創(chuàng)新。政府、社會組織、公眾在管理格局中雖地位不同,但畢竟都是主體,與統(tǒng)治理念下的單主體管理有質(zhì)的區(qū)別。其次,體現(xiàn)了社會管理方式的創(chuàng)新?！包h委領(lǐng)導(dǎo)”、“政府負(fù)責(zé)”、“社會協(xié)同”、“公眾參與”的社會管理方式,既不完全同于善治條件下的社會管理,也根本區(qū)別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的社會管理,它以特有的方式體現(xiàn)了我國現(xiàn)階段社會管理的政治優(yōu)勢和政府主導(dǎo)型現(xiàn)代化的基本特征。

關(guān)于善治理論,在西方學(xué)界見人見智,在我國也是褒貶不一。本文認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)善治的兩個基本前提是管理主體的多元化和合作共管。善治作為一種分析框架,在于強(qiáng)調(diào)政府與社會的合作,通過二者的良性互動,共同推動公共利益的實(shí)現(xiàn),而不是旨在強(qiáng)調(diào)政府要完全放權(quán)于社會,這事實(shí)上是做不到的,也不符合我國的政治傳統(tǒng)。我們不能簡單地把善治理論看作西方自由主義的翻版,作為分析工具,對于我國這樣政社長期不分、公眾參與意識淡薄的國家,是有積極意義的。

黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局,實(shí)質(zhì)上就是中國特色社會主義社會管理的基本框架,它體現(xiàn)了鮮明的善治取向,盡管其完善還有很長的路要走,與善治的要求也有很大差距,但意義在于,它體現(xiàn)了一種積極的管理理念和政策導(dǎo)向。隨著社會建設(shè)和社會管理實(shí)踐的深入推進(jìn),這一管理格局也必將不斷發(fā)展和完善。

參考文獻(xiàn)

[1]俞可平。治理與善治[M]社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年

[2]俞可平。民主與陀螺[M]北京大學(xué)出版社