摘 要:近年來,盡管我國社會(huì)救助工作有了很大發(fā)展,有效地保障了困難群眾的基本生活,但作為一個(gè)完善的制度體系,還存在一些亟待解決的問題。文章從基本救助制度、專項(xiàng)救助制度、資金投入、管理體制和運(yùn)行機(jī)制四個(gè)方面剖析了我國社會(huì)救助制度存在的主要問題,提出了完善低收入群體社會(huì)救助制度的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:低收入群體 社會(huì)救助制度 保障機(jī)制

中圖分類號(hào):D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)07-011-02

一、引言

低收入群體是指家庭月人均收入低于社會(huì)平均工資50%的群體。社會(huì)救助是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí),由國家和社會(huì)按照法定的程序給予款物接濟(jì)和服務(wù),以使其生活得到基本保障的制度。社會(huì)救助的范圍分成兩大部分:一是急難、災(zāi)害救助;二是一般性的救助,它包括家庭補(bǔ)助、收容安置、傷病醫(yī)療補(bǔ)助、失業(yè)救助等等。

社會(huì)救助是改革給政府提出的一項(xiàng)新的歷史使命,是建設(shè)小康社會(huì)一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)和政治任務(wù)。隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,我國經(jīng)濟(jì)在持續(xù)快速健康發(fā)展的同時(shí),也出現(xiàn)了一些城鎮(zhèn)下崗職工生活困難等問題,農(nóng)村居民也因市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等因素出現(xiàn)了部分困難群眾。建立科學(xué)、規(guī)范、完善的社會(huì)救助制度對(duì)于減少社會(huì)震蕩、保持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

二、我國社會(huì)救助制度存在的主要問題

(一)基本救助制度尚未完全建立健全

主要表現(xiàn)在:一是救助標(biāo)準(zhǔn)不高,與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。目前城市居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)是由政府綜合考慮當(dāng)?shù)氐纳畋匦杵返钠贩N數(shù)量、物價(jià)水平、消費(fèi)水平等因素制定出來的,低保金標(biāo)準(zhǔn)過低。二是資金投入不足。低保制度明確規(guī)定,實(shí)施城市最低生活保障所需資金,由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算,納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金指導(dǎo)科目,專項(xiàng)管理,?？顚Ｓ?。但對(duì)于一些農(nóng)村貧困縣來說,地方財(cái)力比較困難,即使中央和省級(jí)、市級(jí)財(cái)政提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,低保資金仍然存在較大缺口。三是管理效率不高。低保網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)尚未建立、低保標(biāo)準(zhǔn)制定未實(shí)現(xiàn)科學(xué)動(dòng)態(tài)管理、農(nóng)村低保工作隊(duì)伍不健全、素質(zhì)不高,加之農(nóng)村落后的工作設(shè)備,手工操作為主的工作方式,這些問題總體上使低保管理效率不高。

(二)專項(xiàng)救助制度及制度間銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)

隨著城市低保、災(zāi)民救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)和特困戶救濟(jì)、流浪乞討救助管理等制度的逐步建立和完善,城鄉(xiāng)困難群眾的溫飽問題基本得到了初步解決,但貧困家庭醫(yī)療難、子女上學(xué)難、住房條件差、打官司難等問題仍然比較突出,醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、司法援助等專項(xiàng)救助制度尚不健全。在救助實(shí)施中,生存性救助多、發(fā)展性救助少;輸血型救助多、造血型救助少,無法使救助對(duì)象通過全面的、綜合的救助從根本上來徹底擺脫貧困狀況。救助內(nèi)容的簡單化,難以滿足救助對(duì)象的特定需求,達(dá)不到救助的目的。另外,各專項(xiàng)救助制度間的銜接配套還不夠完善。雖然各相關(guān)部門認(rèn)真制定和實(shí)施了一系列政策措施,也取得了很好的效果,但相關(guān)部門之間配合不夠、相關(guān)政策之間銜接不夠、相關(guān)信息之間溝通不夠,嚴(yán)重影響了救助資源綜合效能的發(fā)揮。

(三)救助制度的資金投入不足

受各方面因素的影響,我國現(xiàn)有的救助資源無論是在來源還是發(fā)放方面的配置極不平衡。一是救助資金相對(duì)缺乏。近幾年,政府和慈善方面用于社會(huì)救助的資金雖然一年比一年多,但由于社會(huì)救助對(duì)象增長的速度與有限救助資金來比較,兩者比例有些失衡。因此,僅靠以政府財(cái)政投入為主體的救助資金,對(duì)社會(huì)救助工作來說還是有相當(dāng)大的缺口。這不僅導(dǎo)致救助標(biāo)準(zhǔn)偏低,無法使救助對(duì)象的生活得到真正改善,而且導(dǎo)致工作經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)到位,從而使行政程序的執(zhí)行大打折扣,也嚴(yán)重地影響了基層機(jī)構(gòu)的工作積極性。二是資金籌集渠道單一。目前的救助資金來源,財(cái)政投入是主體。有限的財(cái)政投入又分散在各政府部門,零散的救助資源由于得不到集中利用,往往發(fā)揮不了應(yīng)有的救助效益。三是資金配套責(zé)任不明確。目前,各地大多采用市、區(qū)(縣級(jí)市)兩級(jí)分級(jí)負(fù)擔(dān)的方法,由于相應(yīng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力的不同,對(duì)救助對(duì)象的確定、救助資金的落實(shí),都會(huì)產(chǎn)生不同的影響,也造成社會(huì)救助的實(shí)施效果有好有差。

(四)管理體制和運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步理順

救助工作包含多種方式,相應(yīng)地涉及多個(gè)職能部門,既有民政、教育、衛(wèi)生部門實(shí)施的救助,也有勞動(dòng)、司法、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、計(jì)生等部門提供的救助,會(huì)出現(xiàn)漏救和重復(fù)救助現(xiàn)象,造成人力、物力、財(cái)力等救助資源重復(fù)和浪費(fèi)。

缺乏系統(tǒng)化的運(yùn)行機(jī)制。各地在救助對(duì)象的確定,救助方式的選擇以及救助申請(qǐng)審批程序等方面,都或多或少存在一定問題。如在低保戶的確認(rèn)方面,現(xiàn)階段隱性收入、隱性就業(yè)、人戶分離現(xiàn)象普遍,家庭收入情況非常復(fù)雜,加之缺少有效的信息采集手段和明確的法規(guī)或政策依據(jù),社會(huì)信用體系不健全,社會(huì)救助相關(guān)部門之間信息資源分割,很難準(zhǔn)確界定救助對(duì)象。另外,對(duì)于求助對(duì)象缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估機(jī)制,缺乏法律、輿論、非政府組織、群眾等多方面的綜合配套監(jiān)督,影響了社會(huì)救助工作的深入推進(jìn)。

三、完善低收入群體社會(huì)救助制度的對(duì)策建議

(一)進(jìn)一步完善低收入群體社會(huì)救助制度架構(gòu)

1.科學(xué)合理地制定救助標(biāo)準(zhǔn)。界定“城市居民基本生活”應(yīng)以“一般生活水平”為標(biāo)準(zhǔn),并據(jù)此設(shè)定基本生活必需品清單。這一標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)考慮衣、食、住費(fèi)用,還要考慮交通、醫(yī)療、教育等費(fèi)用,也就是要考慮相對(duì)貧困所產(chǎn)生的需求,而不僅僅是絕對(duì)貧困的需求。

2.進(jìn)一步完善分類救助辦法。分類救助是未來城市低保制度發(fā)展的方向。對(duì)低保對(duì)象作出類別或?qū)哟紊系膭澐?突出了低保制度對(duì)特殊困難人群的照顧,不僅提高了社會(huì)救助的效能,而且有利于促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè),維護(hù)了低保制度良好的社會(huì)聲譽(yù)。分類救助較好地實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)貧困居民的基本消費(fèi)需求和貧困家庭的實(shí)際差異需求之間的結(jié)合,代表著城鄉(xiāng)低保制度的未來前進(jìn)方向。

3.完善收入審核制度,進(jìn)一步加強(qiáng)低保的管理力度。目前,在低保管理中最突出的問題是隱性就業(yè)和隱性收入問題,導(dǎo)致隱性就業(yè)的因素很多,但迄今為止依然苦無良策。筆者認(rèn)為,要進(jìn)一步加強(qiáng)群眾監(jiān)督的力度,同時(shí)要設(shè)定領(lǐng)取期限,讓有勞動(dòng)能力的公民在享受國家福利的同時(shí)也要擔(dān)負(fù)起自己的責(zé)任,力爭自食其力。當(dāng)然,這種限制不適用于那些喪失勞動(dòng)能力的低保對(duì)象。

(二)建立科學(xué)高效的社會(huì)救助管理體系

1.理順管理體制,完善運(yùn)行機(jī)制,加強(qiáng)制度化建設(shè)。一是針對(duì)條塊分割、多頭管理的實(shí)際情況,必須進(jìn)一步理順社會(huì)救助工作的領(lǐng)導(dǎo)體制。二是要建設(shè)公開、公平、公正的操作制度。要規(guī)范救助對(duì)象的確定程序,動(dòng)員群眾參與救助對(duì)象的確定過程,堅(jiān)持公開操作。三是要建立健全各項(xiàng)監(jiān)督檢查制度并嚴(yán)格執(zhí)行。

2.建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)。由于行政管理體制及資金管理體制等原因,各級(jí)民政部門實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助管理信息化有多種形式,如各自開發(fā)軟件,建立小型局域網(wǎng)或廣域網(wǎng)。但不論如何規(guī)劃,每個(gè)局部的網(wǎng)絡(luò)都是一個(gè)信息孤島。因此,在路徑選擇上,必須統(tǒng)一規(guī)劃,整合資源,建立統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)低保資金銀行發(fā)放及財(cái)政、社保等相關(guān)部門數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)交換自動(dòng)化。

(三)建立健全社會(huì)救助資金來源與投入保障機(jī)制

1.健全財(cái)政投入機(jī)制,加大資金的投入力度。各級(jí)政府是社會(huì)救助工作的責(zé)任主體,必須逐步加大財(cái)政對(duì)社會(huì)救助工作的投入,并建立科學(xué)合理的財(cái)政投入機(jī)制。對(duì)于經(jīng)常性救助項(xiàng)目,財(cái)政應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)相對(duì)合理的投入比例,實(shí)行剛性約束;對(duì)于臨時(shí)性救助項(xiàng)目,建議結(jié)合各類突發(fā)事件應(yīng)急方案,及時(shí)安排。根據(jù)省、市級(jí)財(cái)力狀況,結(jié)合各地區(qū)實(shí)際,確定科學(xué)合理的分擔(dān)比例,逐步加大省、市級(jí)財(cái)政的投入比重。

2.建立社會(huì)救助資金籌措的創(chuàng)新體制。擴(kuò)大慈善捐贈(zèng)和社會(huì)互助對(duì)社會(huì)救助的資源補(bǔ)充。通過推進(jìn)慈善事業(yè)、開展社會(huì)捐贈(zèng)以及對(duì)口支援等多種途經(jīng),加大城市對(duì)農(nóng)村、東部對(duì)中部及西北部社會(huì)救助的支持力度。建議對(duì)捐贈(zèng)、資助社會(huì)救助事業(yè)的企事業(yè)單位、社會(huì)公益組織及個(gè)人,給予稅收上的優(yōu)惠,多渠道、多層次壯大救助資金,增強(qiáng)社會(huì)救助能力。同時(shí),要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)救助資金籌措方式,借鑒國外融資經(jīng)驗(yàn),通過建立公益信托制度、社會(huì)救助基金等多種方式,拓寬社會(huì)救助資金來源渠道。要繼續(xù)發(fā)揮城市居委會(huì)、農(nóng)村村委會(huì)的作用,通過群眾自治組織事務(wù)公開、民主評(píng)議等基層民主方式,確保社會(huì)救助的資金真正用于最需要的困難群體,確保社會(huì)救助事業(yè)成為真正的“陽光事業(yè)”。

[本文是沈陽市科學(xué)技術(shù)計(jì)劃項(xiàng)目(1081354-5-02)的階段性成果。]

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(作者簡介:秦麗娜,沈陽理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授,博士 遼寧沈陽 110168)

(責(zé)編:若佳)