況忠文

摘 要:燃油稅稅費改革14年磨一劍,2009年1月1日正式實施,正應了那句話“好事多磨”。簡單地從生產(chǎn)環(huán)節(jié)單邊征收消費稅,不能從根本上解決由于取消養(yǎng)路費等幾項地方性行政收費而引起的中央與地方、部門與部門、工業(yè)與農(nóng)業(yè)等一系列矛盾。只有從燃油稅的征收環(huán)節(jié)和征收方式兩方面同時考慮,才能夠解決燃油稅當前實施的困難。增值稅作為一個成熟的征稅體系,將會為這些矛盾提供解決的方案。

關鍵詞:燃油稅費改革 增值稅模式 生產(chǎn)環(huán)節(jié)單邊征收

中圖分類號:F810.42 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-176-02

沖破種種阻礙,燃油稅費的改革用了14年。今年的1月1日正式實施的成品油稅費改革,已經(jīng)過去了幾個月。在這幾個月期間,成品油市場可以用波瀾不驚來形容。

但市場的平穩(wěn)過渡并不意味著燃油稅改革已經(jīng)成功解決了因取消公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨附加費等幾項收費而引起的中央與地方的矛盾,也基本上沒有觸到《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》中關于取消政府還貸二級公路收費的地方利益,因為二級公路收費還在繼續(xù),“逐步有序取消”成為了地方政府的“尚方寶劍”。

改革從來都不是一帆風順的,燃油稅的分配方式與比例,二級還貸公路收費的取消,這些利益的重新分配,將會讓地方與中央陷入無休止的討價還價的境地。

目前,燃油稅實行的單邊從成品油的生產(chǎn)(進口)環(huán)節(jié)加征消費稅征收。在生產(chǎn)(進口)環(huán)節(jié)征稅,操作簡單,可以保證稅款的足額收取,但現(xiàn)實執(zhí)行過程中卻存在較大的困難。

1.煉化企業(yè)和進口成品油的港口的地域性分布不均衡?！把氵^拔毛”,當?shù)氐亩悇詹块T征稽過程中,地方政府不可避免地要收取“過路費、辛苦費”,留一定比例的稅款支援地方建設是情理之中的。

留?無論比例多大都是不應該的,對于沒有煉化企業(yè)或者購進成品油遠遠大于生產(chǎn)(或進口)的區(qū)域是不公平的。原本屬于當?shù)氐呢斦杖氲酿B(yǎng)路費等收費項目,白白讓那些具有地緣優(yōu)勢的地方給拿走了一部分。不留?于情于理又說不過去。

單純在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅,收上來容易,分下去難,以什么合理的依據(jù)來分配燃油稅,將會成為又一個難題。

有人認為,燃油稅的分配方案可能將按照以往各省養(yǎng)路費的比重來確定,這種不合理的簡單的分配會導致新一輪的矛盾出現(xiàn)。以消費稅的從量征收加征燃稅,是以消費成品油的數(shù)量來確定燃油稅費的高低,那么燃油稅的分配,也應該遵守這種規(guī)則。對于單車消耗油品多的地區(qū),道路損毀也較多,那就應該分配多一些。以車輛的數(shù)量(也就是養(yǎng)路費)來確定分配比重,實際上就在重走養(yǎng)路費的老路,只不過是征收由地方政府拿到了中央,回來時又少了一大塊財政收入。

2.生產(chǎn)(進口)環(huán)節(jié)主要面對著成品油的批發(fā)商,無法掌控油品的最終消費流向,更無法界定應稅油或免稅油的界限。

當前的燃油稅一刀切的征收方式,加重了工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)機械、鐵路、飛機等非養(yǎng)路費承擔者的稅負。一個稅種設立,在于公平。當前國家在農(nóng)村的柴油、汽油補貼,甚至農(nóng)機補貼,并不能長久地解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)機械化的問題,目前的補貼,只能看作是國家在經(jīng)濟不協(xié)調(diào)時對農(nóng)業(yè)的扶持。

稅收政策應當穩(wěn)定地支持農(nóng)業(yè)機械化的推廣,含燃油稅的農(nóng)業(yè)用油,加重農(nóng)民負擔,會抵消國家對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的支持力度,熱購冷用農(nóng)用機械會挫傷農(nóng)民機械化普及的積極性。

3.無法規(guī)避走私成品油對市場的沖擊。燃油稅改革將促使成品油價格與國際油價接軌,即當國際成品油出廠價格低于國內(nèi)出廠價格時(出廠價=批發(fā)價+消費稅),走私成品油將會十分猖獗。在整個零售環(huán)節(jié),燃油稅沒有一個有效的監(jiān)控。

如果僅在消費環(huán)節(jié)以地方稅來征稅,那會引起地方保護主義的抬頭,地域間成品油銷售的惡性競爭,不利于保證中央政令統(tǒng)一,不能維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)的公平競爭。

筆者認為,無論從成品油的生產(chǎn)(進口)環(huán)節(jié),還是從零售環(huán)節(jié)征稅,將很難解決上面所面臨的矛盾與問題,都不能夠保證燃油稅的貫徹執(zhí)行。

任何一項改革都不是一蹴而就的。片面從征收環(huán)節(jié)考慮燃油稅的實施,不能夠全面解決由養(yǎng)路費停征而引發(fā)的中央與地方、工業(yè)與農(nóng)業(yè)等一系列矛盾。只有從燃油稅的征收環(huán)節(jié)和征收方式兩方面同時考慮,才能夠解決燃油稅當前實施的困難。

一、借鑒增值稅模式,征收燃油稅

1994年起實行《增值稅暫行條例》已經(jīng)實施了15年的時間,該條例確立了中國當前稅制最完善、法律最嚴肅的稅款征收體系。它對商品的生產(chǎn)和流通各環(huán)節(jié)中的新增價值進行征稅,稅款抵扣確保了生產(chǎn)(進口)、批發(fā)、零售各環(huán)節(jié)稅款不流失。

增值稅作為中央和地方共享稅征收的(中央分享75%,地方分享25%),實行的是從價定率方式,各環(huán)節(jié)進銷價差額,為該環(huán)節(jié)納稅額。中央和地方共享稅可以保證中央征令統(tǒng)一,維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)的平等競爭。

燃油稅應以中央和地方共享稅來計征,比例實行倒增值稅型(中央25%,地方75%),實行從量定額方式,以固定稅額征收,。

增值稅對于納稅管理、稅率比例、進(出)口貨物征免稅、專用發(fā)票管理,都為燃油稅的實施提供了模板。

納稅管理為稅費征繳提供了保證;兩檔稅率的比例確定,為燃油稅和燃氣稅(天然氣汽車的征稅問題)提供了解決方案;退免稅政策為工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)機械、鐵路機車、船舶運輸用油等免費油處理,提供了經(jīng)驗與方式;專用發(fā)票管理保證了稅費的不流失,有效防止走私成品油對市場的沖擊和國家稅收的流失。

具體征稅流程:

1.成品油生產(chǎn)(進口)以代扣燃油稅額,全部上繳國庫;由國家稅務總局,根據(jù)各地區(qū)消費量進行收入分配。

2.成品油批發(fā)商(石油公司),扣收加油站燃油稅額,沖抵成品油購進時所付燃油稅額,定期向稅務部門進行納稅申報,控制成品油流向。

3.加油站實行終端銷售:車輛用油進行全額征收;對免稅的成品油消耗,由稅務部門核定用油配額,由指定三大石油公司的加油站定向供油以及進項抵扣。

二、近年來,伴隨著國有企業(yè)改革進一步深化,我國也具備了燃油稅征收的硬件環(huán)境

1998年7月,中石油、中石化兩大集團的重新組建以及地方石油公司的無償劃轉(zhuǎn)給兩大石油集團,中國石油化工行業(yè)實現(xiàn)了原油生產(chǎn)(進口)、成品油加工到終端銷售的上下游一體化,從此奠定了中石油、中石化、中海油三大石油集團并存的市場格局,為燃油稅的征收提供了硬件環(huán)境。

對于燃油稅征收中出現(xiàn)的“免稅油”與“加稅油”的差價,選取財務制度健全、管理體制規(guī)范的國有加油站來全權代理銷售“免稅油”,可以解決因為實行稅制改革引起的成品油市場的混亂的諸多弊端,有助于減輕農(nóng)民負擔。

三大石油公司所屬的加油站,基本遍布城鄉(xiāng),完全有能力承擔對工業(yè)用油、農(nóng)業(yè)機械等免征燃油稅油品的銷售。以石油公司為依托,旗下加油站為終端征收燃油稅,有助于規(guī)范因費改稅而形成油品市場的管理真空,遏制少數(shù)企業(yè)與個人囤積居奇;同時防止走私油擾亂國內(nèi)市場,偷逃稅費,有助于維護和穩(wěn)定國內(nèi)成品油市場。

已經(jīng)實行燃油費的費改革,僅僅限于在成品油層面上研究。對于CNG天然氣和汽油的混合動力車,并沒有涉及。近幾年來,天然氣汽車發(fā)展速度迅猛。天然氣作為清潔能源,不僅受到國家的大力提倡,更因其成本優(yōu)勢也得到了消費者、特別是出租車行業(yè)的認可。從環(huán)保角度來看,應大力提倡天然氣為動力汽車,但難道說天然氣汽車不應交納因取消養(yǎng)路費的而征收的燃油稅么?增值稅中13%的低稅率設置,可以解決這個問題。

燃油稅的實行,充分考慮終端消費者的利益,響應了廣大群眾的呼聲,體現(xiàn)了政府對民意的關注。一項稅制的改革成功與否,還要協(xié)調(diào)各方面利益的分配,要充分考慮到中央與地方,部門與部門間的利益,改變從來不容易,要放棄既有利益的改變就更不容易。

燃油稅的改革碰到地方二級公路取消收費這一利益重新分配時,卻可能因為“牽涉面太廣、利益鏈太復雜”而舉步維艱。原本掌握在自己手里的養(yǎng)路費等財政收入,被硬硬地奪走,能分配多少還是未知,又怎么能放棄二級公路的收費呢?更何況還有收費站人員的安置問題。

參考文獻:

1.《中華人民共和國增值稅暫行條例》(國發(fā)[2008]538號)

2.《國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知》(國發(fā)[2008]37號)

(作者單位:中原油田 河南濮陽 457001)(責編:若佳)