許志鵬

摘 要:基金省級(jí)統(tǒng)籌存在統(tǒng)一調(diào)劑與市縣政府推卸責(zé)任,征繳擴(kuò)面與市縣政府招商引資、個(gè)人賬戶“空賬化”風(fēng)險(xiǎn)積累,制度之間的關(guān)聯(lián)性與當(dāng)前制度體系不健全,社保制度的單一化加劇與靈活就業(yè)群體社保需求突出,事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革相對(duì)滯后與企業(yè)統(tǒng)一完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互脫節(jié)之間等矛盾,可通過建立和完善激勵(lì)約束和部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制、靈活的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、事業(yè)與企業(yè)相銜接的一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以及積極做實(shí)個(gè)人賬戶等方法解決。

關(guān)鍵詞:省級(jí)統(tǒng)籌 六大矛盾 對(duì)策與建議

中圖分類號(hào):F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)07-064-02

一、問題的提出

實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌直至全國(guó)統(tǒng)籌是改變當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、基金調(diào)劑力度小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的局面,并確保離退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)金按時(shí)足額發(fā)放的重要措施。此外,還有利于增強(qiáng)基金監(jiān)管力度,提升養(yǎng)老服務(wù)水平,促進(jìn)統(tǒng)一規(guī)范的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立和完善等等。國(guó)務(wù)院從1991年起就提出在全國(guó)范圍內(nèi)要逐步實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。1998年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》中明確要求:各省、自治區(qū)逐步實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌,到2000年基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一繳費(fèi)比例,統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度使用基本養(yǎng)老金。2007年10月,黨的十七大報(bào)告明確指出:“要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,保障人民的基本生活。提高統(tǒng)籌層次,制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系”。隨后,原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部在《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的有關(guān)問題的通知》中明確了省級(jí)統(tǒng)籌的具體標(biāo)準(zhǔn),并要求各地制定推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌的具體工作規(guī)劃,確保到2009年底基本實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。然而,截止目前,除了北京、上海、天津、遼寧、黑龍江等省市真正實(shí)施了省級(jí)統(tǒng)籌外,仍有大部分省停留在市縣級(jí)統(tǒng)籌水平。因此,當(dāng)前加快推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌顯得十分必要和緊迫。顯然,在這樣的大背景下深入研究省級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)過程中存在的矛盾,具有重要的理論和實(shí)踐意義。

二、推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌過程中存在的六大矛盾

1.省級(jí)統(tǒng)籌后的基金統(tǒng)一調(diào)劑與市縣政府推卸責(zé)任之間的矛盾。實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,一般表現(xiàn)為四個(gè)“統(tǒng)一”,即統(tǒng)一征集、統(tǒng)一調(diào)劑費(fèi)用、統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和統(tǒng)一繳費(fèi)比例。這將意味著實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌后,養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、籌集和發(fā)放工作全部集中在省級(jí)政府,省級(jí)政府成為離退休人員養(yǎng)老金足額發(fā)放的第一責(zé)任人,為此,在省級(jí)政府和省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)責(zé)任加大的同時(shí),一定程度上弱化了市縣政府的工作職責(zé),增強(qiáng)了市縣政府的道德風(fēng)險(xiǎn),從而不利于調(diào)動(dòng)市縣政府的積極性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍、基金替代水平以及基金征繳程度不同,各市縣的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)水平差別很大,養(yǎng)老基金收支水平狀況不平衡。省級(jí)實(shí)行統(tǒng)一調(diào)劑,就要由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接掌握基金的收和支。在基金調(diào)劑環(huán)節(jié),從養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的市縣調(diào)劑部分資金到負(fù)擔(dān)重的市縣。對(duì)于調(diào)出基金的市縣而言,這樣則減少了資源,打破了地方原有的利益格局,為此,很可能會(huì)以種種理由和借口加以阻撓。在基金支付環(huán)節(jié),市縣政府將很可能不惜編造虛假數(shù)據(jù)來爭(zhēng)取省級(jí)補(bǔ)助資金;編制虛假檔案套取社?；?以及在退休審核上會(huì)大開綠燈,等等;諸如此類導(dǎo)致省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)以及社?；鹬Ц度笨趯⑦M(jìn)一步加大。而省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與市縣政府只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系,因此,省級(jí)政府在統(tǒng)一調(diào)劑基金以及在克服市縣政府道德風(fēng)險(xiǎn)上困難重重,也就不能真正分散基金收支不平衡的風(fēng)險(xiǎn)。以廣東省為例,省級(jí)統(tǒng)籌前,其養(yǎng)老金結(jié)余是全國(guó)最高的,但70%-80%的積累集中在20%-30%的縣市,大部分縣市或持平或有赤字。省級(jí)統(tǒng)籌后,基金統(tǒng)籌調(diào)劑的難度和壓力比較大,隨著離退休人數(shù)的不斷增加,基金的收支不平衡矛盾將進(jìn)一步顯現(xiàn),社會(huì)統(tǒng)籌的阻力也會(huì)越來越大。

2.省級(jí)統(tǒng)籌后的征繳擴(kuò)面與市縣政府千方百計(jì)招商引資之間的矛盾。一方面,省級(jí)統(tǒng)籌后,由于實(shí)行統(tǒng)一的征繳方法和監(jiān)管程序,對(duì)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)和規(guī)范,勢(shì)必導(dǎo)致企業(yè)的責(zé)任和成本增大;另一方面,分稅制之后確立的地方相對(duì)獨(dú)立的分灶吃飯的財(cái)政管理體制,以及GDP作為衡量地方政府政績(jī)指標(biāo)的唯一性,決定了各市縣政府想方設(shè)法進(jìn)行招商引資。為此,省級(jí)統(tǒng)籌后,各市縣政府因擔(dān)心征繳擴(kuò)面強(qiáng)制企業(yè)參保而影響企業(yè)的投資,會(huì)以省級(jí)統(tǒng)籌管理為借口而制定實(shí)施諸多“優(yōu)惠”政策來招商引資,其中就包括不督促企業(yè)參保等。

3.省級(jí)統(tǒng)籌后征繳擴(kuò)面與個(gè)人賬戶“空賬化”風(fēng)險(xiǎn)積累之間的矛盾。隨著“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐步確立,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式開始由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變。但由于近期我國(guó)大部分省級(jí)政府無力承擔(dān)高額的轉(zhuǎn)軌成本,在退休人員不斷增多的情況下,“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會(huì)保險(xiǎn)制度利用個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌兩部分混賬管理的財(cái)務(wù)制度向個(gè)人賬戶透支,導(dǎo)致個(gè)人賬戶的“空賬運(yùn)行”。據(jù)有關(guān)資料顯示,到2005年底,我國(guó)養(yǎng)老金空賬已經(jīng)達(dá)到8000億。如果政府不能盡快支付轉(zhuǎn)軌成本,承擔(dān)財(cái)務(wù)上的兜底責(zé)任,個(gè)人賬戶就會(huì)始終存在空賬化風(fēng)險(xiǎn),并且風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。在這種情況下,推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌固然降低基金的缺口風(fēng)險(xiǎn),養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況會(huì)得到改善,但也會(huì)導(dǎo)致省級(jí)統(tǒng)籌后的個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn),所以,省級(jí)統(tǒng)籌后的征繳擴(kuò)面會(huì)一方面降低基金的短缺風(fēng)險(xiǎn),另一方面會(huì)積累更多的個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

4.省級(jí)統(tǒng)籌制度之間的關(guān)聯(lián)性與當(dāng)前制度體系不健全之間的矛盾。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體可以被看作是相互依賴的制度之間穩(wěn)固而連貫的整體性安排(即制度關(guān)聯(lián))。制度之間的相互依賴、相互影響可以稱之為制度的互補(bǔ)性。互補(bǔ)性的存在意味著富有活力的制度安排——在結(jié)合不同領(lǐng)域制度的意義上——構(gòu)成一個(gè)連貫的整體,任何單個(gè)制度在孤立的情況下都不會(huì)輕易被改變或設(shè)計(jì)。一項(xiàng)制度的建立、健全、完善以及廢止都與現(xiàn)存的制度體系有著千絲萬縷的聯(lián)系。一項(xiàng)新制度的建立客觀上要求現(xiàn)存的制度體系留下足夠的成長(zhǎng)空間和對(duì)接的可能性,否則,新制度的建立就會(huì)遇到障礙和阻力?；鹗〖?jí)統(tǒng)籌作為一項(xiàng)新的制度安排,是國(guó)家社會(huì)保障制度體系建設(shè)的一個(gè)環(huán)節(jié),它的確立也必然要求現(xiàn)存的制度體系與之銜接和融合。目前,與省級(jí)統(tǒng)籌制度相關(guān)聯(lián)的制度體系還十分不健全,相關(guān)制度的配套改革還很滯后。如事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異很大,地稅系統(tǒng)與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)之間的對(duì)接還存在許多障礙,財(cái)政、地稅與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳社保費(fèi)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制還尚未健全等。這些都為省級(jí)統(tǒng)籌管理制度的形成和推動(dòng)構(gòu)成了障礙。

5.省級(jí)統(tǒng)籌后社保制度的單一化加劇與靈活就業(yè)群體社保需求突出之間的矛盾。社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度根源于國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)有關(guān)情況設(shè)計(jì)的大保障體系。如國(guó)務(wù)院就明確規(guī)定個(gè)體和靈活就業(yè)人員按照20%比例(其中8%記入個(gè)人賬戶)繳納養(yǎng)老金,但由于沒有雇主為其分擔(dān)繳費(fèi),此比例與城鎮(zhèn)企業(yè)參保職工個(gè)人繳費(fèi)率8%并全部記入個(gè)人賬戶相比,個(gè)人負(fù)擔(dān)明顯增強(qiáng)。為此,在實(shí)際操作中,個(gè)體和靈活就業(yè)人員參保率一直不高;還有,城鎮(zhèn)無業(yè)和無勞動(dòng)能力人員無法參與作為就業(yè)關(guān)聯(lián)制度的養(yǎng)老保障,這就使得本來生活拮據(jù)的無業(yè)和無勞動(dòng)能力人員面對(duì)老齡一籌莫展。省級(jí)統(tǒng)籌后實(shí)施的四個(gè)“統(tǒng)一”,加劇了制度模式和程序的單一化。這將與當(dāng)前就業(yè)形式的多樣化,人員流動(dòng)化和單位觀念淡薄化等新情況之間顯現(xiàn)新的沖突和矛盾。

6.事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的相對(duì)滯后與企業(yè)統(tǒng)一完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互脫節(jié)之間的矛盾。一方面,與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比,我國(guó)大部分省的事業(yè)養(yǎng)老制度改革仍存在不少弊端和不足。如事業(yè)養(yǎng)老待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè),其計(jì)發(fā)方法缺乏激勵(lì)機(jī)制,事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)率低于企業(yè),在征繳程序和待遇計(jì)發(fā)方法上二者也相互脫節(jié)等。另外,至今仍有不少省的事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未啟動(dòng)。另一方面,經(jīng)過多年的漸進(jìn)式改革,企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已逐步形成了統(tǒng)一完善的體系。為此,導(dǎo)致許多制度性障礙和沖突,其中主要包括:事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇之間的差距越來越大,企業(yè)職工的抵觸情緒大;事業(yè)單位的人才流動(dòng)不暢,阻礙了統(tǒng)一規(guī)范的人才市場(chǎng)的建立等。

三、解決省級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)過程中六大矛盾的對(duì)策與建議

從根本上來講,解決省級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)過程中存在的矛盾問題,是在完善社會(huì)保障體系過程中國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三者之間利益關(guān)系的重新調(diào)整,以及中央、省級(jí)和市縣三級(jí)政府責(zé)任與權(quán)利及其利益之間的重新博弈與分配問題。為此,建立健全科學(xué)規(guī)范、責(zé)任明確、利益均衡的管理體制與機(jī)制,對(duì)于當(dāng)前加速推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌,妥善解決其矛盾顯得十分必要。

1.建立獎(jiǎng)勵(lì)與監(jiān)督相結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制。(1)采取一定的行政手段,將社保征繳狀況納入省級(jí)政府對(duì)市縣級(jí)干部考核條例中,將其作為一個(gè)硬性考核指標(biāo)。同時(shí),省財(cái)政建立省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi),根據(jù)各地基金征繳、調(diào)劑金上繳和確保發(fā)放情況,核撥給工作完成好的各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu);(2)在收支管理方式上,各市縣養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部繳庫(kù)上劃,基金支出按實(shí)申報(bào)逐級(jí)審核后直接下?lián)堋Ｔ诨鸪Ы鉀Q方式上,對(duì)超支部分實(shí)行按比例分級(jí)負(fù)擔(dān)。先可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況將所有的地市分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、一般、欠發(fā)達(dá)三類,然后有所側(cè)重規(guī)定比例。對(duì)欠發(fā)達(dá)縣市以適當(dāng)降低縣級(jí)負(fù)擔(dān)比例,提高省級(jí)負(fù)擔(dān)比例;(3)省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向各市縣派常駐監(jiān)督人員負(fù)責(zé)基金支出的監(jiān)督管理。同時(shí),還應(yīng)與財(cái)政等部門組建稽查隊(duì),定期對(duì)縣市基金管理進(jìn)行檢查,避免基金支出因市縣政府的道德風(fēng)險(xiǎn)而無法控制。

2.積極做實(shí)個(gè)人賬戶。對(duì)于尚未或即將實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的省來說,尤其要如此。(1)基金有結(jié)余的市縣,在合理安排一定時(shí)期的支付需求外,可全部用于做實(shí)個(gè)人賬戶;基金結(jié)余不足的市縣,可制定階段性計(jì)劃,省、地市、縣按照一定比例三級(jí)負(fù)擔(dān)逐步解決;(2)省財(cái)政應(yīng)逐步支付社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變過程中的轉(zhuǎn)軌成本,承擔(dān)財(cái)務(wù)上的兜底責(zé)任,避免社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)向個(gè)人賬戶透支造成繳費(fèi)率畸高和個(gè)人賬戶“空帳運(yùn)行”;(3)省級(jí)政府可通過發(fā)行國(guó)債、養(yǎng)老保險(xiǎn)福利彩票等多種渠道籌集資金,逐年化解轉(zhuǎn)軌成本。

3.建立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、稅務(wù)、財(cái)政協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)登記、繳費(fèi)基數(shù)核定、繳費(fèi)申報(bào)等基礎(chǔ)性工作:社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門按照“同一納稅人稅費(fèi)統(tǒng)一管理”原則進(jìn)行征收,經(jīng)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核算后,劃入省級(jí)社保基金專戶。同時(shí),應(yīng)改變稅務(wù)部門當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金核算的收付實(shí)現(xiàn)制,建立與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相統(tǒng)一的基金核算辦法與核算系統(tǒng),并且建立相應(yīng)的征收臺(tái)賬與底冊(cè)。省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)繳撥統(tǒng)籌調(diào)劑基金,下一級(jí)社保機(jī)構(gòu)按應(yīng)征收保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例上解調(diào)劑金,未按規(guī)定上解的,省級(jí)財(cái)政可從轉(zhuǎn)移支付中扣減。

4.建立靈活的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。(1)作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充形式,其參保對(duì)象為農(nóng)村勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者、個(gè)體工商戶、無業(yè)和無勞動(dòng)能力人員以及被基本養(yǎng)老保險(xiǎn)拒之制度外的其他人員;(2)設(shè)置靈活的參保政策、繳費(fèi)方式以及寬松的養(yǎng)老待遇領(lǐng)取條件,以適應(yīng)其工作性質(zhì)和職業(yè)特點(diǎn);(3)參保對(duì)象根據(jù)自身需要,可自愿參與;(4)政府應(yīng)采取相應(yīng)的財(cái)政和政策扶持。此外,政府應(yīng)出臺(tái)制度,確保其與社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的兼容和對(duì)接。

5.建立事業(yè)與企業(yè)相銜接的多層次的一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。尚未進(jìn)行事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的省,以省級(jí)統(tǒng)籌為契機(jī)加快推進(jìn)改革;已經(jīng)改革的省須進(jìn)一步改進(jìn)和完善現(xiàn)有制度。(1)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,應(yīng)設(shè)計(jì)出繳費(fèi)與待遇相掛鉤的養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)方法;在單位補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)方面,財(cái)政要加大補(bǔ)助資金,以此體現(xiàn)事業(yè)單位的公益性特點(diǎn)。(2)在參保政策、結(jié)算口徑、征繳程序、繳費(fèi)模式等方面,事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)要與企業(yè)逐步形成一體化。與此同時(shí),在省級(jí)財(cái)政實(shí)力許可的前提下,逐步提高企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn),減小事業(yè)與企業(yè)養(yǎng)老待遇之間的差距。

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(作者單位:合肥市機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心 安徽合肥 230061)(責(zé)編:呂尚)