從二十世紀(jì)三十年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條,到二十世紀(jì)七十年代的經(jīng)濟(jì)滯脹,再到今天全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī),幾乎每次危機(jī)都引發(fā)了政府權(quán)力與責(zé)任的擴(kuò)張。從有限政府到凱恩斯的大政府再到“幾乎沒有企業(yè)的哪個(gè)方面是政府不能干預(yù)”(喬治·弗雷德里克森語)的新公共行政理念,以至于今天各國政府全面介入虛擬金融組織運(yùn)行。人類社會(huì)致力于追求一個(gè)有限政府,一個(gè)最大程度不影響社會(huì)大眾自由生活的政府,但每一次的社會(huì)危機(jī),不論大小,也不論是哪個(gè)領(lǐng)域,都會(huì)引發(fā)人們普遍認(rèn)同的政府權(quán)力和責(zé)任的增長與擴(kuò)張。政府權(quán)力整體上呈現(xiàn)為一個(gè)持續(xù)擴(kuò)張的進(jìn)程。政府在屢次的危機(jī)中被動(dòng)提升權(quán)力,卻又屢次被新的危機(jī)瓦解。人們對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的需求是否只能在政府增長過程中渡過?如果按照這一邏輯前行,應(yīng)付危機(jī)與政府增長將是人類社會(huì)秩序演進(jìn)的基本路徑。

每一次重大社會(huì)危機(jī)都會(huì)成為時(shí)代轉(zhuǎn)換的標(biāo)志,引發(fā)人類認(rèn)識(shí)上的歷史階段劃分,但對(duì)于歷史的認(rèn)識(shí)而言,歷史階段的劃分并不是凸顯時(shí)代間的差異,也不是因?yàn)橄嗷ラg存在不可超越的歷史斷層,相反,危機(jī)作為一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)往往成為我們理解和認(rèn)識(shí)歷史連續(xù)性與整體性的關(guān)鍵所在。如果能夠準(zhǔn)確把握每一次社會(huì)危機(jī)發(fā)生的機(jī)理,并將一系列社會(huì)危機(jī)歷時(shí)性串聯(lián)起來,不僅可能把握歷史的走向,更有可能理解社會(huì)秩序演進(jìn)的邏輯。我們把每一次危機(jī)后的政府權(quán)力增長視為一種應(yīng)急性的舉措,但是它卻往往成為下一時(shí)期社會(huì)整體治理方式的基本體現(xiàn)。這似乎表明政府增長存在路徑上的依賴。政府權(quán)力按照某種模式增長和運(yùn)行并不是政府本身所能左右,政府增長只能算是一種政府角色的轉(zhuǎn)換,或者說政府增長其實(shí)表達(dá)的是政府在國家與社會(huì)關(guān)系變遷中政府角色的演進(jìn)。如果說政府增長是社會(huì)秩序演進(jìn)的需求,那么理解政府增長應(yīng)當(dāng)從社會(huì)秩序演進(jìn)的角度來把握。而社會(huì)秩序這一宏大概念以及社會(huì)秩序演進(jìn)這樣的重大問題只能在人與社會(huì)組織的關(guān)系中被解讀。

人是一種組織化的動(dòng)物。由于組織本身具有信仰、秩序與庇護(hù)的功能,人們無論是主動(dòng)還是被動(dòng)都會(huì)成為組織的成員。當(dāng)組織成為一種共同體并圍繞共同體目標(biāo)行動(dòng)時(shí),組織對(duì)外的勢(shì)力擴(kuò)張便展開了,伴隨組織的強(qiáng)大與組織間沖突不斷,人們需要對(duì)組織間的利益與權(quán)力進(jìn)行協(xié)調(diào)與規(guī)約,公共權(quán)力就順勢(shì)產(chǎn)生了。作為公共權(quán)力的政府權(quán)力正是在這一基礎(chǔ)上開始發(fā)揮作用。組織愈強(qiáng)大,對(duì)外擴(kuò)張的要求越大,政府權(quán)力也就必然隨之增長,而且,組織間關(guān)系愈復(fù)雜,政府的責(zé)任也就越多,政府權(quán)力也就隨之不斷擴(kuò)張。在這一意義上,政府增長是作為公共權(quán)力的增長,而且政府權(quán)力必然是作為社會(huì)組織權(quán)力(權(quán)利)增長的體現(xiàn)者。在現(xiàn)代社會(huì)的成長過程中,社會(huì)組織的理性和效率不斷降低權(quán)力和政治在社會(huì)治理和社會(huì)整合中的重要性,并使大量財(cái)富在組織中得到合法有效的利用,但不斷社會(huì)化的組織又成為政府作為公共權(quán)力擴(kuò)張的基礎(chǔ),可以說社會(huì)組織的發(fā)展一方面削弱了政府權(quán)力治理的重要性,另一方面則強(qiáng)化了政府履行公共權(quán)力職能的重要性。在政府權(quán)力“削弱”與“強(qiáng)化”的雙向同步走向中,恰恰體現(xiàn)了政府增長與社會(huì)組織的內(nèi)在關(guān)聯(lián),體現(xiàn)了政府增長與社會(huì)秩序演進(jìn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

組織的蛻變與政府增長

人們對(duì)現(xiàn)代社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)基于斯密對(duì)社會(huì)分工的論述。但在斯密這位奠定自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式基礎(chǔ)的思想家那里,經(jīng)濟(jì)組織仍是一種簡單雇傭勞動(dòng)關(guān)系。他所談及的經(jīng)濟(jì)組織基本上都是手工水平的簡單加工組織,這一時(shí)期組織的簡單性使其缺乏權(quán)力性和對(duì)資本、資源的占有性,組織與市場(chǎng)幾乎構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)合體。正如德姆塞茨所描述的這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)組織是“完全分散化模式”,“完全分散化沒有給任何權(quán)威和控制的實(shí)行留有活動(dòng)空間,尤其是沒有給企業(yè)提供任何理論基礎(chǔ)”(《競(jìng)爭的經(jīng)濟(jì)、法律和政治緯度》)。但大工業(yè)的推進(jìn)使自由資本主義成為一個(gè)“特別的插曲”,自由市場(chǎng)競(jìng)爭導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)組織迅速向規(guī)模方向靠攏。對(duì)權(quán)力和資源的占有越來越成為經(jīng)濟(jì)組織輕而易舉從自由市場(chǎng)中獲取利益的奮斗方向。于是,規(guī)模經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)本身的控制機(jī)制和權(quán)威開始在自由市場(chǎng)中凸顯出來,而建立在自由價(jià)格基礎(chǔ)上的自由市場(chǎng)則因?yàn)榈托П灰?guī)模經(jīng)濟(jì)組織逐步拋棄。現(xiàn)代企業(yè)的概念在這一基礎(chǔ)上真正形成。

隨著工業(yè)化和專業(yè)化企業(yè)組織的不斷壯大,自由市場(chǎng)逐漸退化為工業(yè)化經(jīng)濟(jì)組織追求利潤的基礎(chǔ)和工具。經(jīng)濟(jì)組織在對(duì)資本與效率的追求中,不斷在機(jī)器的幫助下延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,努力使自身成為一個(gè)完整的工業(yè)體系,以支配整個(gè)行業(yè),并使自身凌駕于自由市場(chǎng)之上。組織化資本主義的迅速興起本質(zhì)上是專業(yè)化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)于完全分散化經(jīng)濟(jì)組織的勝利,這一組織形式演化的重大成果便是現(xiàn)代企業(yè)制度的興起。規(guī)模經(jīng)濟(jì)組織對(duì)自身效率最大化的追求取代了對(duì)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率最大化的追求。經(jīng)濟(jì)組織與自由市場(chǎng)機(jī)制逐步分離,進(jìn)而走向?qū)α?最終引發(fā)競(jìng)爭的失衡和經(jīng)濟(jì)過程的中斷。二十世紀(jì)三十年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)正是在這種情況下發(fā)生的。

從完全分散化的經(jīng)濟(jì)組織到專業(yè)化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)組織,組織在不斷的蛻變中升級(jí),這一過程也是一個(gè)組織由無權(quán)威轉(zhuǎn)向依賴權(quán)威生存的過程。因而也造就了政府權(quán)力的增長,以專業(yè)化經(jīng)濟(jì)權(quán)力為主導(dǎo)的政治競(jìng)爭和大量行業(yè)化的產(chǎn)業(yè)政策滋生,經(jīng)濟(jì)權(quán)力與政治權(quán)力結(jié)合起來。但由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī),使政府的經(jīng)濟(jì)政策由產(chǎn)業(yè)政策或?qū)δ骋粚I(yè)化經(jīng)濟(jì)組織培植和控制轉(zhuǎn)向?qū)艺w的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,以實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的整體均衡發(fā)展。凱恩斯主義的大政府正是在這一邏輯基礎(chǔ)上興起的。凱恩斯宏觀控制理論在很大程度上解決了依靠單一產(chǎn)業(yè)或行業(yè)控制不能解決的問題,推進(jìn)了戰(zhàn)后西方的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。凱恩斯主義推進(jìn)了政府規(guī)模的急劇膨脹,并沒有擺脫傳統(tǒng)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟(jì)組織對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)秩序的影響,而是依賴它們進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。但是,經(jīng)濟(jì)組織形式并沒有按大政府的要求沿著其固有的方向發(fā)展,而是隨著不斷推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)革命日趨走向分散化和社會(huì)化。經(jīng)濟(jì)組織逐漸擺脫專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的劃分,組織與組織、組織與社會(huì)的邊界日益模糊,組織日益社會(huì)化。而依托傳統(tǒng)專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化為政策依據(jù)的凱恩斯主義必然因此失去其原有意義。急劇膨脹的政府在迅速社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)組織中不僅不能發(fā)揮宏觀調(diào)控功能,而且在組織社會(huì)化的進(jìn)程中逐步失去其自主性能力。政府越來越陷入價(jià)值規(guī)律指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)波動(dòng),既不能消除積累過程的周期性紊亂,也不能有效控制替代性危機(jī),從而導(dǎo)致行政行為強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

擺脫這種局面需要政府從經(jīng)濟(jì)過程中抽身,讓大量的權(quán)力和財(cái)富在組織中得到合法有效利用,增強(qiáng)組織自身的治理能力。這就是二十世紀(jì)八十年代以來歐美各國推進(jìn)的新公共行政和新公共管理改革運(yùn)動(dòng)。很多人認(rèn)為這是政府權(quán)力的收縮,是重歸有限政府理念的治道變革。而沒有認(rèn)識(shí)到這是社會(huì)組織蛻變中政府在尋求新的治理方式,完全不是在限制政府權(quán)力,相反新的政府治理方式全面超越了有限政府理念,不斷追求更大的權(quán)力擴(kuò)張,承擔(dān)更大范圍的社會(huì)責(zé)任。

傳統(tǒng)有限政府理念的確立基于以下三個(gè)條件,政府—市場(chǎng)的二元分離、專業(yè)化官僚行政以及對(duì)經(jīng)濟(jì)最大化追求。伴隨社會(huì)組織擺脫傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的約束,社會(huì)整體結(jié)構(gòu)扁平化,國家與社會(huì)重新融合,支撐有限政府理念的支柱性條件轟然倒下。各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織成為直接面對(duì)國家和政府的治理對(duì)象。政府的監(jiān)管任務(wù)前所未有地?cái)U(kuò)大,帶動(dòng)政府立法增多、公共機(jī)構(gòu)增設(shè)、政府雇員增加,政府的權(quán)力范圍也空前擴(kuò)張。今天我們可以看到任何組織和企業(yè)的任何生產(chǎn)環(huán)節(jié)都是政府權(quán)力能夠觸及的范圍。如果凱恩斯主義的大政府是對(duì)有限政府理念的否定,新公共行政則不是對(duì)其簡單的否定,而是實(shí)現(xiàn)了理論與現(xiàn)實(shí)的雙重超越。

組織的虛擬化與新一輪危機(jī)

組織的高度社會(huì)化以及組織與社會(huì)邊界模糊,使組織構(gòu)成方式不斷脫離傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)分工和集權(quán)的組織形式,由科層等級(jí)轉(zhuǎn)向自由契約組合。社會(huì)化意義上的自由契約,不再是對(duì)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、占有和買賣,而是一種平等協(xié)作。使用權(quán)的讓渡是程度問題,而授予權(quán)利的界定是締約問題。個(gè)人與企業(yè)的契約因此便呈現(xiàn)一定意義上的主動(dòng)性,投入品所有者可以將投入品一次性轉(zhuǎn)讓,也可以出租,也可以參與專業(yè)化協(xié)作,還可以多方面進(jìn)行合作。如果說使用權(quán)的讓渡和價(jià)格信息的傳遞僅僅是程度不同而已,那么投入品所有者就有足夠的理由與企業(yè)進(jìn)行平等基礎(chǔ)上的協(xié)商,并簽訂契約。確立在平等與自由基礎(chǔ)上的契約,必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)成形式多樣化、結(jié)構(gòu)松散化。企業(yè)可能小到兩個(gè)投入者之間的關(guān)系,如果允許企業(yè)鏈條擴(kuò)展,它又可以大到整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活。在這一意義上,組織與市場(chǎng)關(guān)系再度回歸“完全分散化經(jīng)濟(jì)組織”時(shí)期的融合統(tǒng)一。

在自由契約下,經(jīng)濟(jì)組織由對(duì)權(quán)威的依賴轉(zhuǎn)向?qū)π庞玫囊蕾?。組織本身對(duì)權(quán)力和權(quán)威的擺脫,使組織的成長空間空前擴(kuò)大,組織構(gòu)成方式在這一基礎(chǔ)上日趨自由和多樣化,并逐步向虛擬化的方向演變。組織可以沒有固定的結(jié)構(gòu),沒有層級(jí)和縱向集中,參與組織的各方邊界模糊,松散聯(lián)合,可能不存在正式的合同關(guān)系,而往往是“關(guān)系合同”。這種合同形式只提供一個(gè)行動(dòng)和關(guān)系框架,對(duì)合同雙方真實(shí)關(guān)系留下一定的解釋空間。虛擬化組織具有應(yīng)對(duì)外界的足夠靈活性,組織的有效性很大程度上依賴合同雙方的信任、自覺性和較高的忠誠度,也就是說組織協(xié)作是基于信任和資源的共享。虛擬組織的產(chǎn)生使組織徹底實(shí)現(xiàn)了從依賴權(quán)威向依賴信用的生存方式轉(zhuǎn)變。

上世紀(jì)八十年代以來,在組織社會(huì)化過程中,政府監(jiān)管權(quán)力的急速推進(jìn)往往針對(duì)的是實(shí)體經(jīng)濟(jì)組織,而對(duì)剛剛出現(xiàn)的虛擬性組織缺乏應(yīng)有的重視和應(yīng)變措施,這一方面促使虛擬組織擁有更加自由的發(fā)展空間,另一方面也導(dǎo)致努力規(guī)避政府監(jiān)管的實(shí)體經(jīng)濟(jì)組織迅速向虛擬組織的運(yùn)作方式靠攏,不斷利用信用資源取代傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)資源在市場(chǎng)競(jìng)爭中的作用。對(duì)信用資源的獲取、占有甚至壟斷成為不斷虛擬化的實(shí)體經(jīng)濟(jì)組織追求的目標(biāo)。猶如當(dāng)年壟斷組織對(duì)權(quán)力的追求一樣,虛擬組織對(duì)信用的追求也成為經(jīng)濟(jì)組織最為便捷的成長路徑。對(duì)信用資源的占有量越大,組織越能夠超越自由契約中平等合約間的相互制約,越能夠更好地利用自由契約的運(yùn)作機(jī)制獲取組織最大化的贏利空間和發(fā)展空間。組織社會(huì)化進(jìn)程中自由契約這種普遍的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制,越來越成為虛擬組織贏利和成長的手段與工具。虛擬組織對(duì)信用資源的操縱造成經(jīng)濟(jì)組織與契約化運(yùn)作的市場(chǎng)相分離,從而再現(xiàn)了組織化資本主義時(shí)期企業(yè)與市場(chǎng)的分離。最終造成原有經(jīng)濟(jì)秩序的失衡和經(jīng)濟(jì)過程的被迫中斷。

當(dāng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)組織不斷與虛擬經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)系在一起,并依賴虛擬經(jīng)濟(jì)推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí),實(shí)體經(jīng)濟(jì)的每一步發(fā)展都可能意味著在反向推助虛擬經(jīng)濟(jì)膨脹。在持續(xù)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程中,虛擬經(jīng)濟(jì)逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。因?yàn)槿笔摂M經(jīng)濟(jì),實(shí)體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作就會(huì)陷入秩序空缺。這也就造就了今天各國政府不僅不對(duì)造成自由經(jīng)濟(jì)秩序崩潰的虛擬經(jīng)濟(jì)進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰,相反競(jìng)相對(duì)其進(jìn)行救助的原因。

從完全分散化的簡單雇傭組織到專業(yè)化的規(guī)模等級(jí)組織,到自由契約下的社會(huì)化組織,再到今天不斷發(fā)揮其巨大能量的虛擬組織,社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織在連續(xù)的自我否定中蛻變,組織的每一次蛻變都是一次新生和自身能量的重新聚積,造就了更大發(fā)展空間和更靈活的運(yùn)作機(jī)制。每一次重大危機(jī)都是新生組織能量的釋放和對(duì)傳統(tǒng)秩序模式的顛覆,并引發(fā)政府治理模式的緊急應(yīng)變和政府權(quán)力的一路高漲。組織越來越像一個(gè)怪物,以自身的蛻變來不斷玩弄市場(chǎng)、挑逗政府。對(duì)于這一次危機(jī)中的政府增長,傳統(tǒng)資本主義國家并不希望自己偏向社會(huì)主義,但站在讓信用回歸國家、回歸社會(huì)價(jià)值體系的角度,傳統(tǒng)資本主義國家又必須在這一選項(xiàng)之外不得不選擇讓政府權(quán)力增長的新路徑。

每一次危機(jī)過后的政府增長,都能展現(xiàn)出一個(gè)令人依賴的新秩序,但應(yīng)當(dāng)切記的是新的秩序形式不是政府造就的,而是組織蛻變和社會(huì)組織原則演化造就的,政府增長只是這種秩序的體現(xiàn)。

(《政府增長與秩序演進(jìn)》,馬翠軍著,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社二○○八年版,35.00元)