韓　雪

[摘要]社區(qū)建設是構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。當前，社區(qū)建設的現(xiàn)狀、存在的問題、發(fā)展趨勢究竟怎樣為人們所熱切關(guān)注。本文以第一手材料對這些問題進行了闡述。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)服務；網(wǎng)絡建設；現(xiàn)狀與問題

[中圖分類號]C3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)07-0063-03

在構(gòu)建和諧社會方針指引下，社區(qū)建設與構(gòu)成其基礎的社區(qū)服務成為服務型政府繞不開的主題。社區(qū)服務的水平、質(zhì)量不僅影響到政府政策在基層的落實和展開，更關(guān)系到整個社會運轉(zhuǎn)的水平質(zhì)量。因此，圍繞社區(qū)服務的相關(guān)問題。筆者多次在市、區(qū)、街道進行調(diào)研，與相關(guān)人士多次訪談、討論，對于當前沈陽市社區(qū)服務提出一些助益性的思考。

一、當前沈陽市社區(qū)服務狀況

截至目前，沈陽市現(xiàn)有街道辦事處111個。其中和平等市內(nèi)五區(qū)62個，東陵等四個郊區(qū)37個。經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等三個開發(fā)區(qū)7個，新民市5個，遼中、康平、法庫沒有設置街道辦事處。沈陽市是從1997年開始探索新型社區(qū)管理體制的。本著規(guī)模適度，有利于社區(qū)自治、有利于社區(qū)功能發(fā)揮、有利于社區(qū)內(nèi)資源共享、有利于管理的原則，以居民小區(qū)為依托，以主要街巷為界限，重新劃定了社區(qū)的規(guī)模和范圍。每個社區(qū)平均1500多戶，大的社區(qū)平均在3000-5000戶。人口和面積小于街道，大于居委會。全市每個區(qū)社區(qū)工作開展不平衡，本調(diào)研報告對沈河區(qū)、鐵西區(qū)進行重點調(diào)研，以點帶面，力求對于當前沈陽市社區(qū)服務狀況做一個系統(tǒng)的梳理。

《沈陽市十一五社區(qū)服務體系發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱規(guī)劃)提到社區(qū)服務當中存在一些不容忽視的問題，歸結(jié)起來主要是：社區(qū)服務定位與分類不明晰；政府對于社區(qū)服務業(yè)發(fā)展的政策配套性不強，缺乏可操作性；社區(qū)服務組織管理不健全；社區(qū)服務尚未形成專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展體系；社會資源參與不足；社會公共事務及居民自組織事務如何界定、延伸并有效轉(zhuǎn)化等等，這些問題的厘清界定是社區(qū)服務體系建設的前提和基礎。

(一)社區(qū)服務的界定與分類

通過對沈河區(qū)、鐵西區(qū)的走訪、調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前沈陽市社區(qū)服務界定與分類不明晰。以沈河區(qū)為例，目前沈河區(qū)共有67個社區(qū)，涉及的23類179項工作，有90％以上屬于政務性工作?？梢詫⑸鐓^(qū)中的工作分為幾大塊，包括：政治動員、協(xié)助政府提供公共服務、民間調(diào)解、維護治安和民意表達。參照學者盧漢龍、李駿的分類，筆者將這5大塊任務具體化為18項。

目前最關(guān)鍵的應把社區(qū)工作的屬性與其承接的主體對接。明確哪些服務應由政府承接，哪些應由市場去完成，哪些應交由社區(qū)居民自助互助來完成。把這些厘清了，社區(qū)服務才可能深入地開展下去。政治動員工作必須以區(qū)級黨委為核心，街道辦事處為骨干，社區(qū)黨工委積極參與配合，形成三位一體、齊抓共管的格局；協(xié)助政府提供公共服務這一塊應該說是當前社區(qū)服務中最難解決的一塊。公共服務類事項可以通過不同的主體來運作。一些服務比如居家養(yǎng)老、衛(wèi)生服務、治保工作等可以選擇有資質(zhì)的市場主體來運作，通過政府購買服務，使政府的公共服務在社區(qū)更好地延伸；還有一些居民日常生活中必需的服務，包括家政、購物、托幼、出行交通、送貨上門等服務應由市場來承載：再諸如民事調(diào)解、文體健身、文化活動、老年人大學等應由居民自助互助來完成。還有一些本屬于政府公共服務范疇的事務，如低保認定，可以發(fā)動社區(qū)熱心居民，組建社區(qū)中的“社會組織”，通過聽證、論證等方式，承接政府工作，政府可給予一定補貼。

(二)社區(qū)服務中存在的難題

1、社區(qū)居民尚未享受優(yōu)質(zhì)的日常生活需求服務。在調(diào)研中我們了解到，關(guān)于社區(qū)服務的內(nèi)容方面，居民主要關(guān)心的是關(guān)乎其日常生活的事項。諸如養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、家政、出行交通、送貨上門等服務。提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務，滿足居民的這些訴求，是社區(qū)服務的重點和難點。

2、政府、市場、社會、居民尚未形成良性配合與互動。根據(jù)《國務院關(guān)于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》[國發(fā)(2006)14號]，要建立健全“政府統(tǒng)一領導、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會廣泛參與”的管理體制和工作機制。政務性公共服務應由政府來完成，但其中的一些事項和服務可以交由市場、社會資源以及居民自組織來完成。對于此類事務和服務的界定、分類是一個關(guān)鍵問題。政府如何有效地對社區(qū)服務進行統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導和政策監(jiān)管，如何更好地引導、規(guī)范市場、社會資源進入社區(qū)；市場、社會、居民的力量如何更好地發(fā)揮，都是當前社區(qū)工作必須解決的難題。

3、思想觀念認識不足。主要表現(xiàn)在三個方面：一是有些職能部門對社區(qū)建設的認識不到位，參與程度不夠，作用發(fā)揮不夠，沒有真正形成一個由政府統(tǒng)一領導，各職能部門積極參與，分工明確，運轉(zhuǎn)靈活的運行機制。二是居民對社區(qū)的認同感和歸屬感不夠。由于宣傳力度不大，加上社區(qū)工作滯后于居民的期望值，造成了一些居民對社區(qū)缺乏認同感和歸屬感，參與社區(qū)建設的自覺性、積極性不高。三是有的轄區(qū)單位“屬地管理”意識不強，沒有按照社區(qū)資源共享的原則，將本單位內(nèi)部公共服務設施向轄區(qū)成員開放，對社區(qū)工作支持不夠、配合不夠、參與不夠。

4、社區(qū)責任主體不明。由于“政府主導、民政牽頭、部門參與”的工作機制沒有真正運轉(zhuǎn)，造成社區(qū)工作職責不清、界定不明、條塊分割，使社區(qū)承擔了很多做不了也做不好的事務性工作。一些職能部門，一方面把自己不好做、做不好的工作推向社區(qū)，另一方面對社區(qū)居民反映的熱點和難點問題，卻遲遲不予解決。有些職能部門片面強調(diào)“工作進社區(qū)”，沒有落實“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，在實踐過程中，往往只是簡單的把工作任務推給社區(qū)，牌子、制度、檢查進了社區(qū)，而經(jīng)費、人員、指導、服務不到社區(qū)，造成了社區(qū)工作硬性指派任務多、考核檢查會議多、居民牢騷意見多，而社區(qū)工作者自己支配工作時間少、走街串戶了解民情少、開展活動為民服務少。

5、社區(qū)組織功能定位不準。一是社區(qū)群眾自治組織的性質(zhì)沒有得到落實，往往把居委會當成是政府的延伸，造成了社區(qū)居委會“準行政組織”的地位和運作機制，居委會成為各級黨委、政府及其部門工作的承受層、操作層、落實層。二是社區(qū)建設“權(quán)隨職走”的原則沒有得到落實，政府在交辦任務時，城市管理權(quán)限和管理重心沒有下移，形成權(quán)力在上、責任在下，收費在上、管理在下的被動局面，造成了事實上的無法可依、無章可循、功能錯位現(xiàn)象。

6、財政經(jīng)費投入不力。社區(qū)建設應以政府財政投入為主導，但有限的財政投入只能解決社區(qū)工作者最基本的生活補貼和養(yǎng)老、醫(yī)療保險，并沒有擺脫“辦公經(jīng)費不足，居于待遇偏低，活動經(jīng)

費缺乏”的窘境。從2009年1月開始，提高全市社區(qū)工作者的補貼標準，調(diào)整后的社區(qū)黨組織書記、副主任、委員補貼分別達到1300元、1200元和1100元，統(tǒng)一為社區(qū)工作者辦理了養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險，解決了社區(qū)工作者的后顧之憂。社區(qū)工作啟動費按每千戶1萬元標準，市區(qū)兩級財政為社區(qū)提供辦公經(jīng)費，保證每個社區(qū)每年辦公經(jīng)費不低于3萬元。有限的活動經(jīng)費束縛社區(qū)工作的有效展開。便民利民服務和文體娛樂設施普遍存在規(guī)模小、條件差、水平低的現(xiàn)狀。社區(qū)的經(jīng)濟保障得不到落實，社區(qū)缺乏必要的經(jīng)費支撐，社區(qū)活動難以正常開展，這不僅導致社區(qū)工作浮于形式，甚至把社區(qū)壓垮、拖垮，使之曇花一現(xiàn)。

二、沈陽市典型社區(qū)服務體系建設

近年來，鐵西區(qū)以“五網(wǎng)一線一冊”一站式為社區(qū)服務的信息化網(wǎng)絡載體，投入資金150萬元進行社區(qū)服務中心建設和軟件開發(fā)，建立了社區(qū)服務網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫，為開展社區(qū)服務提供可靠的后臺支持；申辦了12349社區(qū)服務熱線，利用中繼線建立了呼叫平臺。鐵西區(qū)提出社區(qū)服務的“五A”標準，即：無論你是誰，無論什么時間，無論在哪里。無論提出什么需求，都能夠為其提供所需要的服務。

1、社區(qū)服務人員網(wǎng)。主要是借助社區(qū)服務網(wǎng)平臺，將從事社區(qū)服務的人員組織起來，構(gòu)建社區(qū)服務隊伍，包括社區(qū)干部、義工志愿者、社區(qū)鄰里互助協(xié)會、服務類民間組織和商家。

2、社區(qū)服務互聯(lián)網(wǎng)。是社區(qū)服務人員網(wǎng)、社區(qū)服務電話網(wǎng)、社區(qū)服務移動網(wǎng)數(shù)據(jù)共享的基礎信息平臺。鐵西區(qū)社區(qū)服務中心、17個街道社區(qū)服務中心和115個社區(qū)服務站都有網(wǎng)頁，通過網(wǎng)頁發(fā)布社區(qū)服務中心和本社區(qū)的服務信息。

3、應急呼叫系統(tǒng)網(wǎng)。主要用于城區(qū)“三無老人”、“五保老人”、單身獨居老人、70歲以上的重點優(yōu)撫對象和特困老人。其功能是：簡單、快捷、準確、經(jīng)濟、不用撥號、不用報名、不用報地址。按紅鍵(盲人按粗糙鍵)可發(fā)送緊急生命求救信號，按綠鍵(盲人按光滑鍵)，可發(fā)送生活求助信號。兩類信號根據(jù)老人需要可在同一時間發(fā)送到信息服務中心、社區(qū)、物業(yè)公司及有關(guān)部門和子女手機上，反應快速。

還有區(qū)服務電話網(wǎng)和社區(qū)服務短信網(wǎng)。該區(qū)社區(qū)服務網(wǎng)絡平臺開發(fā)建設了老齡人口數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)上居家養(yǎng)老數(shù)據(jù)庫、助老服務數(shù)據(jù)庫。以12349服務熱線和各社區(qū)服務電話為窗口，可為老人提供方便、快捷的服務類助老服務，形成與機構(gòu)養(yǎng)老、日間托老服務并行的一種新型養(yǎng)老方式。目前鐵西區(qū)正在組織社區(qū)錄入老齡人口信息。

社區(qū)服務網(wǎng)絡建設、社區(qū)呼叫熱線建設的最終歸宿落在實體服務上。如何將網(wǎng)上的4個層面、56類、100多項實體服務落到實處，是網(wǎng)絡搭建后必須解決的問題。鐵西區(qū)采取先試點后推開的方式，通過座談會與登門調(diào)查并舉的方法，廣泛征求意見，規(guī)范服務內(nèi)容。采用自我經(jīng)營與市場經(jīng)營并舉方法：一是落實服務人員。在每個街道、每個社區(qū)都設有專門負責社區(qū)服務的人員，建立了社區(qū)義工志愿者聯(lián)合會，實行義工登記實名制，社區(qū)有翔實的義工工作檔案，有記錄、有考核，與社區(qū)服務網(wǎng)絡平臺有機對接。二是落實服務類協(xié)會組織。將各社區(qū)的服務類民間組織通過社區(qū)服務聯(lián)合會有機結(jié)合起來，達到社區(qū)居民自我?guī)椭⒆晕曳盏哪康?。三是落實重點服務商家。采取準入制、評估制和激勵機制。對服務的實體進行前期評估，包括服務的方式、服務項目，服務實體視其為百姓提供服務的類別不同，分別制定出不同的準入保證金，進人社區(qū)服務平臺后，視其提供服務的質(zhì)量信譽，評定出不同的星級服務商，對有服務爭議或在服務中存在問題的服務商，采取扣除一定保證金進行服務主體補償?shù)姆绞?，及時予以清除。

三、建議與設想

1、推廣典型社區(qū)服務網(wǎng)絡體系的經(jīng)驗，逐步建設成全市統(tǒng)一的社區(qū)服務網(wǎng)絡體系。在資金保證的前提下完成全市社區(qū)服務網(wǎng)絡平臺開通這項工作，全面完成義工實名注冊管理和社區(qū)社會組織建設規(guī)范管理工作，實現(xiàn)因特網(wǎng)、電話網(wǎng)、人員網(wǎng)、信息網(wǎng)社區(qū)服務體系建設與義工隊伍志愿服務的有效對接，要首先抓好以7個區(qū)為基礎的服務網(wǎng)絡建設，將全市各種各類區(qū)服務資源、項目、內(nèi)容進行整合，統(tǒng)一納入服務網(wǎng)絡進行規(guī)范化管理，力爭經(jīng)過3-5年運作，在沈陽市建設成以政府提供服務平臺、網(wǎng)絡運營公司市場化運作，社會企業(yè)有償加盟，集政府公共服務、互助服務、便民服務為一體的社區(qū)服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)市委、市政府構(gòu)建15分鐘社區(qū)服務圈的設想。

2、按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，由政府購買服務過渡到由政府負責政策監(jiān)管，網(wǎng)絡公司負責市場化運作的目標。實現(xiàn)公共服務由政府向社會購買服務、居民互助服務由政府引導和扶持、商業(yè)便民服務由政府搭臺和宏觀調(diào)控的目標，拓寬社區(qū)服務的道路。

3、實行行業(yè)化管理，依托民政部門成立獨立法人，自主經(jīng)營、自負盈虧的民辦企業(yè)單位。通過民辦非企業(yè)單位的科學化、市場化運作，將全市的社區(qū)服務逐步系統(tǒng)化、規(guī)范化、安全化。經(jīng)過一段時間。依托市社區(qū)服務中心組建沈陽市社區(qū)服務業(yè)行業(yè)協(xié)會，實現(xiàn)行業(yè)化管理和運作；發(fā)展社區(qū)產(chǎn)業(yè)，推動社區(qū)服務實現(xiàn)社會化、產(chǎn)業(yè)化、實體化。

責任編輯杜福洲