李　明

摘要：歐盟各主要成員國英國、德國和法國早在二戰(zhàn)結束之后就開始著手區(qū)域規(guī)劃法的編制和頒布工作，到目前已經形成比較完備的區(qū)域規(guī)劃法律體系。同時，在歐洲一體化的進程中，歐共體乃至歐盟的各主要條約對于區(qū)域規(guī)劃方面的內容也有明確的規(guī)定，從而在歐盟超國家層次上進一步完善了區(qū)域規(guī)劃法律體系，這對于解決歐盟內部不同成員國和不同區(qū)域之間的經濟發(fā)展差距問題發(fā)揮了重要的作用。而客觀對歐盟及其主要成員國在區(qū)域規(guī)劃立法方面的實踐和經驗，對我國區(qū)域規(guī)劃立法的完善有著積極的啟示作用。

關鍵詞：區(qū)域規(guī)劃法；區(qū)域規(guī)劃法律體系；中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法

中圖分類號：D922.291文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.1671—6477.2009.04.012

我國在世界上發(fā)展中國家中是規(guī)模最大，發(fā)展水平最高的經濟體之一。在經過30年的改革開放和長期的區(qū)域非均衡發(fā)展之后，區(qū)域經濟發(fā)展不平衡問題已經日益顯著，尤其是東部沿海地區(qū)與中西部內陸地區(qū)之間的經濟發(fā)展差距有進一步擴大的趨勢，這直接影響著中國今后的經濟社會發(fā)展的全局。當前全面貫徹落實科學發(fā)展觀和實現統籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標需要我們建立并完善區(qū)域規(guī)劃法律體系，這是解決我國當前區(qū)域問題的重要途徑之一。而歐盟及其各主要成員國區(qū)域規(guī)劃立法起步早，法律體系比較完備，非常值得中國學習和借鑒。

一、歐盟主要成員國的區(qū)域規(guī)劃立法歷程

歐洲各個國家開展區(qū)域規(guī)劃的時間和內容存在著很大的差別，因而區(qū)域規(guī)劃立法的時間也存在先后之別。

(一)英國的區(qū)域規(guī)劃相關法律

在歐洲區(qū)域規(guī)劃的立法實踐中，英國走在了前面。1934年英國政府頒布了針對落后地區(qū)的“特別區(qū)法案”，這成為歐洲最早具有區(qū)域性質的法案。1945年的“工業(yè)布局法”是戰(zhàn)后第一部重要的區(qū)域規(guī)劃法律?！肮I(yè)布局法”最重要的規(guī)定是：新建工廠必須取得工業(yè)開發(fā)許可證，如果所建工廠不符合工業(yè)布局政策就會被拒發(fā)開發(fā)許可證。1947年頒布的“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”的基本內容包括兩個方面：第一，建立地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能機構體系，同時規(guī)定了地方規(guī)劃局的工作職責范圍和權限；第二，對土地開發(fā)中有關補償和賠償的條件和具體標準做出了法律規(guī)定。1958年頒布了“工業(yè)分布(工業(yè)資助)法”，1960年又頒布了“地方就業(yè)法”取而代之。這兩部法律主要規(guī)定將原來的“開發(fā)地區(qū)”改為約165個小開發(fā)區(qū)，并向一些失業(yè)率較高的地區(qū)提供資金援助；而當失業(yè)率降到4％以下時便立即取消開發(fā)區(qū)待遇，不再提供援助。1966年又通過了“工業(yè)發(fā)展法”，這部法律大幅度地提高了工業(yè)援助的力度，還大大擴充了受援地區(qū)的范圍，包括蘇格蘭、北英格蘭和威爾士等大部分比較貧困的地區(qū)，從而形成了相當廣闊的開發(fā)地區(qū)。

1972年英國政府頒布了新的工業(yè)法案，在此法案的基礎上創(chuàng)立了全國性的“工業(yè)發(fā)展執(zhí)行委員會”和六個地區(qū)性的“工業(yè)發(fā)展局”，負責對受援地區(qū)的主要項目進行評議、協商和監(jiān)督。另外，根據該法創(chuàng)立的國家企業(yè)局的地區(qū)辦公機構在較小規(guī)模上負責促進英格蘭受援地區(qū)的工業(yè)。1975年的工業(yè)法規(guī)定，政府能與企業(yè)締結“計劃協議”，以商定投資規(guī)劃，并依法增設了蘇格蘭發(fā)展局和威爾士發(fā)展局，負責帶動這兩個落后地區(qū)的發(fā)展。

1971年英國頒布了新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法。這部規(guī)劃法涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的方方面面。根據該部法律的規(guī)定，郡級規(guī)劃局負責編制區(qū)域性的戰(zhàn)略規(guī)劃，即結構規(guī)劃；區(qū)域規(guī)劃局負責編制相關的詳細規(guī)劃，即地區(qū)規(guī)劃；中央環(huán)境部負責審閱批復各郡的結構規(guī)劃。從土地開發(fā)控制方面而言，區(qū)域規(guī)劃局負責簽發(fā)本地區(qū)開發(fā)項目的規(guī)劃許可證；中央環(huán)境部負責簽發(fā)大型的、跨地區(qū)開發(fā)項目的規(guī)劃許可證。法律規(guī)定任何一項開發(fā)項目必須持有相應的規(guī)劃許可證才能合法地進行開發(fā)。1971年之后，英國政府又陸續(xù)頒布了一系列的規(guī)劃修訂法，進一步補充和完善了1971年的立法。由于法律經過多次修改、補充，英國政府1989年決定由中央立法委員會合并、修訂全部的法律，最后構成了1990年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的內容。至此，英國形成了以工業(yè)布局和城鄉(xiāng)規(guī)劃為中心內容的區(qū)域規(guī)劃法律體系。

(二)聯邦德國的區(qū)域規(guī)劃相關法律

二戰(zhàn)后，聯邦德國政府為了有秩序地進行恢復建設，沿用了戰(zhàn)前的一部分有關建設的法律文件。1960年，聯邦政府頒布了全國性的“聯邦建設法”，這部法律是一部統管城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的國家大法，根據這部法律，所有社區(qū)一級的政府，上至百萬人口的大城市，下至僅僅數百人的小村莊，都有權根據需要制定各自的空間發(fā)展規(guī)劃。按照“聯邦建設法”的要求，聯邦政府于1962年頒布了“建設用地分類規(guī)范”，1965年又頒布了“規(guī)劃圖例規(guī)范”。這兩個具體的技術規(guī)定使空間規(guī)劃的編制和管理體系得到進一步完善。由于“聯邦建設法”沒有涉及到有關舊城改造和新區(qū)開發(fā)的內容，1971年7月議會通過了“城市建設促進法”，作為“聯邦建設法”的特別附屬法，它的主要內容包括獨立新區(qū)和新城的開發(fā)。舊城區(qū)的向外擴展，建成區(qū)內部更新改造的具體措施和方法，各級政府給予財政資助的方式以及對土地投機、房地產買賣的控制等。

在各州頒布的州規(guī)劃法的基礎上，1985年4月，聯邦議會通過了醞釀以久的“區(qū)域規(guī)劃法”，也稱為“聯邦空間發(fā)展法”。根據這部法律的規(guī)定，聯邦德國編制區(qū)域規(guī)劃的基本任務和目標是：在重視自然條件的現狀及特別重視區(qū)域之間的相互關系的前提下，改善經濟、社會和文化條件，為個人在社會中的自由發(fā)展提供良好的空間結構。這部法律為聯邦德國從聯邦、州、地區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃活動提供了法律依據，成為聯邦德國整個區(qū)域規(guī)劃法律體系的主要支柱。

從20世紀60年代到80年代，“聯邦建設法”和“城市建設促進法”在實施過程中也進行了多次修訂以求相互協調。但是，兩個法規(guī)并立所產生的矛盾還是難以圓滿解決。鑒于此種情況，聯邦政府在1985年12月提出兩法合并的建議，聯邦議會于1986年12月正式頒布了全新的“建設法典”，并于1987年7月正式開始實施。在這部“建設法典”中，空間規(guī)劃又增添了一個新層次，即城市發(fā)展的框架規(guī)劃。框架規(guī)劃的工作范圍介于土地利用規(guī)劃和建造規(guī)劃之間，目標和任務比較靈活，不納入法定的規(guī)劃程序，這是空間規(guī)劃多層次和多階段思想的新發(fā)展。至此，聯邦德國形成了以城市建設和空間規(guī)劃為中心內容的區(qū)域規(guī)劃法律體系。

(三)法國的區(qū)域規(guī)劃相關法律

1995年2月，法國議會通過了“國土整治與開發(fā)指導法”，成為法國區(qū)域規(guī)劃方面的基本法。該法的主要內容包括制定全國性的國土整治和開發(fā)綱要，創(chuàng)立全國國土整治與開發(fā)委員會，設立新的行政區(qū)劃試點，建立新的行業(yè)發(fā)展基金，加大國家的財政補貼力度以及對重點地區(qū)采取傾

斜政策，其中最重要的是創(chuàng)立全國地區(qū)間調整基金，以改變各地區(qū)收入差別較大的狀況，并爭取在2000年實現地區(qū)間收入差距小于20％的目標。法國區(qū)域規(guī)劃法律體系還包括1999年制定的配套法“地區(qū)協作法”以及2000年制定的規(guī)定了國土可持續(xù)開發(fā)與建設理念和戰(zhàn)略的“協作和城市再生法”。

1999年，法國議會對基本法“國土整治與開發(fā)指導法”進行了修訂，其最新理念：一是協調經濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關系，實現國土整體上的均衡發(fā)展；二是建設和改善能創(chuàng)造更多雇傭機會和增強國家富裕程度的條件和環(huán)境；三是為了下一代，把自然環(huán)境的質量和多樣性保存下去，同時縮小地區(qū)差距；四是保證國民就近獲得知識和各種公共服務的機會均等。在規(guī)劃實施上，改變了過去國家主要通過基礎設施等硬件方面的建設來實現國土均衡發(fā)展的方法，以中央與州簽訂《國家綜合服務合同》的形式為國民提供優(yōu)質的公共服務等軟件方面的服務。至此，法國進一步完善了以國土整治為中心內容的區(qū)域規(guī)劃法律體系。

二、歐盟的區(qū)域規(guī)劃立法實踐

(一)與區(qū)域規(guī)劃有關的歐盟法律文件

歐盟與區(qū)域規(guī)劃有關的法律文件主要是歐盟簽署的《羅馬條約》、《單一歐洲法令》、《馬斯特里赫特條約》和《阿姆斯特丹條約》，它們是歐盟這個超國家機構的法律基石，其中關于區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域立法的規(guī)定進一步豐富和完善了歐盟區(qū)域規(guī)劃法律體系?！读_馬條約》對經濟與社會融合以及地區(qū)委員會都做出了明確的規(guī)定。條約具體規(guī)定了歐共體區(qū)域政策的目標、政策工具和評估機制，并對結構基金和地區(qū)委員會的職能、性質、管理制度和運行規(guī)則也做出了明確而細致的規(guī)定?！秵我粴W洲法令》則主要對結構基金以及與區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策有關的決策的表決機制進行了修改?！恶R約》提出應制定有利于歐盟邊遠地區(qū)的專門措施，以滿足該類地區(qū)的經濟和社會發(fā)展的客觀需要?！栋⒓s》則提出歐盟的區(qū)域政策應該覆蓋歐盟的島嶼地區(qū)，同時它還加強了地區(qū)委員會的地位和作用。這就使得歐盟進一步完善了超國家層面上的區(qū)域規(guī)劃相關的法律規(guī)定。

(二)歐洲空間展望(ESDP)——區(qū)域規(guī)劃的指導性文件

由于歐盟各成員國之間以及成員國內部發(fā)展水平差別較大，迫切需要協調空間發(fā)展并制定空間發(fā)展規(guī)劃，因此在1999年，歐盟委員會和各成員國通過了以歐盟條約為基礎的歐洲空間展望(簡稱為ESDP)，旨在引導各成員國的空間發(fā)展規(guī)劃和政策，并以此作為各成員國對未來空間發(fā)展共同目標和方向的共識。ESDP作為促進歐洲一體化的跨區(qū)域空間發(fā)展綱領，其主要目標是加強歐盟社會經濟的凝聚力，實現均衡和可持續(xù)的發(fā)展。ESDP的主要內容是發(fā)展平衡的多中心城市體系，加強城鄉(xiāng)合作；實現基礎設施和信息的共享；合理管理自然和文化遺產。在實施上，一方面，ESDP不具有法律強制性，并不要求各成員國一定實施；另一方面，ESDP又是一個指導性的方針，希望在各項政策的實施過程中得到體現。盡管沒有法律的強制約束力，但ESDP在歐盟的主導框架下，通過結構基金資助，歐洲交通網絡規(guī)劃，促進跨國境地區(qū)協作的援助項目、環(huán)境政策等專項領域得到實施。歐洲空間展望使得歐盟在區(qū)域規(guī)劃方面的法律文件進一步完備，并成為歐盟各條約中區(qū)域規(guī)劃相關條文的有益補充。

(三)歐盟區(qū)域規(guī)劃實施過程中存在的主要問題

當然歐盟的區(qū)域規(guī)劃立法實踐也有自身的問題，其中最主要的就是對區(qū)域政府的權力下放問題。歐盟建立后，盡管有些歐盟成員國已經對區(qū)域當局實行了權力下放，但是成員國政府在歐盟層次上并沒有放棄制定政策的相關權力。因而，區(qū)域政府可以參與但卻不能顯著影響決策的結果。歐盟條約并沒有承認區(qū)域當局的合法地位，歐盟法院也拒絕對條約所規(guī)定的體制結構進行干預和介入。事實上，享受不到任何特權的區(qū)域政府盡管在本國的法律體制下具有民主地位，但在歐盟法院卻幾乎沒有任何權力，它們在法院無法為保護其公民的利益而采取行動。這樣一來區(qū)域當局不論是在政治上還是在法律上都很難代表本區(qū)域的利益。在這種背景下，有許多歐洲學者都提議，歐盟成員國應該在中央政府保留充分權力的基礎上，向地方政府下放權力，實行有條件的地方自治，讓地方政府自己制定地方發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃，此外還應通過制定法律和建立機構來使這種想法法律化和制度化，地方政府在區(qū)域規(guī)劃中的地位和作用應該在區(qū)域規(guī)劃法中有明確和合理的定位。

三、歐洲區(qū)域規(guī)劃立法實踐對我國的啟示

從歐盟的經驗中我們可以發(fā)現，為了對區(qū)域規(guī)劃行為進行規(guī)范和約束，需要國家制定出專門的區(qū)域規(guī)劃法，并頒布一系列的配套法律，形成完整的區(qū)域規(guī)劃法律體系。例如，英國頒布了“工業(yè)布局法”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”；德國頒布了“聯邦區(qū)域規(guī)劃法”、“聯邦建設法典”“自然保護及景觀保護法農田建設法”；法國頒布了“國土整治與開發(fā)指導法”、“地區(qū)協作法”和“協作和城市再生法”、“農村發(fā)展法”。同時在歐盟還在超國家層面上通過多個條約進一步明確了區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃的地位和作用。這對于歐盟解決內部的區(qū)域發(fā)展差距問題發(fā)揮了重要的作用。通過對歐盟經驗的分析，我國今后可以在兩方面加強我國區(qū)域規(guī)劃立法工作的力度。

(一)進一步完善我國的“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”

區(qū)域政策的制定和實施需要國家相關的法律文件作為堅實的法律基礎。我國與區(qū)域規(guī)劃相關的法律文件目前主要包括“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”。2008年1月1日正式頒布施行的“中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法”，它嚴格遵循我國當前提出的統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，將城鄉(xiāng)規(guī)劃代替了過去單純的城市規(guī)劃，從而使這部法律具有了更加顯著的區(qū)域的特點。這部法律最顯著的變化是將過去的城市規(guī)劃進一步延伸為城鄉(xiāng)規(guī)劃，即包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃在內的總體范疇。這種變化是具有突破性的，也結束了我們過去只重視城市規(guī)劃而忽視農村規(guī)劃的狀況，標志著我國在區(qū)域規(guī)劃立法方面取得了重大的進展，它必將會成為我國未來區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策法律體系的核心和重要支撐。但是，我國目前的這部“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”沒有對真正意義上的區(qū)域規(guī)劃(也就是跨越行政界線的跨省域規(guī)劃，例如中部地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、東北地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、西部地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域規(guī)劃等)進行規(guī)定。這種跨省域的區(qū)域規(guī)劃應該成為“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”的重要內容，這將會是“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”今后進行修訂的主要方向。

在我國，區(qū)域規(guī)劃一方面應該強調在實現區(qū)域分工和合作的原則指導下加強省級行政主體內部不同下屬行政主體之間的合作，制定出由上下級多個行政主體共同參與編制的區(qū)域規(guī)劃，也就是制定省域內包括產業(yè)布局規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略重點、經濟腹地規(guī)劃、統一市場規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃等多項內容在內的系統規(guī)劃。另

一方面，不同的省級行政主體之間可以在區(qū)域合作的原則指導下考慮組成一定的經濟合作區(qū)域，共同編制包括區(qū)域統一市場規(guī)劃、區(qū)域產業(yè)布局規(guī)劃、區(qū)域經濟腹地規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃、區(qū)域基礎設施建設規(guī)劃在內的經濟合作區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，進一步加強區(qū)域內不同省份之間的經濟融合。例如在我國的東北地區(qū)、中部地區(qū)這些具有一定歷史淵源、合作條件和合作歷史的區(qū)域都可以考慮成立特定的經濟合作區(qū)域，共同編制一些涉及到區(qū)域內不同省份間的商品和物質流通、人員合理流動、共同市場建立、跨省基礎設施建設等方面具有區(qū)域性質的規(guī)劃方案。

而目前我國區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策往往都是政府的行政命令，由于沒有法律作為保障，隨意性比較大，因此執(zhí)行效果往往也是不太穩(wěn)定。在未來，我們可以考慮將編制國家和地方五年規(guī)劃綱要納入到法律程序，同時擴充城鄉(xiāng)規(guī)劃法中規(guī)定的規(guī)劃類型，突破單純考慮城市建設領域的城市規(guī)劃的局限，為不同層次的行政主體(特別是省級)開展真正意義上的區(qū)域規(guī)劃以及不同層次的行政主體之間(特別是省級之間)制定經濟合作區(qū)域發(fā)展規(guī)劃提供法律保障，并使得這種真正意義上的區(qū)域規(guī)劃能夠成為未來區(qū)域政策在選擇援助項目時的主要依據。當然由于一般而言規(guī)劃具有一定的超前性，還應該賦予規(guī)劃主體定期對規(guī)劃方案進行修訂的權力。只有這樣，才能使城鄉(xiāng)規(guī)劃法在體現統籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念的同時，也能體現出統籌區(qū)域發(fā)展的理念，并成為我國未來涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護等多方面內容的區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃法律體系的核心。

(二)在中央、區(qū)域和地方三個層次上完善我國的區(qū)域規(guī)劃法律體系

與“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”相對應，在我國的區(qū)域和地方層面上，也完全可以制定相應的區(qū)域性法規(guī)和地方性法規(guī)對區(qū)域規(guī)劃的具體內容進行規(guī)定。區(qū)域性法規(guī)目前是新生事物，它是由同一個區(qū)域內(例如中部地區(qū)、東北地區(qū)、西部地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)等)的各個相關省份政府的行政主體共同參與編制的法規(guī)，它具有跨省份性質，它在整個區(qū)域范圍內都具有法律效力，對整個區(qū)域范圍內的各個省份都具有法律約束力。由政府的行政主體跨越行政區(qū)劃的邊界參與制定的區(qū)域性法規(guī)是介于國家制定的法律和地方政府制定的地方性法規(guī)的中間層次，它是由地方政府參與制定的，主要對具有區(qū)域性質的活動進行規(guī)定，重點內容就是由同一個區(qū)域內的多個省份的行政主體共同參與編制的區(qū)域規(guī)劃。

地方性法規(guī)，即地方立法機關制定或認可的，其效力不能及于全國，而只能在地方區(qū)域內發(fā)生法律效力的規(guī)范性法律文件。在地方性法規(guī)中也應該對區(qū)域規(guī)劃制定和實施的相關內容進行補充性規(guī)定。從區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策立法的角度來看，從中央到區(qū)域到地方主要應該包括三個層面的法律依據，這其中包括“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”中關于區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定、各區(qū)域所在省份共同制定的區(qū)域性法規(guī)中對區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定以及區(qū)域內各個省份制定的地方性法規(guī)中對區(qū)域規(guī)劃所做出的補充性規(guī)定。關于區(qū)域規(guī)劃這三個層面的法律依據之間既有區(qū)別，又有聯系?！俺青l(xiāng)規(guī)劃法”中關于區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定是國家層面的法律規(guī)定，它主要對區(qū)域行政主體編制的區(qū)域規(guī)劃的性質、編制方式、有效時間和實施規(guī)則等內容進行規(guī)定，從大的方向上把握區(qū)域規(guī)劃的主要方面。區(qū)域性法規(guī)中對區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定主要是對各區(qū)域的各種經濟活動特別是區(qū)域規(guī)劃的具體內容、形式和實施辦法進行規(guī)定，這是區(qū)域規(guī)劃各項活動開展的主要依據和依托。區(qū)域內各省份制定的地方性法規(guī)中對區(qū)域規(guī)劃所做出的補充性規(guī)定則是主要對區(qū)域規(guī)劃落實到本省份的具體運作方式進行規(guī)定，這一層次主要關注的是區(qū)域內不同省份對區(qū)域規(guī)劃在本省省域范圍內各項活動的開展所進行的規(guī)定。三個層面的法律法規(guī)之間相互補充、各有側重，使得區(qū)域規(guī)劃能夠在從編制到實施的各個階段上都具有法律依據。

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(責任編輯高文盛)