陳　倬　佘　廉

摘要：城市地下空間項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性三種。部分非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要地下基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)由政府組織生產(chǎn)，向社會(huì)提供；而市場(chǎng)提供、生產(chǎn)則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的主要提供與生產(chǎn)方式。地下空間具有供給有限性、用途多樣性、開(kāi)發(fā)不可逆性、效益綜合性等特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)過(guò)程應(yīng)由政府主導(dǎo)，政府可以通過(guò)建立規(guī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)其對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的主導(dǎo)地位。同時(shí)地下空間項(xiàng)目又具有投資額高，投資回收期長(zhǎng)，有投資規(guī)模效應(yīng)等特點(diǎn)，單靠政府投入是不現(xiàn)實(shí)的，需要市場(chǎng)化的投融資機(jī)制。政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化投融資體制是政府規(guī)制與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，可以通過(guò)配套政策創(chuàng)新，投資主體多元化，資金來(lái)源多元化和融資方式多元化等手段來(lái)構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：地下空間；投融資；政府主導(dǎo)；市場(chǎng)化

中圖分類號(hào)：F293.2；F830.593文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963／j.issn.1671—6477.2009.04.004

地下空間是城市建設(shè)的新型國(guó)土資源，地下空間開(kāi)發(fā)利用對(duì)我國(guó)城市“兩型社會(huì)”(資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì))建設(shè)具有極大的促進(jìn)作用。我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的投融資實(shí)踐，面臨著一系列急需解決的問(wèn)題：地下空間產(chǎn)品的公共性與市場(chǎng)化運(yùn)作之間的矛盾，地下空間開(kāi)發(fā)的高投入額、長(zhǎng)回報(bào)期與吸引社會(huì)資本之間的矛盾，地下空間開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的投融資模式選擇難題，地下空間開(kāi)發(fā)政策配套的欠缺問(wèn)題，等等。為了提高城市的整體效益，保護(hù)寶貴而有限的土地資源，優(yōu)化地下空間投資結(jié)構(gòu)和增進(jìn)開(kāi)發(fā)效率，建立適合我國(guó)國(guó)情的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的投融資體制，具有十分重要的理論和實(shí)際意義。

一、兩種基本的投融資模式

根據(jù)投融資主體的不同，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用中存在著兩種基本的投融資模式，即政府投融資模式和市場(chǎng)化投融資模式。

(一)政府投融資模式

政府投融資，是指地方政府為實(shí)現(xiàn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的目標(biāo)，以政府財(cái)政及信用為基礎(chǔ)，以政策性融資為手段，籌集開(kāi)發(fā)資金并投資于城市地下空間項(xiàng)目的金融活動(dòng)。政府投融資的主體是地方政府或代表政府從事投融資活動(dòng)的，具備法人資格的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。政府投融資模式的資金來(lái)源主要有兩類：一是政府財(cái)政出資，二是政府債務(wù)融資。在世界很多國(guó)家大城市的地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，特別是建設(shè)初期和高速成長(zhǎng)時(shí)期，政府投融資都發(fā)揮著主要作用。

(二)市場(chǎng)化投融資模式

市場(chǎng)化投融資，是指市場(chǎng)主體(非政府公共部門)以獲取盈利為目的，以企業(yè)信用或項(xiàng)目收益為基礎(chǔ)，以商業(yè)化融資為手段，籌集資金并投資于城市地下空間項(xiàng)目的金融活動(dòng)。非國(guó)有獨(dú)資的公司制企業(yè)是市場(chǎng)化投融資的主體，自主進(jìn)行投融資活動(dòng)，獨(dú)自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。市場(chǎng)化投融資模式的資金來(lái)源主要有：企業(yè)留存利潤(rùn)內(nèi)源融資，商業(yè)性貸款，發(fā)行企業(yè)債券，引入產(chǎn)業(yè)投資基金，私募，IPO等股權(quán)融資，資產(chǎn)證券化等。

國(guó)外在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用形成一定規(guī)模，具備一定贏利能力后，開(kāi)始采取市場(chǎng)化投融資模式，如英法海峽隧道重組融資項(xiàng)目、英國(guó)倫敦地鐵PPP合約等。近年來(lái)我國(guó)部分城市也開(kāi)始探索或嘗試市場(chǎng)化投融資模式，如上海延安東路隧道復(fù)線工程的BOT方式，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目的PPP方式。

(三)兩種模式的比較

政府投融資模式的優(yōu)點(diǎn)是能依托政府財(cái)政和良好的信用，快速籌措到資金，操作簡(jiǎn)便，融資速度快，可靠性大。其融資量的大小，取決于政府的財(cái)政能力和所能提供的信用程度。缺點(diǎn)主要有兩個(gè)：一是對(duì)政府財(cái)政產(chǎn)生壓力，投資風(fēng)險(xiǎn)集中于政府單方面；二是不利于形成市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，經(jīng)營(yíng)效率低。市場(chǎng)化投融資模式的優(yōu)點(diǎn)是可以吸引各種不同類型的社會(huì)投資者參與地下空間項(xiàng)目的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)投融資主體的多元化，減輕政府財(cái)政的壓力，分散投資風(fēng)險(xiǎn)。缺點(diǎn)主要有兩個(gè)：一是企業(yè)信用融資受企業(yè)信用程度所限，融資能力通常不會(huì)很大；二是可靠性相對(duì)較差，操作環(huán)節(jié)多，過(guò)程復(fù)雜，融資速度慢。

二、城市地下空間項(xiàng)目的提供與生產(chǎn)

城市地下空間項(xiàng)目的提供所界定的是投資的主體問(wèn)題，即由政府投資并以政府名義向社會(huì)提供。還是由市場(chǎng)主體投資并以市場(chǎng)主體名義向社會(huì)提供。而城市地下空間項(xiàng)目的生產(chǎn)所界定的則是建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的主體問(wèn)題，即由政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，還是由市場(chǎng)主體建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

(一)城市地下空間項(xiàng)目的分類

根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，在現(xiàn)有制度體系條件下，按照是否有收費(fèi)機(jī)制和資金流入，可將城市地下空間項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性三種，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特征決定項(xiàng)目的提供與生產(chǎn)方式。見(jiàn)表1。

地下空間項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性的區(qū)分并非絕對(duì)的，一成不變的，而是可以隨著收費(fèi)定價(jià)制度、技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)需求等因素的變化而變化的。以定價(jià)制度為例，政府可根據(jù)需要，通過(guò)建立收費(fèi)機(jī)制或提高收費(fèi)價(jià)格等，使項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性提升，即準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可變成經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目也可變成準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，甚至變成為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；而經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一旦取消了收費(fèi)又成為了非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。見(jiàn)圖1。

(二)城市地下空間項(xiàng)目的提供與生產(chǎn)方式

政府和市場(chǎng)主體在城市地下空間投資領(lǐng)域中的定位，見(jiàn)圖2。

城市地下空間項(xiàng)目的政府提供與生產(chǎn)，主要出于兩方面的需要：一是彌補(bǔ)市場(chǎng)生產(chǎn)的缺陷，二是實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)管理職能。政府擁有向社會(huì)成員征稅的權(quán)力，稅收是確保公共產(chǎn)品提供成本得到補(bǔ)償?shù)淖詈猛緩?。根?jù)政府的參與程度，可將政府生產(chǎn)方式歸集為兩大類型：政府直接生產(chǎn)(公共企業(yè)生產(chǎn))方式和委托代理生產(chǎn)方式。

城市地下空間項(xiàng)目的市場(chǎng)提供與生產(chǎn)，是指由市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)城市地下空間項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，采用市場(chǎng)提供與生產(chǎn)的方式，可以依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用提高資源配置的效率。市場(chǎng)生產(chǎn)的主要方式是私人部門直接生產(chǎn)。

絕大多數(shù)城市地下空間項(xiàng)目兼具公共物品和私人物品的性質(zhì)，這決定了完全采用政府或市場(chǎng)提供、生產(chǎn)的方式都是不合適的。一方面，由政府提供、生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的職能，但這會(huì)不可避免地導(dǎo)致行政壟斷并帶來(lái)運(yùn)營(yíng)的低效率；另一方面，由市場(chǎng)提供、生產(chǎn)，提高了運(yùn)營(yíng)效率，但又可能產(chǎn)生新的市場(chǎng)壟斷并導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。

政府出于干預(yù)和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的需要，或?yàn)槁男姓纳鐣?huì)職能，部分非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要地下基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)由政府組織生產(chǎn)，向社會(huì)提供；而市場(chǎng)提供、生產(chǎn)則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的主要提供與生產(chǎn)方式，其特點(diǎn)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，并提高效率。

三、政府主導(dǎo)的地下空間市場(chǎng)化投融資體制

(一)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的政府規(guī)制