財(cái)政,財(cái)政,總在跟錢打交道。作為政府的首席理財(cái)機(jī)構(gòu),財(cái)政部門的一切活動總是圍繞著“理財(cái)”展開:如何聚財(cái),如何整合財(cái)政資金,如何撬動資本市場資金,如何提高財(cái)政資金的使用效益……

這是一個完整的理財(cái)過程,是一個完整的邏輯鏈條。所以,“理財(cái)創(chuàng)新”是一連串事件,這種秦腔唱得特別風(fēng)采有味……

曲一:“八個一塊”聚財(cái)

金融危機(jī)之下的地方財(cái)政,收支矛盾尖銳特別突出,以致于有業(yè)內(nèi)人士發(fā)出“2009年做到收入零增長,就是萬幸”的感慨。

而就在全國各地相較往年大幅下調(diào)增收預(yù)期的情況下,陜西反其道而行之,在2009年初的預(yù)算報(bào)告中將預(yù)算收入增長的比率定在了15%,“這對陜西財(cái)政是一個很大的挑戰(zhàn),全國平均增速僅有5%左右,中央本級的增長比率更低。應(yīng)該說,定這樣一個指標(biāo)是需要有魄力的,盡管有壓力,財(cái)政廳經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡,還是毅然定下了這個目標(biāo)。這一指標(biāo),從我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢看,安排的非常積極,要完成這個目標(biāo),任務(wù)也相當(dāng)艱巨?！标兾魇∝?cái)政廳國庫處處長常艷玲這樣說到。

而決策的艱難,也得到了陜西省財(cái)政廳預(yù)算處處長夏曉中的印證,“歲末年初,受全球金融危機(jī)影響,全省財(cái)政收入增幅大幅回落,支出項(xiàng)目增多,收支矛盾尖銳,一些同志出現(xiàn)了畏難情緒,對編制2009年全省財(cái)政收支預(yù)算信心不足。”

在巨大的壓力與尖銳的矛盾下,陜西省財(cái)政廳廳長劉小燕萌生了“八個一塊”的思路,“去年金融危機(jī)開始顯現(xiàn)的時候,當(dāng)時我的思想上就有一個概念,明年保增長的任務(wù)肯定很重,從那時起,就開始考慮如何增強(qiáng)支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的力度,我們就想出了‘爭取中央支持要一塊、新增財(cái)力增一塊、現(xiàn)有?？顢D一塊、壓縮支出省一塊、盤活存量挖一塊、國債轉(zhuǎn)貸和外債借一塊、資源變現(xiàn)換一塊、資本市場撬一塊等‘八個一塊的籌集資金思路”。

這“八個一塊”的思路,是在擴(kuò)內(nèi)需、保增長過程中“前所未有的出招”,突出反映了陜西財(cái)政在陜西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用,“‘八個一塊的思路,就是為了籌集相當(dāng)一部分建設(shè)資金,在戰(zhàn)危機(jī)、保增長的過程中能夠起作用,能夠發(fā)揮效益,所以時效性這就非常重要。如果差一個月,那影響就可能很大了?！鳖A(yù)算處副處長李明懷對“八個一塊”思路的果斷出臺給予了高度評價。

經(jīng)過“八個一塊”的多方籌集,2009年,陜西省財(cái)政用于支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面資金達(dá)130億元,是2008年的2.29倍。與此同時,省財(cái)政廳同陜西省級主管部門加強(qiáng)溝通聯(lián)系,積極做好項(xiàng)目對接和項(xiàng)目申報(bào)工作,盡最大努力爭取中央支持。

“今年我省省本級新增財(cái)力只有42億多,但省財(cái)政通過‘八個一塊等措施,當(dāng)年籌集支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金卻達(dá)到了130億元。應(yīng)該說,是這么多年來,省財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金量最大的一年?！?夏曉中如此坦言。

曲二:尚方寶劍+“拼盤項(xiàng)目”

財(cái)政資金的整合問題,是一個帶有全國普遍性的老大難問題?！柏?cái)政資源分散在各個部門,如村級社會事業(yè)公共建施建設(shè)資金和項(xiàng)目安排,由于職能和分工不同,分別由組織、宣傳、發(fā)改委、文化、信息、衛(wèi)生、體育、廣電、計(jì)生、出版等多個部門管理,這種狀況,加大了部門之間的協(xié)調(diào)難度,致使相當(dāng)一部分財(cái)政資金使用分散,效率不高?！标兾魇∝?cái)政廳教科文處處長習(xí)云杰對此毫不諱言。

習(xí)云杰長期在省財(cái)政廳教科文處任職,故對資金整合的難度有著十分清醒的認(rèn)識,“資金整合涉及到利益在各部門之間、部門內(nèi)部的重新調(diào)整,難度可想而知。要想真正推行下去,必須得有一個‘尚方寶劍”。

正是在陜西省政府主要領(lǐng)導(dǎo)“統(tǒng)籌各方面的資金,集中財(cái)力,辦大事、辦難事、辦急事”的思路之下,陜西省財(cái)政廳在教科文資金整合和支農(nóng)資金整合上嘗試了新的做法,實(shí)現(xiàn)了突破。

2008年底,陜西省財(cái)政廳召集了陜西省教育廳、科技廳、文化廳、人口計(jì)生委、教育局、文物局、科協(xié)、科學(xué)院等8個省級教科文部門召開專項(xiàng)資金整合座談會,對專項(xiàng)資金整合工作進(jìn)行了安排部署。

為了更容易推行資金整合,陜西財(cái)政廳采取了先易后難的策略。2009年年初,陜西省財(cái)政廳先后與省科技廳、省教育廳、省人口計(jì)生委、省文化廳等8個部門就專項(xiàng)資金整合意見和實(shí)施方案進(jìn)行討論溝通,按照中央、省、市、縣整合,預(yù)算內(nèi)外整合和板塊整合的思路,制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)教科文專項(xiàng)資金整合地意見》和8個專項(xiàng)資金整合方案,對用途相近的專項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行整合。

中央、省、市、縣專項(xiàng)資金的整合。即將中央、省、市、縣專項(xiàng)用于支持地方改善公益性文化事業(yè)單位設(shè)施狀況的專項(xiàng)資金,統(tǒng)籌安排,集中使用,形成資金規(guī)模。文化體育與傳媒事業(yè)方面重點(diǎn)將是中央、省、市、縣安排的用于民生“八大工程”文化重點(diǎn)資金項(xiàng)目,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)工程,農(nóng)村電影放映工程,文化信息資源共享工程,村級文化活動器材配送工程,送書下鄉(xiāng)工程,農(nóng)村文化人才培訓(xùn)工程,農(nóng)村舞臺藝術(shù)創(chuàng)作與繁榮工程個方面的資金整合起來。

預(yù)算內(nèi)外資金的整合。即將部門財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的資金和部門預(yù)算外收入等非稅收入資金整合起來。教育事業(yè)方面重點(diǎn)將高等教育預(yù)算內(nèi)資金和學(xué)費(fèi)收入等資金捆綁使用,支持高等教育事業(yè)發(fā)展。

系統(tǒng)內(nèi)部專項(xiàng)資金的整合。各部門應(yīng)對設(shè)置多年、目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)完成或已不適應(yīng)事業(yè)發(fā)展需要的專項(xiàng)資金給予以撤銷;對于目標(biāo)、用途相同或相近的專項(xiàng)資金予以歸并。

在具體整合方式上,主要采取規(guī)劃和“拼盤項(xiàng)目”整合的方式,通過規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目,按照三種整合方式,更好的為解決事關(guān)教科文事業(yè)發(fā)展的長期性,基礎(chǔ)性問題提供財(cái)力支持。

通過資金整合,專項(xiàng)資金數(shù)量由82個減少到31個,改變了過去項(xiàng)目規(guī)模小,分散,無規(guī)劃的做法,提高專項(xiàng)資金的管理水平。

但對于難度更大的部門之間的整合,習(xí)云杰亦坦言,“這一塊正在探索之中,可能需要一個更加漫長的過程?！?/p>

曲三:“集散戶”撬銀行資金

省級財(cái)政專項(xiàng)資金存放商業(yè)銀行模式的改革是陜西財(cái)政今年力推的一項(xiàng)改革。

一般而言,財(cái)政資金與商業(yè)銀行的關(guān)系模式是這樣的:省財(cái)政資金通過在商業(yè)銀行設(shè)立專戶來進(jìn)行支付,這對加強(qiáng)財(cái)政資金管理、減少資金撥付環(huán)節(jié)、防止擠占挪用發(fā)揮了積極的作用。

但隨著財(cái)政專戶資金規(guī)模的不斷加大,專戶資金管理中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題,“專戶開設(shè)過多,專戶的結(jié)余量太大,影響財(cái)政資金的使用效益,這問題在全國也是一個普遍性的問題?！弊鳛榇隧?xiàng)改革的直接參與者,常艷玲對原有模式深有感觸。

但推行原有模式的改革,曾出任陜西省政府金融辦首任主任的劉小燕還有著更長遠(yuǎn)的考慮,“我覺得財(cái)政一直很緊張,而金融市場卻很有錢。我們存在銀行的財(cái)政資金平時有幾百個億。今年,我把財(cái)政的存款和你銀行對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支持掛鉤,我們搞了幾個指標(biāo)體系,打分排隊(duì),對支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度大的銀行給予存款傾斜?！睋Q句話說,推行原有模式的改變,將會充分利用專戶沉淀資金撬動銀行信貸資金,支持陜西經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

改革的核心是陜西省財(cái)政廳設(shè)立專項(xiàng)資金集散賬戶,對專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一歸集、統(tǒng)一支付、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一核算,實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金的統(tǒng)一管理和規(guī)范運(yùn)作。

在方案出臺之前,省財(cái)政廳主動召集所有銀行開會,“劉廳長主持,給銀行講改革的初衷。大銀行沒有意見,說這樣很規(guī)范了;小銀行以前沒有份額,這樣一來也有份額了,積極性也很高。而且辦法都是公開的。在這個事情上,財(cái)政廳真正做到了讓大家心服口服,”陜西省財(cái)政廳一位干部介紹說。

這個新機(jī)制有幾個好處:第一調(diào)動銀行,拿財(cái)政的錢撬動銀行資金,加大對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度;第二,讓財(cái)政對專項(xiàng)資金管理更到位。同時,也減少了銀行間的無序競爭。

這是一項(xiàng)多方共贏的改革。

曲四:“四掛鉤”推進(jìn)支出管理

支出進(jìn)度問題,也是一個帶有全國普遍性的難題,“全國大體都一樣,前10個月支出進(jìn)度很慢,后幾個月猛增。如何在前期保持一定的支出進(jìn)度,熨平這種支出進(jìn)度前后的巨大差異,是一個十分頭疼的問題?！币晃粯I(yè)界人士如此概述。

“陜西去年的平均財(cái)政支出進(jìn)度達(dá)到了88%,這在全國是比較高的,但總有一種財(cái)政推著部門花錢的感覺。劉廳長非常重視這個問題,支出管理是廳黨組理財(cái)思路中要著力解決的一個重大問題,她要求支出進(jìn)度要均衡,要不斷提高效益,像支持抗震救災(zāi)、擴(kuò)大內(nèi)需一樣,加快資金撥付,提高資金使用效益。”常艷玲這樣介紹“四掛鉤”出臺的背景。

此外,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)的關(guān)鍵時期,對陜西這種西部省份而言,只有把資金盡快下達(dá)到項(xiàng)目上,才能充分抓住機(jī)遇,搶到時機(jī),實(shí)現(xiàn)效益最大化。

所謂“四個掛鉤”機(jī)制,即建立預(yù)算安排與結(jié)余資金掛鉤的機(jī)制,建立專項(xiàng)資金分配與部門資金使用效益掛鉤的機(jī)制,建立對市縣分配資金與市縣支出進(jìn)度掛鉤的機(jī)制,建立對市縣調(diào)度資金與市縣支出進(jìn)度掛鉤的機(jī)制?！澳康木褪峭ㄟ^建立長效機(jī)制,激勵督促各市縣、各部門把加強(qiáng)財(cái)政支出管理、加快支出進(jìn)度作為一件大事來抓,切實(shí)抓緊抓實(shí)抓好?！背ＦG玲告訴記者。

預(yù)算的安排與資金的結(jié)余掛鉤?，F(xiàn)在各個部門對預(yù)算的安排是非常重視的,但是錢給了部門之后,如果錢花的快慢沒有硬的制約,勢必會影響資金的使用效率。因此,陜西省財(cái)政廳在年初安排預(yù)算的時候,就把它上一年的預(yù)算資金情況作為一個依據(jù)。如果資金使用完了,效益很好,根據(jù)項(xiàng)目的具體情況,省財(cái)政廳會繼續(xù)支持。如果只使用了50%,在第二年就會少安排或不安排。

“核心就是從資金安排源頭上,將預(yù)算編制與部門的資金結(jié)余有機(jī)掛鉤,這樣就形成了一個體制的循環(huán),有利于效益的提高?！笔∝?cái)政廳預(yù)算處副處長李明懷如此說,但他也承認(rèn),“對結(jié)余資金的處置勢必觸及到部門和單位利益,會遇到來之各方面的阻力,具體的操作模式還在細(xì)化之中?！?/p>

專項(xiàng)資金分配與部門資金使用效益掛鉤。事實(shí)上,這就是一個專項(xiàng)資金項(xiàng)目績效評價的問題。這是一個大的方向,但是就目前來說,也是有很大的難度,比如,財(cái)政支出的績效評價還在試點(diǎn)階段,覆蓋面不全,資金的使用效益難以科學(xué)、準(zhǔn)確的認(rèn)定等。但“這個掛鉤從效果上來看比第一個掛鉤更長遠(yuǎn)。前一個是時間的問題,這一個是效益的問題,更長遠(yuǎn)一些。資金分配與資金的使用效益掛鉤,從制度上解決資金使用效益問題,有利于提高財(cái)政資金分配的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。”常艷玲說。

對市縣調(diào)度資金與市縣支出進(jìn)度掛鉤?！笆锌h上一年錢使用的慢,從一定意義上反映了市縣不急需這個錢。省上今年調(diào)度的時候就會慢點(diǎn)給,但如果市縣使用快,省上就給獎勵。對市縣的資金分配與其支出進(jìn)度掛鉤,道理是一樣的。目的就是督促市縣加快支出進(jìn)度,提高資金使用效益。”常艷玲如此分析。

這四個掛鉤,圍繞的是進(jìn)度和使用效率問題,是科學(xué)化、精細(xì)化管理的一個具體的方面。

說到底,“四掛鉤”是一種財(cái)政激勵機(jī)制,鼓勵市縣和省級各主管部門從效率和效益兩方面入手,又好又快地使用資金。