王　君

浦南行政區(qū)劃調整，表面是政治，本意在經濟；形式是改革，實則為發(fā)展，以行政方式倒逼經濟發(fā)展。

2009年4月，國務院同意上海撤銷南匯區(qū)，將其行政區(qū)域并入浦東新區(qū)的一紙批復，使浦南合并終成定局。5月6日，上海市政府對外發(fā)布了國務院這一重大決定。

消息一出，之前廣泛流行于報刊網絡、民間街坊、官場短信中，關于浦南合并的種種猜測和懸疑便戛然而止。代之而來的，是關于浦南合并決策真相的好奇和探究，對劃入過程眾多棘手問題的關心，以及新浦東如何走好下一步棋。

浦南“硬著陸”

浦南為何合并?為何在此階段合并?問題一時牽動了不少人的神經。由于各方對決策的背景和過程普遍不清，而且之前上海市有關方面在回應傳聞時，也是堅決否認或“琵琶遮面”，公眾也只能“霧里看花”。這一重大決定突然宣布，在很多人看來，似乎南匯劃入浦東是一時之策。

無論是地域面積、人口數量、發(fā)展速度，還是經濟體量上看，浦東和南匯都是上海的兩個大區(qū)。原浦東新區(qū)面積570平方公里，常住人口305.7萬，生產總值2008年為3151億元；原南匯區(qū)面積835平方公里，常住人口124萬，生產總值為525億元。行政區(qū)劃調整后的新浦東，面積1405平方公里，常住人口430萬，合計地方生產總值3699億元，分別占上海全市的22.2％、22.8％和26.8％。這樣兩個大區(qū)的合并，必然是一件大事。對這樣的大事，中央和上海市委市政府的決策不可能不深思熟慮。

對于南匯和浦東一體化的考慮，過去上海市委老領導曾多次醞釀，也曾多次提出，但因為種種原因未能實施。此次兩區(qū)合并，上海從去年8、9月份開始醞釀。其背景是受壘球金融危機影響，上海經濟的進一步快速協調發(fā)展遇到了一定的困難。

為應對這種困難，上海市委在研討可采取的重大措施時提出，“不能就困難抓困難，就工業(yè)調工業(yè)”，要把進行結構調整作為主攻方向。而要調整結構，必須要采取一些重大舉措。為此，上海市委提出九大專項，“兩區(qū)”合并便是其中之一。

由于浦南合并涉及區(qū)劃調整，與大部制改革相比，政治性更強，影響面更廣，問題更為敏感，需要謹慎從穩(wěn)操作。上海采取的方法和步驟是：

第一步，內部初議。考慮到干部思想的穩(wěn)定，市委先在很小范圍內商議，從“兩區(qū)”領導同志的言談話語中感覺“兩區(qū)”應該一體化發(fā)展。

第二步，非正式征求領導意見。2008年10月，溫家寶總理到上海視察工作，上海市有關領導就兩區(qū)合并一事口頭征詢總理意見，總理表示原則支持。

第三步，開展深入調研。市委組織了一個小班子進行調查研究。2009年2月，市委主要領導一起研究調查小組報告，達成共識。

第四步，向上級部門和有關領導匯報。2009年3月全國人代會期間，上海市主要領導先后向民政部和回良玉副總理作了匯報，得到一致贊成。溫總理也在提交的報告上作重要批示：“擬同意，請民政部按程序辦?！?/p>

第五步，上海市政府正式向國務院呈報兩區(qū)合并的請示，并很快得到批復。

南匯撤銷，并入浦東，老百姓欣喜，開發(fā)商笑開顏的同時，南匯干部難免對前途有所擔憂。流傳的官場短信“清明時節(jié)雨紛紛，南匯干部欲斷魂”，雖說有點極端，但并非毫無道理。

合并大事，過程已清，但意圖眾說紛紜。有說是政治的較量，有說是經濟的融合，有說是方法的創(chuàng)新，有說是體制的破題。其實，浦南行政區(qū)劃調整，表面是政治，本意在經濟；形式是改革，實則為發(fā)展。

浦東經過18年的開發(fā)開放，到2008年底，生產總值、工業(yè)總產值和外貿進出口分別占到上海全市23％、22％和45％，浦東開發(fā)開放和綜合配套改革取得明顯成效。但由于浦東是外向型經濟，受金融危機影響較大較深。從2009年開始，這種影響凸顯了出來。浦東發(fā)展急需探求新途徑，尋找新辦法。

2009年第一季度，浦東工業(yè)總產值、外貿進出口總額和地方財政收入出現“三負”：同比下降9.0％、24.8％和114.4％。與浦東的“三負”相比，其它幾個國家級綜合配套區(qū)，特別是天津濱海新區(qū)，受金融危機影響則小得多。天津濱海新區(qū)同期三項指標“兩正一負”，分別增長10.3％、一29.3％和10.2％。

面對這樣的形勢，上海和浦東無論如何也是不可能等閑視之。在這樣的情況下，提出行政區(qū)劃調整，以行政方式倒逼經濟發(fā)展就在情理之中。

整合難題

浦東與南匯地域相鄰、人緣相親、經濟相融。合并后的新浦東雄踞東海之濱、杭州灣畔，內連揚子江、外眺太平洋，區(qū)位優(yōu)勢十分突出，前途一片光明。根據上海市委的工作方案和總體部署，“劃入”工作要七、八月份完成，時間緊迫。而且，兩區(qū)合并涉及面廣、政策性強、工作量大，其困難和挑戰(zhàn)可想而知。

管理體制、機構設置和職務工作安排，是合并中人們普遍關心的問題。在管理體制、機構設置和人員配備上，浦東和南匯差異較大。

浦東采用的是“小政府、大社會”的行政管理模式，機構模塊化設置，人員精簡。合并前，浦東區(qū)政府部門實際12個，僅為兄弟區(qū)縣的一半。雖然這一體制符合大部制的改革方向，為建設精簡高效的服務型政府積累了有益經驗。但是，在管理架構上存在與經濟體制轉變、產業(yè)結構調整脫節(jié)，上下“不對口”、左右“不對等”，部門之間和部門內部“物理拼接”等問題，在實際運行中存在政府包攬較多、部門權責不清等現象。

與浦東不同，南匯采用的仍是傳統的行政管理體制，這是在區(qū)層面。區(qū)下，合并前浦東南匯分別下轄12街道、11鎮(zhèn)和1街道、14鎮(zhèn)。此外，浦東還有陸家嘴、外高橋、張江、金橋四個國家級開發(fā)區(qū)，南匯也有洋山港和臨港薪城。這些功能性區(qū)域有的設有兩委，有的沒有。浦南合并后，新浦東要管如此多的街鎮(zhèn)和功能區(qū)域，管理幅度過大。如果不對管理體制作調整，勢必影響效率。

再則，浦東南匯兩區(qū)領導干部眾多，隨著眾多機構的合并，安排領導干部也將是一大難題。浦東干部歷來高配，部門干部的級別比上海其他區(qū)高半級，合并后部門干部不存在職務級別均相同而直面“PK”。但是，在南匯當慣部門一把手，到新浦東后一般只能擔任副職，即便級別不變，待遇也可能會因地區(qū)差異而有所提高，但“帽子”不一產生的心理落差勢必存在。如何處理好機構精簡與效率提高的關系，如何解決好干部的心理落差問題，發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，是擺在決策者面前的一大難題。

解決這一難題，并非無策。而且，合并也為推進浦東行政管理體制改革，提供了難得的契機，可借此機會部分解決浦東原有“小政府、大社會”體制存在的問題和尷尬。

建立新的管理體制，不能回到傳統體制的老路，可以采取扁平化管理的架構。根據新浦東產業(yè)定位，可增設專

門對國際金融中心和國際航運中心管理和服務的機構；為促進進一步開發(fā)開放主功能，可建8～10個功能區(qū)；另外，可以建立8個左右正局或副局級行政區(qū)，行政區(qū)內四套班子齊全。

除了行政整合，更重要的是產業(yè)方面的整合。上海有許多重大項目，如中國商飛、迪斯尼樂園、空港和海港等，都橫跨浦東和南匯兩個區(qū)。而且，浦東、南匯兩區(qū)是上海建設“兩個中心”的核心功能區(qū)和主戰(zhàn)場，需要通盤考慮、整體建設。只有這樣才能更好地整合資源，發(fā)揮更大的聯動效應。

對于先進制造業(yè)，現在浦東和南匯都有，而且有些相似，如醫(yī)藥，張江有，南匯也有，亟待整合。在此方面，可借鑒大飛機項目的做法，把研發(fā)放在浦東，制造放在南匯。如大飛機行政辦公、設計研發(fā)、工程試驗、創(chuàng)新實驗和輔助配套研發(fā)功能，放在浦東國家級高新技術開發(fā)區(qū)張江，而航空產業(yè)配套基地及大飛機發(fā)動機項目，放在南匯國家級裝備制造基地上海臨港新城。通過相同或相似產業(yè)的整合和集群，提高產業(yè)的能級和競爭力。

浦東開發(fā)開放18年后，在積累了較強綜合實力的同時，也面臨著土地資源缺乏、商務成本高企等瓶頸問題。通過整合，有利于浦東突破資源環(huán)境承載力的制約，推動現代服務業(yè)、高新技術產業(yè)和先進制造業(yè)的產業(yè)升級，取得更大的發(fā)展。

同時，兩區(qū)合并可以充分發(fā)揮浦東在人才、管理和產業(yè)等方面的優(yōu)勢，帶動原南匯地區(qū)的整體發(fā)展，形成上海未來發(fā)展新的發(fā)動機和增長極。

新浦東與“雙中心”建設

上?！半p中心”建設的主要空間區(qū)位，分屬于浦東和南匯兩個區(qū)，這增加了“雙中心”建設的協調成本。國際航運中心的建設和發(fā)展離不開金融，而國際金融中心的建設和發(fā)展，需要在航運等新興服務領域進行創(chuàng)新。兩區(qū)合并，將大大有助于上海國際金融中心和國際航運中心的聯動發(fā)展。從這個意義上講，浦南一體化顯然是為兩個中心建設。

從金融發(fā)展環(huán)境方面看，上海過去領先北京、深圳的最大優(yōu)勢——空間，現已蕩然無存。在“土地換機構”時代，小陸家嘴及周邊已無地可供、無樓可賣了，不僅喪失了集聚高能級金融機構的好機遇，還造成部分法人金融機構的流失。人才方面，上海商務成本居高不下全國有名，人才，稅收等政策缺乏競爭性、教育水平不高也是眾所周知，這造成高端金融人才培養(yǎng)難、引進難、留住難。合并后的新浦東，將大大拓展金融中心的發(fā)展空間，迅速突破此前空間不足的瓶頸。

從航運中心建設來看，合并前，上海的金融重在浦東，航運南匯大浦東小，空運浦東南匯平分秋色。兩區(qū)合并，將大大有利于航運的整合，有利于金融與航運的聯動，有利于空港的優(yōu)化。

外高橋港區(qū)和洋山深水港區(qū)是上海最為重要的兩大港口，也是上海航運中心建設的主要載體。外高橋港和外高橋保稅區(qū)擁有19年發(fā)展的成熟經驗，在企業(yè)和產業(yè)集聚、管理運作協調、國際知名度等方面都有著很好的基礎。而作為我國首個保稅港區(qū)——洋山深水港，在上海國際航運中心建設中得到了很好的政策聚焦。

行政區(qū)劃調整后，上海國際航運中心政策有了更大的輻射空間。外高橋和洋山兩大港口之間的優(yōu)勢可以更好地得到互補，兩港間目前水上穿梭巴士班次較少、保稅中轉功能較弱等現實問題，也能夠更快地得到解決。從而為打造上海國際航運中心核心區(qū)、航運政策和制度創(chuàng)新的試驗區(qū)、航運服務發(fā)展的示范區(qū)，奠定更為堅實的基礎，為上海2010年基本建成國際航運中心的目標提供支撐、服務和引領。

從出界范圍看，航運離不開金融的有力支持，國際航運中心同時也是國際金融中心，這充分說明航運和金融的協同效應。上海國際金融中心建設，離不開航運對金融服務產品創(chuàng)新的巨大需要。同樣，要成為國際航運中心，沒有金融的支持也不可想象。由國際航運中心建設帶來的航運金融業(yè)務的增長，不但能夠豐富金融產品，也能提升航運中心在國際上的地位，形成依靠高端服務而不是簡單依靠增量來發(fā)展的格局。

兩區(qū)合并，有助于將陸家嘴和現代物流樞紐的各項業(yè)務組合起來，形成從金融、保險到內外貿易，從咨詢服務到各種專業(yè)服務的一條龍服務價值鏈，從而構筑起更高效的服務高地。