董連翔

一

黨內(nèi)民主制度的科學(xué)性集中體現(xiàn)為制度的可操作性與有效性。事實上，任何一種制度如果失去了這兩個特性就等于失去了自身存在的價值。制度是一種存在，既可生成政黨行為，也可弱化政黨行為。制度是一種框架，既可以為政黨行為提供范圍、平臺。又可以為政黨行為提供制約與規(guī)范。制度也是一種標(biāo)準(zhǔn)，既可以評判又可以導(dǎo)向。制度對政黨行為的影響具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。正因如此，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的制度建設(shè)成為推進(jìn)黨內(nèi)民主健康發(fā)展的根本。然而，這個根本能否充分體現(xiàn)。歸根到底在于制度的科學(xué)與否，在于制度本身的可操作程度與實際效果。這不僅決定著黨內(nèi)民主的命運與前途，同時也決定著中國民主政治的命運與前途。

在當(dāng)代中國，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位及其在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使得我們黨黨內(nèi)民主制度的構(gòu)建，在一定程度上超越了政黨自身建設(shè)范疇，成為關(guān)系中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。黨內(nèi)民主的使命首先是全面提升黨的生機(jī)與活力，但同時還要推動人民民主，并與人民民主形成相互促進(jìn)、相互推動的發(fā)展格局。尤其是對于中國民主進(jìn)程而言，黨內(nèi)民主又是中國政治體制改革的切入點。正是基于此，黨內(nèi)民主制度構(gòu)建的科學(xué)性就顯得格外重要，不僅關(guān)乎執(zhí)政黨黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，也關(guān)乎中國特色社會主義民主政治的健康發(fā)展。

我們黨在長期執(zhí)政的條件下，要持續(xù)保持黨的生機(jī)與活力，始終反映最大多數(shù)人民的根本利益和意志，基本途徑是發(fā)揚民主。反映在黨內(nèi)，則需要有一套以人民利益為價值取向的制度機(jī)制。所以，黨內(nèi)民主制度的構(gòu)建就必須以此作為科學(xué)依據(jù)，論證其本質(zhì)、構(gòu)建其內(nèi)涵、探索其路徑，以此激發(fā)黨的活力，統(tǒng)一全黨意志，調(diào)節(jié)黨內(nèi)各種關(guān)系，確立正確的領(lǐng)袖、政黨、群眾關(guān)系，保持健康正常的黨內(nèi)關(guān)系。特別是要通過民主制度的科學(xué)建設(shè)，在黨內(nèi)形成一種運轉(zhuǎn)有效的制度機(jī)制。這一機(jī)制包含選舉、公開、黨內(nèi)監(jiān)督等相互連接、相互作用的要素，并連接為一個整體。

二

我們黨從誕生之日起，就重視探索黨內(nèi)民主制度建設(shè)，關(guān)于發(fā)揚黨內(nèi)民主精神和建設(shè)黨內(nèi)民主制度的理論與實踐，在黨的歷史文獻(xiàn)中有大量記載。從黨內(nèi)民主制度構(gòu)建的現(xiàn)有狀況來看，也有著不凡的成果。特別是黨的十一屆三中全會以來，黨高度關(guān)注制度建設(shè)，把制度建設(shè)提到關(guān)乎黨的生命的高度來認(rèn)識。改革開放之初，鄧小平在總結(jié)黨內(nèi)生活歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上明確指出，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！?《鄧小平文選》，第2卷，333頁)改革開放30年來，黨大力推進(jìn)制度建設(shè)，走出了一條制度建設(shè)的新路子。黨內(nèi)生活的整體面貌也發(fā)生了歷史性變化，黨內(nèi)生活的各方面逐步做到有章可循，形成了比較完備的制度體系。

就黨內(nèi)民主制度而言，在黨的代表大會制度方面，1985年《關(guān)于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規(guī)定》的出臺，標(biāo)志著黨的各級代表大會制度逐步走向制度化規(guī)范化。以后開展了黨代表大會常任制的試點工作，黨的代表大會代表提案制度、代表提議的處理和回復(fù)機(jī)制等也逐步得到落實。特別是黨的十七大又作出實行黨代表任期制的重大決定，使廣大黨員在黨和國家的政治生活中行使民主權(quán)利有了重要平臺，發(fā)揮著越來越顯著的作用。在黨內(nèi)選舉制度方面，黨的十三大報告提出差額選舉的范圍應(yīng)擴(kuò)大到各級黨代會代表，基層黨組織委員、書記，地方各級黨委委員、常委，中央委員會委員。上個世紀(jì)90年代黨頒布了黨的基層組織和地方組織選舉工作暫行條例。黨的十七大又提出，把組織推薦與黨員和群眾推薦結(jié)合起來，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍，這使黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)有了更加有效的制度保障。在黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度方面，黨的十三大以后，中共中央政治局分別通過了中央政治局、政治局常委、中央書記處工作規(guī)則(試行)。1996年頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》，同時還創(chuàng)造性提出了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”和“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”等落實民主集中制的原則和辦法，并將此寫入黨章，這標(biāo)志著黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和民主決策逐步走向制度化、規(guī)范化。黨的十七大進(jìn)一步提出，推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，實行中央和地方各級黨委常委會向全委會負(fù)責(zé)、報告工作和接受監(jiān)督的制度，使黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)制度有了新的突破，進(jìn)一步加大了制度的可操作性。在黨內(nèi)民主生活的監(jiān)督制度方面，制定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參加雙重組織生活制度，民主評議黨的干部、黨員制，度，黨委民主生活會制度等，特別是1995年1月中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》后，黨員的各項民主權(quán)利得到有效保障，黨務(wù)公開范圍逐步擴(kuò)大，黨內(nèi)情況通報制度、黨內(nèi)重大決策征求意見制度逐步完善，黨組織工作的透明度逐步增強(qiáng)，廣大黨員對黨內(nèi)事務(wù)有了更多的了解和參與。這些制度的實施，彰顯了黨員的主體地位，強(qiáng)化了黨對權(quán)力的監(jiān)督。

在加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)的過程中，我們黨探索出一條具有自身特色的黨內(nèi)民主制度建設(shè)之路，形成了一些重要經(jīng)驗：一是堅持把馬克思主義黨內(nèi)民主建設(shè)理論與黨內(nèi)民主實踐相結(jié)合，以實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新為增強(qiáng)黨內(nèi)民主制度的科學(xué)性提供科學(xué)依據(jù)與思想方法。二是堅持制度的原則性穩(wěn)定性和制度創(chuàng)新相結(jié)合，始終把握黨內(nèi)民主制度建設(shè)的正確方向。在堅持黨內(nèi)生活基本原則的同時，堅持解放思想和實事求是的統(tǒng)一，不斷深化對黨內(nèi)民主制度建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識，從解決實際問題出發(fā)，推進(jìn)制度創(chuàng)新。三是堅持組織制度的剛性與個人自覺規(guī)范相結(jié)合，始終把握維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的制度建設(shè)目標(biāo)原則，在堅持黨的制度的權(quán)威性的同時強(qiáng)化黨員的自覺意識。四是堅持傳統(tǒng)性與時代性相結(jié)合。我們黨長期形成的民主生活傳統(tǒng)的制度規(guī)范，曾為黨內(nèi)生活健康發(fā)展提供了很好的制度保障，但有些具體的制度規(guī)范，隨著時代的變遷已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實的需要，我們必須堅持與時俱進(jìn)。民主集中制是我們黨根本的組織原則、制度，具有旺盛的生命力，我們要在新的歷史條件下賦予其新的時代內(nèi)涵，在實踐中要堅持和健全。這些經(jīng)驗是堅持黨內(nèi)民主制度科學(xué)性不可偏離的。

三

堅持黨內(nèi)民主制度的科學(xué)性，離不開對現(xiàn)實問題的研究和破解。就黨內(nèi)民主制度建設(shè)的現(xiàn)狀而言，盡管有許多成功的經(jīng)驗、成果，但同時也存在著一些突出的問題。

一是一些制度的權(quán)威性還不夠，存在著重制度安排而輕制度執(zhí)行的情況。其典型特征是制度的不斷“生產(chǎn)”，但事實上在制度的執(zhí)行過程中，一方面缺乏監(jiān)督，執(zhí)行不執(zhí)行一個樣，執(zhí)行得好壞一個樣；另一方面則是制度的執(zhí)行往往因人而異，造成制度面前的不平等，使制度失去了權(quán)威性。假如這種重制度安排輕制度執(zhí)行的情況不能得到改善，久而久之，制度安排和制度執(zhí)行之間就會發(fā)生分離，制度就會變

成形式，成為一種可有可無的“擺設(shè)”，就會導(dǎo)致一些黨組織和黨員干部無視制度的存在，客觀上造成制度的“空轉(zhuǎn)”或低效率。

二是制度的系統(tǒng)性不夠?，F(xiàn)有的一些黨內(nèi)制度互相之間的聯(lián)系不十分緊密，有的甚至互相抵觸，尚未形成有機(jī)連接的網(wǎng)絡(luò)，制度系統(tǒng)內(nèi)部不協(xié)調(diào)。這一方面表現(xiàn)為制度沖突。同一種行為有的制度安排認(rèn)可。有的制度安排則禁止或限制，這在一定程度上造成黨內(nèi)生活無所適從。另一方面則表現(xiàn)為制度聯(lián)系不夠。黨內(nèi)民主制度之間的銜接不夠，從而造成一些制度與制度間的空白，形成制度系統(tǒng)中的“漏洞”。正是這種制度“漏洞”的存在，使黨內(nèi)生活中的一些消極腐敗現(xiàn)象得不到有效遏制，大大降低了制度系統(tǒng)的有序程度、削弱了制度的有效性。

三是有的制度可操作性不夠強(qiáng)，導(dǎo)致正規(guī)制度弱化而“潛規(guī)則”顯效。目前，黨內(nèi)現(xiàn)實生活中不僅有黨章這樣的根本大法、各項黨內(nèi)生活的規(guī)章制度、紀(jì)律規(guī)范，同時也存在一些“潛規(guī)則”。這些“潛規(guī)則”阻礙了黨內(nèi)民主生活的健康發(fā)展。在某些黨組織內(nèi)部和一些黨員干部心目中，黨章規(guī)定和黨的各項制度。僅僅是寫在文件中、停留在會議上、領(lǐng)導(dǎo)者的報告里。而真正用來指導(dǎo)行為的則是各種“潛規(guī)則”，這就造成黨內(nèi)現(xiàn)有制度的弱化甚至失效?！皾撘?guī)則”之所以存在，究其原因在于黨內(nèi)民主制度的科學(xué)性不夠，表現(xiàn)在一方面雖有制度但制度過于原則籠統(tǒng)，另一方面雖有制度但缺乏操作措施。例如用人問題上的不正之風(fēng)，跑官賣官問題，對一把手權(quán)力的制約等問題。盡管都有一些制度措施，但這些措施的約束力不夠，最終造成制度的弱化、軟化，“潛規(guī)則”得以發(fā)生作用。

在我看來，黨內(nèi)民主制度建設(shè)中存在這些問題，主要原因有二：其一，執(zhí)行者對制度的重要性認(rèn)識不足，缺乏執(zhí)行制度的自覺性；其二，制度建設(shè)理念上存在偏差，如過于強(qiáng)調(diào)人的作用，從而造成制度的原則要求多，具體措施少，最終導(dǎo)致制度設(shè)計的不夠科學(xué)。前一種情況是制度執(zhí)行者的主現(xiàn)行為造成的，后一種情況則是制度安排造成的，也就是制度設(shè)計本身出了問題，制度的科學(xué)性出了問題。正如鄧小平所講：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！?《鄧小平文選》，第2卷，333頁)正是從這種意義上講，堅持黨內(nèi)民主制度的科學(xué)性是關(guān)系黨健康發(fā)展的全局性的戰(zhàn)略問題，是不能掉以輕心的。

四

對于我們黨來說，民主絕不能僅僅止步于理論的探討，更應(yīng)該是一種實際行動。堅持黨內(nèi)民主制度的科學(xué)性，需要在以下方面作出努力。

堅持黨內(nèi)民主制度的科學(xué)性理念。要以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持歷史與現(xiàn)實、理論與實際、宏觀與微觀相結(jié)合，全面總結(jié)制度建設(shè)經(jīng)驗，系統(tǒng)探索與研究黨內(nèi)民主制度構(gòu)建科學(xué)性的規(guī)律，揭示制度科學(xué)性所需的內(nèi)外部環(huán)境、結(jié)構(gòu)特征、生成條件、提出增強(qiáng)黨內(nèi)民主制度科學(xué)性的對策性建議，為實現(xiàn)制度的科學(xué)性提供理論支撐。

準(zhǔn)確把握黨內(nèi)民主制度科學(xué)性的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)特征。黨內(nèi)民主制度科學(xué)性的內(nèi)涵，主要包括對權(quán)力進(jìn)行科學(xué)制約，為消解黨內(nèi)生活中事實上存在的“潛規(guī)則”尋求科學(xué)路徑。黨內(nèi)民主制度科學(xué)性的結(jié)構(gòu)特征是指堅持制度系統(tǒng)的穩(wěn)定性，反對隨意性；堅持制度主體的權(quán)威性，反對因人而異；堅持制度的有效性，反對形式主義；堅持制度的可操作性，反對“花架子”。

加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度科學(xué)性的環(huán)境建設(shè)。制度環(huán)境作為一種客觀現(xiàn)實，對黨員干部思想言行有著直接的影響，在相當(dāng)程度上決定著黨內(nèi)民主制度建設(shè)的實際成效。黨內(nèi)民主建設(shè)與黨的各方面建設(shè)是相互推動相互促進(jìn)，并與改革發(fā)展穩(wěn)定大局緊密相連，同時又受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體水平的制約。如果不積極推動黨內(nèi)民主制度科學(xué)化建設(shè)，是錯誤的、有害的、危險的；但是如果只有黨內(nèi)民主制度建設(shè)要求卻不知道怎樣推進(jìn)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，把黨內(nèi)民主制度建設(shè)想得過于簡單，過于理想，也是錯誤的、有害的、危險的。所以，要高度重視黨內(nèi)民主制度科學(xué)性的外部環(huán)境建設(shè)，正確判斷社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活變化對執(zhí)政黨內(nèi)民主制度構(gòu)建的影響，進(jìn)一步深化政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，加強(qiáng)民主法制建設(shè)，規(guī)范社會生活，為制度建設(shè)提供良好的社會環(huán)境氛圍。在黨的內(nèi)部環(huán)境上，要著重強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識，形成科學(xué)的民主理念；要深刻把握黨內(nèi)民主本質(zhì)特征、基本要求，堅持統(tǒng)一的目標(biāo)要求、嚴(yán)格的紀(jì)律、規(guī)范的程序，避免各自為戰(zhàn)，堅決反對既得利益集團(tuán)的出現(xiàn)，為制度建設(shè)提供必備的條件。

探索堅持黨內(nèi)民主制度科學(xué)性的實現(xiàn)路徑。一是強(qiáng)化黨員主體地位意識，堅持以黨員為本，解決黨內(nèi)民主制度建設(shè)出發(fā)點和歸宿的科學(xué)性。二是堅持以完善黨的代表大會和黨的各級委員會制度為重點，解決黨內(nèi)民主制度運行過程的科學(xué)性。要加強(qiáng)對黨內(nèi)權(quán)力的有效監(jiān)控，用科學(xué)的制度保障執(zhí)政黨決策的民主化科學(xué)化。三是以完善干部選拔任用的民主程序為關(guān)鍵，發(fā)揮黨內(nèi)民主制度在選人用人上的重要作用。構(gòu)建科學(xué)的選人用人機(jī)制，嚴(yán)格干部選拔任用的民主程序，堅持正確的用人導(dǎo)向。四是以健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨務(wù)公開制度為重點，增強(qiáng)黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制的科學(xué)性。尤其要通過建立健全和完善黨內(nèi)巡視制度，嚴(yán)格任期制度和質(zhì)詢制度，強(qiáng)化黨的制度的權(quán)威性，以保證黨內(nèi)民主能夠健康有序發(fā)展。