李 苗

[摘要]有人把2008年稱為“官員問(wèn)責(zé)年”。目前，在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)制的推行與實(shí)施，還存在較大的困難與阻力，其中異體問(wèn)責(zé)的種種不完善是其重要原因之一。因此，我們要從加強(qiáng)人大的問(wèn)責(zé)，保障和維護(hù)公開(kāi)參與問(wèn)責(zé)的機(jī)制，加強(qiáng)新聞媒體的輿論問(wèn)責(zé)等方面來(lái)完善異體問(wèn)責(zé)。

[關(guān)鍵詞]行政問(wèn)責(zé)制；異體問(wèn)責(zé)；輿論監(jiān)督

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009－2234(2009)05－0063－02

近來(lái)一批官員因嚴(yán)重失職釀成重大責(zé)任事故而被問(wèn)責(zé)，從山西省省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)的辭職，到三鹿奶粉事件導(dǎo)致石家莊市市委書(shū)記、市長(zhǎng)一批官員相繼被免職；從河南登封煤礦事故后第二天市長(zhǎng)被建議免職，到陽(yáng)宗海污染事件中玉溪副市長(zhǎng)被令引咎辭職，讓我們看到失職問(wèn)責(zé)已經(jīng)成為監(jiān)督百官的利器。這場(chǎng)席卷政壇的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”再度觸動(dòng)了公眾的敏感神經(jīng)，不僅表明了黨和政府整肅吏治的決心，更足以使每個(gè)官員明白：自己必須對(duì)所轄政務(wù)負(fù)全責(zé)，一旦發(fā)生重大事故，都必須毫無(wú)例外的接受追究。

一、異體問(wèn)責(zé)的涵義及重要意義

行政問(wèn)責(zé)制是指政府及其官員的一切行為后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的。從行政問(wèn)責(zé)的制度建構(gòu)來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)由五個(gè)要素構(gòu)成：行政問(wèn)責(zé)的主體，即“由誰(shuí)問(wèn)”；行政問(wèn)責(zé)的客體，即“向誰(shuí)問(wèn)”；行政問(wèn)責(zé)的范圍，即“問(wèn)什么”；行政問(wèn)責(zé)的程序，即“如何問(wèn)”；行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任體系，即“問(wèn)責(zé)的對(duì)象要承擔(dān)哪些責(zé)任”。本文重點(diǎn)就行政問(wèn)責(zé)的主體問(wèn)題展開(kāi)討論。

政府官員經(jīng)過(guò)授權(quán)擁有公共權(quán)力，責(zé)任對(duì)象是人民群眾，“官員問(wèn)責(zé)”的主體應(yīng)是人民群眾。按主體內(nèi)涵劃分，問(wèn)責(zé)制包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)貴。所謂同體問(wèn)責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨員干部的問(wèn)責(zé)，或者行政系統(tǒng)對(duì)其行政人員的問(wèn)責(zé)。所謂異體問(wèn)責(zé)即指問(wèn)責(zé)主體是本系統(tǒng)之外的。在我國(guó)異體問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容包括，人大代表對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制；民主黨派對(duì)執(zhí)政黨的問(wèn)責(zé)制；新聞媒體和公眾對(duì)執(zhí)政黨和政府的問(wèn)責(zé)制；法院對(duì)執(zhí)政黨組織和政府的問(wèn)責(zé)制。

異體問(wèn)責(zé)較之同體問(wèn)責(zé)無(wú)疑是一種更有效、更符合民主政治要求，同時(shí)也是更客觀、對(duì)官員更具有威懾力的問(wèn)責(zé)形式。因?yàn)?，在?shí)行同體問(wèn)責(zé)的情況下，很難避免上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為了保全本部門(mén)甚至其本人的面子、利益而避重就輕。同時(shí)異體問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督主體的多元化，政府作為理論上民意之代表，在現(xiàn)實(shí)中并不總是代表最廣泛的公共道德的認(rèn)同，更何況這種道德認(rèn)同在現(xiàn)階段是很難依靠政府自身的力量得以實(shí)現(xiàn)的，這就需要異體問(wèn)責(zé)通過(guò)他律最終促成政府在道德上的自律。故，同體問(wèn)責(zé)由于本身主體的單一性造成了眾多缺陷，很難適應(yīng)當(dāng)今中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，與建立責(zé)任政府、法制政府、服務(wù)政府的要求相去甚遠(yuǎn)。從行政問(wèn)責(zé)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向和趨勢(shì)來(lái)看，逐步發(fā)展和完善異體問(wèn)責(zé)才是一種必然趨勢(shì)。

二、異體問(wèn)責(zé)的現(xiàn)狀

在現(xiàn)實(shí)中，異體問(wèn)責(zé)相對(duì)薄弱。具體來(lái)說(shuō)，人大問(wèn)責(zé)中，由于缺乏具體制度、程序與承擔(dān)責(zé)任的形式，導(dǎo)致雖有質(zhì)詢制度，卻很少啟動(dòng)；雖有罷免制度，也主要是適用于已違法的官員。同時(shí)，人大、法院的問(wèn)責(zé)一般是在發(fā)生公職人員(主要是官員)犯罪或重大事件才啟動(dòng)，對(duì)大量的一般過(guò)錯(cuò)責(zé)任則不適用。新聞媒體的問(wèn)責(zé)實(shí)質(zhì)只是借助輿論向政府施加壓力，最終還必須通過(guò)政府在內(nèi)部進(jìn)行自責(zé)。此外，異體問(wèn)責(zé)還面臨著信息不對(duì)稱、法規(guī)政策、專(zhuān)業(yè)技術(shù)及行政程序不熟悉等種種困難，因此，在真正問(wèn)責(zé)時(shí)，往往不得不交由政府或依靠政府來(lái)進(jìn)行。

三、完善異體問(wèn)責(zé)的對(duì)策

構(gòu)建異體問(wèn)責(zé)體系，必須以人大為問(wèn)責(zé)主體中樞，充分發(fā)揮公民和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)民主黨派參政議政和民主監(jiān)督的力度，加大司法審查的力度。…

1加強(qiáng)人大的問(wèn)責(zé)

在異體問(wèn)責(zé)中，人大是最主要的問(wèn)責(zé)主體。人大是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)構(gòu)，其地位高于實(shí)行三權(quán)分立國(guó)家的議會(huì)。人大通過(guò)質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)的行使，可以對(duì)有關(guān)官員起到威懾作用。人大問(wèn)責(zé)制實(shí)際上是對(duì)憲法和組織法規(guī)定的人大監(jiān)督權(quán)的具體化，其目的在于使憲法和組織法規(guī)定的監(jiān)督方式能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

從完善人大的監(jiān)督機(jī)制的角度講，隨著問(wèn)責(zé)制的深入，人大應(yīng)該從過(guò)去偏重于形式上履行法定的程序向注重多層次、全方位的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。從思想根源上，要改變過(guò)去擔(dān)心過(guò)多的監(jiān)督會(huì)影響政府工作或搞壞人大與政府的關(guān)系的想法，以“問(wèn)責(zé)制”為武器，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督。地方人大的監(jiān)督工作是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政治中民主參與的重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其代表對(duì)各級(jí)政府的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)作用，必須進(jìn)一步加強(qiáng)人大對(duì)行政機(jī)關(guān)同體問(wèn)責(zé)的參與和監(jiān)督，或由人大代表參與其問(wèn)責(zé)過(guò)程，或由行政問(wèn)責(zé)主體向同級(jí)人大報(bào)告問(wèn)責(zé)的情況，確保問(wèn)責(zé)公正和公平，人大代表工作重心要下移，要定期下基層、進(jìn)社區(qū)辦公，聽(tīng)取和收集公民對(duì)政府的意見(jiàn)，將其反饋給政府相關(guān)部門(mén)并監(jiān)督其問(wèn)責(zé)，確保公民的申訴、控告能有效落實(shí)。

從對(duì)人大制度改革的角度講，要使我國(guó)的人大真正擔(dān)負(fù)起外部問(wèn)責(zé)主體的角色。有必要對(duì)人大制度進(jìn)行改革，特別是在人大代表的產(chǎn)生方式、人大的問(wèn)責(zé)權(quán)限、人大的決策程序、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等方面需要有根本的改進(jìn)。一是在人大代表的產(chǎn)生方式方面，應(yīng)當(dāng)有公民直接選舉那些能夠真正代表社會(huì)各階層意志和利益的人當(dāng)代表，因?yàn)橹挥心切┠艽砻褚獾娜水?dāng)人大代表，才可能指望他們代表公眾去問(wèn)責(zé)。二是進(jìn)一步擴(kuò)大人大的問(wèn)責(zé)權(quán)限。在完善質(zhì)詢權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)、撤銷(xiāo)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立不信任投票制、彈劾制等，即試行人民的不信任案。從一定意義上講-僅因百姓的不信任就提起彈劾程序是進(jìn)步的表現(xiàn)，因此，公眾對(duì)政府的不信任同樣可以作為行政負(fù)責(zé)人遭罷免甚至彈劾的基礎(chǔ)，人民可以對(duì)具體的政府官員提出具體的不信任案，由此啟動(dòng)對(duì)政府或政府官員不信任調(diào)查的程序，從而決定具體采用何種懲戒方式。當(dāng)然，具體的調(diào)查或者彈劾程序應(yīng)由人大來(lái)操作。三是在人大的決策程序方面，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)公開(kāi)性、透明性。比如，對(duì)問(wèn)責(zé)結(jié)果及時(shí)向公眾公布，對(duì)可能影響公眾利益的政府決策，在出臺(tái)前可由人大舉行聽(tīng)證會(huì)。四是在專(zhuān)業(yè)素質(zhì)方面，人大常委會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)主要由年富力強(qiáng)的相關(guān)專(zhuān)家組成，而不應(yīng)當(dāng)成為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部退居二線的“休閑所”，否則，即使對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行審議、審查，也可能流于形式。

2保障和維護(hù)公民參與問(wèn)責(zé)的機(jī)制

在我國(guó)。公民參與問(wèn)責(zé)的意識(shí)還比較差，而良好的制度安排對(duì)公民問(wèn)責(zé)的順利實(shí)行至關(guān)重要。當(dāng)前要保障公民問(wèn)責(zé)主體地位，需要從以下幾個(gè)方面著手：一是拓寬公民參與問(wèn)責(zé)的政治途徑，積極引導(dǎo)公民參與政治的熱情，形成一個(gè)政府與公民能夠互動(dòng)溝通的秩序。公民積極參與政治，有利于多元問(wèn)責(zé)主體的完善。二是健全信訪制度。信訪是我國(guó)公民表達(dá)政治訴求的一種合法手段，也是我國(guó)公民參與政治的一種方式。雖然，近年來(lái)，我國(guó)信訪制度有所完善，但還

需要進(jìn)一步改善，例如應(yīng)加強(qiáng)對(duì)上訪人的權(quán)利、人身安全等方面的保護(hù)，防止對(duì)上訪人的打擊報(bào)復(fù)。三是加大民意調(diào)查。只有真實(shí)的了解民意，政府才能更好的制定政策為人民服務(wù)。我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于民意調(diào)查的機(jī)構(gòu)還很少，調(diào)查的手段還很有限，人民的很多意愿還不能充分表達(dá)，所以，我們必須積極完善民意調(diào)查的機(jī)制，加大民意調(diào)查的范圍·讓政府政策能更好的代表和體現(xiàn)民意。四是繼續(xù)改進(jìn)聽(tīng)證會(huì)制度。要對(duì)聽(tīng)證會(huì)制度的程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。保證聽(tīng)證中公民的意見(jiàn)能夠及時(shí)得到回應(yīng)。

3規(guī)范和加強(qiáng)新聞媒體的輿論問(wèn)責(zé)

新聞媒體在西方被認(rèn)為是立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”。我國(guó)的新聞媒體在行政問(wèn)責(zé)推行的實(shí)踐中，扮演著很重要的角色，而且它的重要性也越來(lái)越被認(rèn)識(shí)和認(rèn)可。近年來(lái)，我國(guó)許多違法、違紀(jì)案件的調(diào)查和處理就是在新聞?shì)浾摰膸椭椭С窒逻M(jìn)行的。媒體應(yīng)高度關(guān)注公職人員的活動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)任何不軌行為的線索，則窮追不舍，使公職人員很難逃避監(jiān)督。同時(shí)，要使新聞媒體真正能夠發(fā)揮問(wèn)責(zé)職能。關(guān)鍵是必須保障新聞自由，實(shí)現(xiàn)新聞獨(dú)立，保障公民通過(guò)新聞媒介了解情況、表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)力，保障新聞機(jī)構(gòu)正當(dāng)?shù)牟稍L權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評(píng)權(quán)和評(píng)論權(quán)，特別是對(duì)反面事件的揭露權(quán)。

4積極探索民主黨派問(wèn)責(zé)的有效機(jī)制

我國(guó)法律雖然規(guī)定了民主黨派問(wèn)責(zé)職能，卻沒(méi)有對(duì)問(wèn)賞的范圍和渠道作詳細(xì)的規(guī)定，民主黨派的監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)限就無(wú)法落實(shí)，也就很難設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施問(wèn)責(zé)，從而導(dǎo)致民主黨派的監(jiān)督問(wèn)責(zé)缺乏組織保障。所以，要發(fā)揮民主黨派的問(wèn)責(zé)主體作用，必須從以下幾個(gè)方面著手：一是堅(jiān)決貫徹“多黨合作、政治協(xié)商”的方針。各級(jí)政府應(yīng)聽(tīng)取各民主黨派的意見(jiàn)。特別是民主黨派專(zhuān)家的建議。充分發(fā)揮民主黨派的智力優(yōu)勢(shì)、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。做到科學(xué)決策、民主決策。二是明確各民主黨派的問(wèn)責(zé)權(quán)限，使民主黨派問(wèn)責(zé)法律化、程序化。三是成立必要的問(wèn)責(zé)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，提高問(wèn)責(zé)的效用，為問(wèn)責(zé)提供組織保證。

5確保和強(qiáng)化司法問(wèn)責(zé)的有效機(jī)制

在我國(guó)的司法實(shí)踐中，常常出現(xiàn)司法介入滯后于組織處理或行政處理的現(xiàn)象，甚至有些紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)越權(quán)或違法行使職權(quán)，以行政處分、組織處理代替司法追究，使一些官員規(guī)避本應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，導(dǎo)致司法問(wèn)責(zé)的力度弱化，損害了司法權(quán)威。所以，要擴(kuò)大司法審查的范圍，強(qiáng)化司法問(wèn)責(zé)機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面完善：一是雖然我國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)司法機(jī)關(guān)有權(quán)獨(dú)立行使各種權(quán)力，但是實(shí)際行使中，司法機(jī)關(guān)常常受到各種因素的干擾，為此，可以改由上級(jí)司法機(jī)關(guān)的黨組織直接對(duì)下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，以免多頭領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。二是改革司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源方式和人事制度。為保證司法的獨(dú)立性，建議全國(guó)各地的司法經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政統(tǒng)一支付。改進(jìn)現(xiàn)有司法人員的選拔制度，司法機(jī)關(guān)的人員必須有自己嚴(yán)格的選拔制度和任職制度。三是必須建立檢查機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)、黨的紀(jì)檢工作部門(mén)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”的興起。對(duì)中國(guó)沿襲多年的官場(chǎng)文化和官本位觀念無(wú)疑將產(chǎn)生重大的沖擊。從這個(gè)意義上看，“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”的形成彰顯了政治文明的進(jìn)步，從實(shí)踐的角度詮釋了“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的深刻內(nèi)涵。推行行政問(wèn)責(zé)制無(wú)論對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主政治和社會(huì)進(jìn)步。還是對(duì)重塑政府、優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍、密切于群關(guān)系、提高黨的執(zhí)政能力，都具有積極的作用，有著廣泛的影響和意義。

[責(zé)任編輯：李允光]