葉 勇

[摘要]政府流程再造是以公眾為出發(fā)點(diǎn)，以流程為中l(wèi)心，以“服務(wù)鏈”為紐帶，以扁平化組織模式為目標(biāo)來塑造政府流程，它秉持著一種獨(dú)到的研究視界與維度，有必要將它滲入到現(xiàn)代政府的行政改革理論與實(shí)踐中來。而對政府流程再造的概念約定及其特征甄別、指導(dǎo)原則等方面內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)地理解和掌握，這無疑是研究政府流程再造理論與實(shí)踐的基本前提和邏輯起點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]行政改革；流程；業(yè)務(wù)流程再造；政府流程再造

[中圖分類號]D035.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0037－03

朱光磊在《當(dāng)代中國政府過程》中指出，“任何實(shí)際運(yùn)行中的政府，都不僅是一種體制，一個體系，而且是一個過程。因此，關(guān)于政府問題的研究，必然要在方法論上突破傳統(tǒng)的體制研究和要素分析的范圍，而走向一個重要的領(lǐng)域——過程研究”。對現(xiàn)實(shí)中國政府而言，由于受到傳統(tǒng)的社會背景和文化觀念的影響，“輕程序”的錯誤觀念至今仍占據(jù)主導(dǎo)地位，從而導(dǎo)致了在政府管理過程中，大量不科學(xué)、不合理、不規(guī)范、支離破碎的政府流程的廣泛存在。縱觀改革開放以來，我國幾次較大的政府改革，盡管也取得了一些顯著的成效，但改革的“視角褊狹”，“給人一種印象，似乎政府改革就是撤并機(jī)構(gòu)、精簡人員?！笔聦?shí)上，“組織機(jī)構(gòu)、管理職能、人事制度等主干部位的改革行動所追求的公正和效率目標(biāo)，必須通過面向公民和社會的具體辦事過程才能保證實(shí)現(xiàn)并充分體現(xiàn)出來?！挥袑⒃瓌t、職能、機(jī)構(gòu)等方面的變革因素通過日常性的辦事程序體現(xiàn)出來，這個目標(biāo)才能落到實(shí)處?！币虼耍瑸榱俗罱K形成能促進(jìn)政府管理績效提高的政府流程，再造現(xiàn)有的政府流程即是當(dāng)代中國政府可以采取的正確而有效的措施。這也必將是中國行政改革中不可忽視的發(fā)展方向之一。

一、政府流程再造的概念約定

現(xiàn)代公共行政體制的標(biāo)準(zhǔn)化、穩(wěn)定性和控制力在大工業(yè)社會創(chuàng)造了彪炳千秋的業(yè)績，并為人們廣泛尊崇。但是，近年來經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展、信息技術(shù)的迅速應(yīng)用以及人的素質(zhì)的大幅度提高，顧客、競爭、變化的壓力促使政府部門都面臨著嶄新而又嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，人們越來越被工業(yè)時代形成的那種強(qiáng)調(diào)職能分工、層級節(jié)制的金字塔形組織模式所存在的問題困擾，如官僚主義、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、呆板僵化等。與此同時，一些旨在提高管理績效的企業(yè)管理工具漸漸引起了公共管理者的注意，其中就包括美國麻省理工學(xué)院計(jì)算機(jī)教授邁克爾·哈默(MichaelHammer)與CSC Index公司董事長詹姆斯·錢皮(JamesChampy)所倡導(dǎo)的“業(yè)務(wù)流程再造”(Business"ProcessReengineering，BPR)。其基本內(nèi)涵包括：1、充分利用信息技術(shù)，注重信息技術(shù)和人的有機(jī)結(jié)合，重新設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程。利用信息技術(shù)協(xié)調(diào)分散與集中的矛盾，將串行工作流程改造為并行工作流程，盡可能實(shí)現(xiàn)信息的一次處理與共享使用機(jī)制。2、建立面向流程的扁平化組織結(jié)構(gòu)。壓縮管理層級，縮短高層管理者與員工、顧客的距離，更好地獲取意見和需求，及時調(diào)整經(jīng)營決策，改變“職能導(dǎo)向”下層次過多、效率較低的弊端。3、運(yùn)營機(jī)制以流程為主，以顧客為導(dǎo)向，突出全局最優(yōu)，而不是局部最優(yōu)。4、人員按流程安排，不是按職能安排，實(shí)施團(tuán)隊(duì)式管理。5、溝通突出水平方向，不是垂直方向。新的可持續(xù)的競爭優(yōu)勢，都將來自于企業(yè)所獨(dú)有的以提高客戶滿意度為目標(biāo)的流程變革管理上。流程已經(jīng)成為這個時代企業(yè)管理的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代以來，以美國為代表的西方國家相繼將業(yè)務(wù)流程再造理論引入公共管理領(lǐng)域，實(shí)施“政府再造”，從而引發(fā)了公共管理革命的新浪潮。顧名思義，政府流程再造，是指在引入現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造理念和方法的基礎(chǔ)上，以“公眾需求”為核心，對政府部門原有組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)流程進(jìn)行全面、徹底的重組，形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)聯(lián)系和互動，以適應(yīng)政府部門外部環(huán)境的變化，謀求組織績效的顯著提高，使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能取得社會公眾的認(rèn)可和滿意。

政府流程再造是一種新的變革潮流，它意味著一種后官僚時代的新舉措，作為政府部門管理的新方式，政府流程再造為政府部門管理與改革提供了新視野。政府流程再造所涵蓋的意義不僅僅只是單純的業(yè)務(wù)流程的簡化：更多的，它是政府組織理念的更新，在跨越傳統(tǒng)的官僚主義理念的過程中，政府流程再造意味著對政府組織作為社會細(xì)胞的根本意義和目標(biāo)的反思與追求，意味著從職能管理到面向流程管理的轉(zhuǎn)變，意味著全新的政府組織運(yùn)行方式以及構(gòu)成模式。經(jīng)過反思后的政府組織終于認(rèn)識到，作為社會細(xì)胞的組織，其存在的意義在于為社會提供產(chǎn)品或服務(wù)，因此，政府組織能否有效地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。關(guān)鍵在于政府組織的目標(biāo)公眾是否滿意，經(jīng)過流程再造后的政府組織真正地把公眾放到了“上帝”的位置上，以公眾的需要作為政府組織的追求目標(biāo)和導(dǎo)向。經(jīng)過從職能管理到面向流程管理的轉(zhuǎn)變后，政府組織成員對組織的整體認(rèn)識得到了增強(qiáng)，改變了傳統(tǒng)官僚制行政體制中局限于被分割的部門和職位的責(zé)任和局部的目標(biāo)甚至一些無聊章程的現(xiàn)象，并最大限度地調(diào)動政府組織中每一位成員的積極性，刺激公務(wù)人員主體性的復(fù)蘇和發(fā)揮。經(jīng)過改造后的政府組織，在組織結(jié)構(gòu)上，摒棄了強(qiáng)調(diào)層級式的“金字塔”型的組織結(jié)構(gòu)，追求組織結(jié)構(gòu)的扁平化，減少中間層次，組織的部分決策權(quán)下放，使組織溝通更為靈活快捷。總的看來，政府流程再造的基本內(nèi)涵就是：以公眾為出發(fā)點(diǎn)，以流程為中心，以“服務(wù)鏈”為紐帶，以扁平化組織模式為目標(biāo)來塑造政府流程。

二、政府流程再造的特征甄別

基于政府流程再造的定義與內(nèi)涵，我們可以看出，政府流程再造還從不同的角度和視闞賦予了自身鮮活豐富的特征。綜合各家觀點(diǎn)，政府流程再造的特征甄別主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，政府流程再造是多向互動的系統(tǒng)工程。政府流程再造既非工作流程的簡化或重組，也非單純依靠信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)部門的整合或聯(lián)動，而是對政府部門的行政理念、發(fā)展目標(biāo)、行為準(zhǔn)則、治理模式、制約機(jī)制的整體再造。它涉及政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間、政府部門之間、政府與社會組織之問、政府與社會公眾之間的溝通與互動，必然會帶來政府部門在組織結(jié)構(gòu)、決策程序、運(yùn)行機(jī)制、評估體系、激勵機(jī)制等方面的顯著變化。

其次，政府流程再造強(qiáng)調(diào)的是政府績效和服務(wù)質(zhì)量的顯著提高。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，優(yōu)化與再造后，政府工作績效可以提高40％～60％，甚至更多。具體而言，政府流程再造就是要通過再造政府組織結(jié)構(gòu)、打破條塊分割體制和部門界限來建立虛擬政府，實(shí)現(xiàn)政府部門資源共享、跨部門的網(wǎng)絡(luò)化管理和協(xié)同辦公；強(qiáng)調(diào)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)打破傳統(tǒng)層級傳遞信息和書面審核的工作方式，使政府行政組織的金字塔結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成扁平式、無中心式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從而使政府與公眾和企業(yè)之間的交流、互動都變得十分容易，大大提高政府管理的回應(yīng)、決策、溝通能力，并從根本上把政府

治理從封閉的行政系統(tǒng)中拓展出來。政府流程再造將那些沒有關(guān)聯(lián)的、權(quán)限上分離的、地理上經(jīng)常分散的組織或者服務(wù)整合起來以至于表面上看來天衣無縫，虛擬指的就是這樣一種整合功能。隨著整合過程的繼續(xù)，管轄權(quán)的概念可能會發(fā)生變化，整合化的信息處理不僅大大加速了跨機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)、信息和服務(wù)的流動，而且還通過大幅度降低交易成本而改變了一些權(quán)限規(guī)則。因此，政府流程再造強(qiáng)調(diào)給政府在工作流程、規(guī)章制度、工作內(nèi)容、工作技能、決策制定、組織結(jié)構(gòu)、信息和服務(wù)傳遞方式等方面帶來變化，并通過這些變化降低成本，使質(zhì)量、服務(wù)和速度等績效指標(biāo)顯著提高。

再次，政府流程再造強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用。政府流程再造理念得以推廣并能付諸于實(shí)踐，在很大程度上有賴于信息產(chǎn)業(yè)的興起和信息技術(shù)在業(yè)務(wù)流程的重新設(shè)計(jì)和再造整合中的廣泛介人，使原有流程得以簡化。有效地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間交互式的信息傳輸和一站式不受時空限制的在線服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府通過網(wǎng)絡(luò)提供“一站到底式”和7×24式的服務(wù)，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)政府管理模式下企業(yè)和公眾對政府提供的服務(wù)常常處于一種被動狀態(tài)的局面；把過去只能在物理空間里行使的政府職能，通過數(shù)字化的方式延伸出去，將原來需要大量的人力來處理的行政事務(wù)，可以在數(shù)字化設(shè)備和虛擬空間中輕松地、自動地進(jìn)行；可以改變信息收集、傳遞、處理和利用的方式，將集中式的信息處理改變?yōu)榉稚⑹教幚?，加快信息傳遞的速度，實(shí)現(xiàn)信息的充分共享，提高系統(tǒng)的反應(yīng)能力；可以有機(jī)地整合政府內(nèi)部各職能部門，將政府部門整合為一個協(xié)同工作的整體，提高政府的決策速度和應(yīng)變能力，為公眾提供便捷的電子化服務(wù)?？傊?，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)是政府流程再造的使能器，同時又是政府流程再造的技術(shù)基礎(chǔ)。在政府流程再造過程中網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)擔(dān)任著重要角色，它不僅可以大幅度提高原有系統(tǒng)的效率，同時它還會對原有政府流程的結(jié)構(gòu)與方式產(chǎn)生根本性的影響。因此，只有充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的潛能，利用信息技術(shù)簡化、改變政府業(yè)務(wù)流程，并以此為基礎(chǔ)變革政府組織結(jié)構(gòu)，達(dá)到政府組織扁平化，大幅度提高政府績效的目的，并且從根本上解決以往政府公共服務(wù)技術(shù)手段落后的問題。

三、政府流程再造的指導(dǎo)原則

政府流程再造是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，涉及方方面面，必須遵循正確的指導(dǎo)原則，才能順利進(jìn)行。以下是我們歸納出來的有關(guān)政府流程再造過程中所要遵循的一些基本原則：

第一，選擇關(guān)鍵流程進(jìn)行再造。政府流程再造的宗旨是政府組織整體流程最優(yōu)化。但是要實(shí)現(xiàn)政府組織整體流程最優(yōu)，并不是要求流程中的每個環(huán)節(jié)都是最優(yōu)的。換句活說，政府組織流程再造，并不是說每一個流程都要進(jìn)行再造，這樣做既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。一方面，根據(jù)“木桶短板效應(yīng)”，組織流程的整體效益主要取決于效益最低的環(huán)節(jié)。正如杜拉克所言，“系統(tǒng)運(yùn)行的鏈條最容易從薄弱環(huán)節(jié)斷裂，從‘水桶的‘短板人手改進(jìn)會取得最佳效果”。流程再造涉及的范圍越大，所投入的成本越高，反而越會降低流程再造的可行性。另一方面，一次性再造所有的流程會破壞組織的穩(wěn)定性，由于政府組織的特殊性，涉及的環(huán)節(jié)越多，政府組織所面臨的風(fēng)險越高，當(dāng)改革的風(fēng)險超出組織應(yīng)有的承受能力，反而會招致更多人的反對。因此，有必要根據(jù)組織的職能選擇那些可能獲得階段性成果的流程或是那些對政府的未來發(fā)展規(guī)劃有重大影響的核心流程作為再造的對象，使組織成員盡早看到再造的成果，穩(wěn)定人心，分步驟、有秩序、循序漸進(jìn)地實(shí)施政府流程再造。

第二，對原有的政府流程進(jìn)行清除、簡化、整合、自動化。清除(eliminate)指清除原有流程中的無效流程。無效的環(huán)節(jié)是那些對滿足公眾需求沒有貢獻(xiàn)的活動，比如活動的等待、不必要的文牘及信息傳遞、重復(fù)的活動、反復(fù)的審核等。簡化(simply)指在盡可能清除無效的政府流程環(huán)節(jié)或因素后，對剩下的活動仍需進(jìn)一步簡化。在政府流程中，除了清除無效流程外，還有一些是不增值的流程。這些流程是輔助增值流程的，也是不可缺少的流程，對待這些流程的策略是盡可能簡化這些流程。做到流程環(huán)節(jié)簡練，流程走向準(zhǔn)確，流程內(nèi)容完整，能夠充分反映同級部門之間、上下級部門之間、部門內(nèi)部各科室之間的工作協(xié)同關(guān)系，為科學(xué)配置各部門職能做好基礎(chǔ)性工作。整合(integrate)指對重復(fù)、相近甚至相關(guān)的流程進(jìn)行整合，使整個流程更加順暢。有些流程原本是屬于一個職能范圍內(nèi)，由于組織機(jī)構(gòu)設(shè)置中職能重復(fù)，權(quán)力劃分等原因使得在其他的職能部門內(nèi)出現(xiàn)類似的工作流程，這就使得整個流程紊亂不堪，導(dǎo)致“爭功諉過”、“踢皮球”的事時有發(fā)生，因此，必須依據(jù)政府行政職能來理順政府流程。劃清每個職能部門的職責(zé)范圍，使各個行政職能部門各司其職，而整個政府流程既相互聯(lián)系又各具內(nèi)在邏輯。自動化(automate)即運(yùn)用電子數(shù)據(jù)交換、管理信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)等政府電子化、自動化方式，采用規(guī)范化的自動化措施來加強(qiáng)大部分處理過程，構(gòu)建互聯(lián)互通、資源共享的網(wǎng)絡(luò)化專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作平臺，各部門在統(tǒng)一的平臺上按確定的程序?qū)嵤┮惑w化管理，從而精簡政務(wù)處理步驟，提高政府流程的運(yùn)作效率、效果和效益。

第三，簡化中間管理層，擴(kuò)大授權(quán)，追求效果?，F(xiàn)代信息技術(shù)使操作執(zhí)行層與決策層直接溝通，中間層存在的價值和必要性不斷被弱化。在同一個業(yè)務(wù)過程或業(yè)務(wù)流程中的不同的公務(wù)人員可以在不同地點(diǎn)、不同城市，甚至不同的國家，分享和處理信息，完成各自不同的職責(zé)。這就意味著業(yè)務(wù)活動的控制和協(xié)調(diào)可以在更接近于實(shí)際活動的層次上完成，決策信息也可以方便地進(jìn)行橫向傳遞，而無需通過縱向管理層逐級傳遞。政府流程再造鼓勵充分授予管理者以權(quán)限，充分發(fā)揮每個人在流程中的作用。再造后的流程要求最大限度地發(fā)揮每個人的工作潛能與責(zé)任心，同時加大事后監(jiān)督的力度，由政府公務(wù)人員承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，從而使政府組織更加精干與高效。

第四，按自然順序排列流程步驟。再造后的流程步驟不應(yīng)是人為的線形序列，而是按流程的自然先后次序排列。在傳統(tǒng)政府流程中，有很多人為的硬性的直線順序，例如，按傳統(tǒng)做法，第一個步驟未完成前，下一個步驟就不能開始，但是實(shí)際上這并非總是必要的。負(fù)責(zé)第一步的工作人員收集的信息對第二、第三個步驟也許并無作用，也許它們合起來對第四、第五個步驟才有貢獻(xiàn)。按照流程的自然順序，不同的步驟可以同時進(jìn)行，各個工序之間隨時可以交流，及時更新共享數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題，減少整個流程的實(shí)際運(yùn)行時間，這樣就可以大大提高工作的速度。

第五，源頭一次捕獲信息，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)處理流程中，相同的信息往往在不同的部門都要進(jìn)行收集、存儲、加工和管理，這其中存在著很多重復(fù)性的勞動。很多單位甚至建立了專門的部門來收集和處理其他部門產(chǎn)生的信息。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用以及人員素質(zhì)的提高，信息處理完全可以由處在不同業(yè)務(wù)流程中的人員完成。任何信息只需要輸入一次，消除不必要的數(shù)據(jù)重復(fù)輸入，同時也消除了兩次和多次輸入時數(shù)據(jù)的誤差和不匹配，避免信息格式的重排和轉(zhuǎn)換，減少了獲取信息的成本。通過政府流程再造確定每個流程應(yīng)該采集的信息，并通過信息系統(tǒng)的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)信息在整個流程中的共享使用。

第六，流程應(yīng)更加具有柔性。公眾的需求是不同的，因此對所有公眾都采取單一標(biāo)準(zhǔn)化的流程就不再適宜。在當(dāng)今的環(huán)境需求下，需要使同一流程有多種變化形式。例如，對項(xiàng)目的審批，重大資金項(xiàng)目與一般資金項(xiàng)目以及小項(xiàng)目雖屬近似流程，但可能需要有不同的變化。傳統(tǒng)的流程因?yàn)閷⒃S多可能出現(xiàn)的情況都考慮進(jìn)行，因而復(fù)雜冗長。流程有了變化后，每一種變型只處理相應(yīng)的事項(xiàng)，這樣不但使流程簡單明了，而且不存在特殊事項(xiàng)和例外事項(xiàng)，事情的處理更加規(guī)范化，處理速度也會大大加快?！啊笨傊?，政府流程應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，具有很好的柔性，可以處理不同的情況，并具有應(yīng)對突發(fā)事件和異常狀況的能力。

[責(zé)任編輯：李曉麗]