楊正蓮

公共利益的界定，直接關(guān)系到地方政府的強(qiáng)拆空間

北京市海淀區(qū)人大代表溫惠玲的問(wèn)題，海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)門(mén)頭村村民湛士勤對(duì)于強(qiáng)拆的擔(dān)憂(yōu)，有望在相關(guān)法規(guī)中得到明確界定。

但作為《物權(quán)法》的配套法規(guī)，原計(jì)劃在2008年完成修改的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，修改近兩年卻尚無(wú)音訊。

日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人均向《中國(guó)新聞周刊》表示，拆遷問(wèn)題非常敏感，現(xiàn)在不適合接受采訪，“新的拆遷法規(guī)什么時(shí)候能夠出臺(tái)還不好說(shuō)，事情本身比較復(fù)雜。”

一位曾經(jīng)參與過(guò)前期草案討論的法學(xué)專(zhuān)家透露：“聽(tīng)說(shuō)現(xiàn)在停下來(lái)了?！?/p>

多年專(zhuān)注于征地和拆遷案件的北京律師楊在明甚至向《中國(guó)新聞周刊》直言：“我個(gè)人認(rèn)為這個(gè)《修改條例》，可能出臺(tái)不了。”

楊在明的理由是，《物權(quán)法》非常明確地規(guī)定，只有出于公共利益的目的，才可以征收土地和不動(dòng)產(chǎn)。但對(duì)于什么是公共利益，又很難界定其內(nèi)涵和外延，“這個(gè)問(wèn)題一直是困擾司法界和社會(huì)各界的難題?！?/p>

難題的核心在于，對(duì)于公共利益的界定，直接關(guān)系到地方政府的權(quán)力空間。

地方政府曾主導(dǎo)拆遷

中國(guó)的城市房屋拆遷制度始于上個(gè)世紀(jì)90年代。1991年6月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，原因是為了配套《城市規(guī)劃法》。

“城市規(guī)劃實(shí)施中遇到了規(guī)劃調(diào)整，這就需要拆房子。” 北京才良律師事務(wù)所主任王才亮向《中國(guó)新聞周刊》解釋當(dāng)時(shí)的背景。

彼時(shí)，國(guó)有單位還是城市建設(shè)的主體，拆遷以政府為主導(dǎo)，并不涉及公共利益和非公共利益的區(qū)分，而指導(dǎo)思想則是通過(guò)舊城改造房屋拆遷，改善城市居民的住房條件。“當(dāng)時(shí)的補(bǔ)償是立足于安置，被拆遷戶(hù)的居住條件大都得到了改善，所以老百姓比較擁護(hù)?！?王才亮說(shuō)。

1994年，中國(guó)正式開(kāi)始城鎮(zhèn)住房制度改革，并在當(dāng)年出臺(tái)了《城市房地產(chǎn)管理法》，由此拉開(kāi)了城市建設(shè)和房地產(chǎn)的市場(chǎng)化序幕，開(kāi)發(fā)商成為中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的主力軍。就在同一年，中國(guó)開(kāi)始推行分稅制改革，地方政府開(kāi)始逐漸倚重土地財(cái)政。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的拆遷和建設(shè)模式已經(jīng)發(fā)生了很大的改變。為了適應(yīng)這種變化，2001年6月7日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改，并于當(dāng)年7月1日正式實(shí)施。

修改后的條例，仍然沒(méi)有區(qū)分公益和商業(yè)拆遷，其運(yùn)作模式依然是建設(shè)單位向政府申請(qǐng)拆遷許可，獲批后實(shí)施拆遷，發(fā)生糾紛由政府裁決；被拆遷人拒絕拆遷的，實(shí)行強(qiáng)制拆遷。

其中，地方政府既是拆遷許可者，又是爭(zhēng)議裁決者，并在無(wú)形中充當(dāng)了強(qiáng)拆的支持者，理論上為官商“合謀”提供了現(xiàn)實(shí)的便利，并逐漸發(fā)展成為拆遷矛盾的根源。

依據(jù)中國(guó)的土地管理制度，建設(shè)單位不能直接從土地原有使用者手里取得土地，必須經(jīng)由政府。按照法理，政府需要先收回土地使用權(quán)，再轉(zhuǎn)讓給建設(shè)單位?，F(xiàn)實(shí)則是，地方政府往往在沒(méi)有收回土地的前提下，就把土地轉(zhuǎn)讓給了開(kāi)發(fā)商，并給予建設(shè)單位拆遷許可，而政府退居幕后。

成為拆遷主體的開(kāi)發(fā)商，為了追求利潤(rùn)，往往盡可能壓縮拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且把拆遷負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到房?jī)r(jià)里。這樣就導(dǎo)致了相對(duì)于日漸升值的土地和房地產(chǎn)價(jià)格，被拆遷戶(hù)往往覺(jué)得補(bǔ)償不足而不同意搬遷，矛盾由此引發(fā)并層出不窮。

國(guó)家信訪辦從2003年到2006年接待的上訪人數(shù)當(dāng)中，有近40%涉及拆遷，而在住建部，這個(gè)比例甚至高達(dá)70%到80%。

為此，國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)土資源部和住建部多次發(fā)布緊急通知，要求處理好土地征收和城市拆遷問(wèn)題。

政府角色再定位

2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》有望規(guī)范拆遷活動(dòng)。該法第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償、維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，征收個(gè)人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！?/p>

因與上述條款抵觸，國(guó)務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》曾被傳言要停止執(zhí)行。

為此，2007年8月十屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議上通過(guò)《城市房地產(chǎn)管理法修正案》，其中規(guī)定：“為了公共利益需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

此前，關(guān)于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改已經(jīng)引起住建部的關(guān)注。2007年4月初，由住建部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司主辦的全國(guó)城市房屋拆遷理論工作研討會(huì)上，來(lái)自全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、住建部和全國(guó)各地拆遷管理部門(mén)的代表就《物權(quán)法》對(duì)城市房屋拆遷的影響達(dá)成了共識(shí)：

首先，需要對(duì)條例做出修改并上升為法律，“與現(xiàn)實(shí)管理機(jī)制相適應(yīng)的能保留的應(yīng)該保留，從立法上不要做太大的變動(dòng)，以免影響社會(huì)穩(wěn)定和城市建設(shè)”。

其次，對(duì)拆遷和征收的關(guān)系要進(jìn)一步研究。

再次，要堅(jiān)持實(shí)體和程序公正，保障被拆遷人或被征收人的居住條件。

最后，要堅(jiān)持與完善評(píng)估制度，擴(kuò)大公民的知情權(quán)和參與權(quán)。

隨后，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改被正式提上工作日程。

據(jù)一位了解條例修改進(jìn)程的學(xué)者介紹，目前為止，相關(guān)部門(mén)至少提交了兩次修改草案，但是均沒(méi)能在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上通過(guò)，“主要原因就是沒(méi)有真正領(lǐng)會(huì)把公平正義放在第一位的精神，也不符合《物權(quán)法》的基本精神，《物權(quán)法》說(shuō)要征收單位和個(gè)人住房的，要維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，保障被征收人的居住條件，而他們起草的辦法做不到這一點(diǎn)?！边@位不愿意具名的學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》。

據(jù)新華社報(bào)道，2007年 12月14日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院第200次常務(wù)會(huì)議上，《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例(草案)》是第一項(xiàng)議題。

會(huì)議認(rèn)為，這個(gè)條例直接關(guān)系人民群眾切身利益，要求有關(guān)部門(mén)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)進(jìn)一步修改后，再次提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，然后公開(kāi)征求群眾意見(jiàn)，再由國(guó)務(wù)院決定公布施行。溫家寶總理說(shuō)：“這樣做，用的時(shí)間長(zhǎng)一些，但這是對(duì)國(guó)家、對(duì)人民負(fù)責(zé)?！?/p>

據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)王利明曾經(jīng)在2008年3月上旬透露，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(草稿)已經(jīng)擬定，正在廣泛征求專(zhuān)家學(xué)者、被拆遷人等各方意見(jiàn)，“草案有很多重大的改進(jìn)，最重要的一個(gè)是理念上的變化：要以政府為拆遷主體來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)?！?/p>

其初衷則是，拆遷屬?lài)?guó)家征收行為，由政府來(lái)主導(dǎo)完成，進(jìn)而減少拆遷過(guò)程中的不規(guī)范行為，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

北京才良律師事務(wù)所主任王才亮認(rèn)為，在公共利益的前提下，政府是征收人，政府要受人民群眾的監(jiān)督，“地方政府濫用公共利益怎么辦，我們有什么法律救濟(jì)手段？這是關(guān)鍵問(wèn)題，需要法律規(guī)定明確的強(qiáng)制手段?！?/p>

難產(chǎn)之因

2008年3月6日，全國(guó)城市房屋拆遷委員會(huì)第五次會(huì)員代表大會(huì)上，住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，為配合《物權(quán)法》的施行，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)入修訂階段，但面臨諸多尚待研討的新課題，如公共利益如何界定、原地回建如何實(shí)現(xiàn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定如何切合實(shí)際等，國(guó)家有關(guān)方面正在研究。

《中國(guó)新聞周刊》記者采訪的多位專(zhuān)家學(xué)者也認(rèn)為，條例修改的真正難點(diǎn)在于如何界定公共利益。

楊在明認(rèn)為，公共利益的界定直接關(guān)系到地方政府的強(qiáng)拆空間，“就我個(gè)人的辦案經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)在有80%的是商業(yè)拆遷，只有20%是公益拆遷。”這就意味著，如果嚴(yán)格限定公共利益，“很多項(xiàng)目就拆不了，這也是地方政府不愿意看到的?！?/p>

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究室中心處長(zhǎng)趙路興則認(rèn)為，由拆遷引發(fā)的矛盾往往集合了醫(yī)保、就業(yè)、低收入、住房等等各種社會(huì)問(wèn)題，“想要把住房拆遷制度修改好，讓社會(huì)各界都認(rèn)可，這個(gè)難度也是可想而知的。”

那么，新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改中如何解決這些矛盾？中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海告訴《中國(guó)新聞周刊》，要嚴(yán)格保證只有存在“公共利益”時(shí)地方政府才可以介入拆遷，“可以通過(guò)聽(tīng)證程序，務(wù)必保證公開(kāi)、公正、合法、科學(xué)?！?/p>

而對(duì)于公共利益而進(jìn)行的拆遷應(yīng)該如何補(bǔ)償，劉俊海認(rèn)為，必須引進(jìn)市場(chǎng)化的補(bǔ)償手段，“公共利益的增進(jìn)應(yīng)該由全體人埋單，而不應(yīng)該讓被拆遷人單獨(dú)承擔(dān)，被拆遷戶(hù)已經(jīng)被剝奪了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，就不能在財(cái)產(chǎn)價(jià)值上再次被剝奪，而且現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也為市場(chǎng)化補(bǔ)償提供了可行性?！?/p>

界定了公共利益之后，非公益性的拆遷還要不要做？王才亮在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示：“非公共利益的拆遷需要協(xié)商，是一種民事行為，是平等主體之間的一種交易，不存在地方政府介入的問(wèn)題，地方政府應(yīng)從這里退出來(lái)?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)教授李顯冬則認(rèn)為，“需要從根本上改變土地財(cái)政的模式?！?/p>