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        新《拆遷條例》為何難產(chǎn)?

        2009-07-31 06:59:08楊正蓮
        中國新聞周刊 2009年27期
        關(guān)鍵詞:管理?xiàng)l例物權(quán)法新聞周刊

        楊正蓮

        公共利益的界定,直接關(guān)系到地方政府的強(qiáng)拆空間

        北京市海淀區(qū)人大代表溫惠玲的問題,海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)門頭村村民湛士勤對(duì)于強(qiáng)拆的擔(dān)憂,有望在相關(guān)法規(guī)中得到明確界定。

        但作為《物權(quán)法》的配套法規(guī),原計(jì)劃在2008年完成修改的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,修改近兩年卻尚無音訊。

        日前,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人均向《中國新聞周刊》表示,拆遷問題非常敏感,現(xiàn)在不適合接受采訪,“新的拆遷法規(guī)什么時(shí)候能夠出臺(tái)還不好說,事情本身比較復(fù)雜?!?/p>

        一位曾經(jīng)參與過前期草案討論的法學(xué)專家透露:“聽說現(xiàn)在停下來了?!?/p>

        多年專注于征地和拆遷案件的北京律師楊在明甚至向《中國新聞周刊》直言:“我個(gè)人認(rèn)為這個(gè)《修改條例》,可能出臺(tái)不了?!?/p>

        楊在明的理由是,《物權(quán)法》非常明確地規(guī)定,只有出于公共利益的目的,才可以征收土地和不動(dòng)產(chǎn)。但對(duì)于什么是公共利益,又很難界定其內(nèi)涵和外延,“這個(gè)問題一直是困擾司法界和社會(huì)各界的難題?!?/p>

        難題的核心在于,對(duì)于公共利益的界定,直接關(guān)系到地方政府的權(quán)力空間。

        地方政府曾主導(dǎo)拆遷

        中國的城市房屋拆遷制度始于上個(gè)世紀(jì)90年代。1991年6月1日,國務(wù)院發(fā)布了我國第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,原因是為了配套《城市規(guī)劃法》。

        “城市規(guī)劃實(shí)施中遇到了規(guī)劃調(diào)整,這就需要拆房子?!?北京才良律師事務(wù)所主任王才亮向《中國新聞周刊》解釋當(dāng)時(shí)的背景。

        彼時(shí),國有單位還是城市建設(shè)的主體,拆遷以政府為主導(dǎo),并不涉及公共利益和非公共利益的區(qū)分,而指導(dǎo)思想則是通過舊城改造房屋拆遷,改善城市居民的住房條件?!爱?dāng)時(shí)的補(bǔ)償是立足于安置,被拆遷戶的居住條件大都得到了改善,所以老百姓比較擁護(hù)?!?王才亮說。

        1994年,中國正式開始城鎮(zhèn)住房制度改革,并在當(dāng)年出臺(tái)了《城市房地產(chǎn)管理法》,由此拉開了城市建設(shè)和房地產(chǎn)的市場化序幕,開發(fā)商成為中國城鄉(xiāng)建設(shè)的主力軍。就在同一年,中國開始推行分稅制改革,地方政府開始逐漸倚重土地財(cái)政。

        市場經(jīng)濟(jì)條件下的拆遷和建設(shè)模式已經(jīng)發(fā)生了很大的改變。為了適應(yīng)這種變化,2001年6月7日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改,并于當(dāng)年7月1日正式實(shí)施。

        修改后的條例,仍然沒有區(qū)分公益和商業(yè)拆遷,其運(yùn)作模式依然是建設(shè)單位向政府申請(qǐng)拆遷許可,獲批后實(shí)施拆遷,發(fā)生糾紛由政府裁決;被拆遷人拒絕拆遷的,實(shí)行強(qiáng)制拆遷。

        其中,地方政府既是拆遷許可者,又是爭議裁決者,并在無形中充當(dāng)了強(qiáng)拆的支持者,理論上為官商“合謀”提供了現(xiàn)實(shí)的便利,并逐漸發(fā)展成為拆遷矛盾的根源。

        依據(jù)中國的土地管理制度,建設(shè)單位不能直接從土地原有使用者手里取得土地,必須經(jīng)由政府。按照法理,政府需要先收回土地使用權(quán),再轉(zhuǎn)讓給建設(shè)單位?,F(xiàn)實(shí)則是,地方政府往往在沒有收回土地的前提下,就把土地轉(zhuǎn)讓給了開發(fā)商,并給予建設(shè)單位拆遷許可,而政府退居幕后。

        成為拆遷主體的開發(fā)商,為了追求利潤,往往盡可能壓縮拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并且把拆遷負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到房價(jià)里。這樣就導(dǎo)致了相對(duì)于日漸升值的土地和房地產(chǎn)價(jià)格,被拆遷戶往往覺得補(bǔ)償不足而不同意搬遷,矛盾由此引發(fā)并層出不窮。

        國家信訪辦從2003年到2006年接待的上訪人數(shù)當(dāng)中,有近40%涉及拆遷,而在住建部,這個(gè)比例甚至高達(dá)70%到80%。

        為此,國務(wù)院辦公廳、國土資源部和住建部多次發(fā)布緊急通知,要求處理好土地征收和城市拆遷問題。

        政府角色再定位

        2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》有望規(guī)范拆遷活動(dòng)。該法第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償、維護(hù)被征收人的合法權(quán)益,征收個(gè)人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”

        因與上述條款抵觸,國務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》曾被傳言要停止執(zhí)行。

        為此,2007年8月十屆全國人大常委會(huì)第29次會(huì)議上通過《城市房地產(chǎn)管理法修正案》,其中規(guī)定:“為了公共利益需要,國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋,并依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?!?/p>

        此前,關(guān)于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改已經(jīng)引起住建部的關(guān)注。2007年4月初,由住建部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司主辦的全國城市房屋拆遷理論工作研討會(huì)上,來自全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、住建部和全國各地拆遷管理部門的代表就《物權(quán)法》對(duì)城市房屋拆遷的影響達(dá)成了共識(shí):

        首先,需要對(duì)條例做出修改并上升為法律,“與現(xiàn)實(shí)管理機(jī)制相適應(yīng)的能保留的應(yīng)該保留,從立法上不要做太大的變動(dòng),以免影響社會(huì)穩(wěn)定和城市建設(shè)”。

        其次,對(duì)拆遷和征收的關(guān)系要進(jìn)一步研究。

        再次,要堅(jiān)持實(shí)體和程序公正,保障被拆遷人或被征收人的居住條件。

        最后,要堅(jiān)持與完善評(píng)估制度,擴(kuò)大公民的知情權(quán)和參與權(quán)。

        隨后,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改被正式提上工作日程。

        據(jù)一位了解條例修改進(jìn)程的學(xué)者介紹,目前為止,相關(guān)部門至少提交了兩次修改草案,但是均沒能在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上通過,“主要原因就是沒有真正領(lǐng)會(huì)把公平正義放在第一位的精神,也不符合《物權(quán)法》的基本精神,《物權(quán)法》說要征收單位和個(gè)人住房的,要維護(hù)被征收人的合法權(quán)益,保障被征收人的居住條件,而他們起草的辦法做不到這一點(diǎn)?!边@位不愿意具名的學(xué)者告訴《中國新聞周刊》。

        據(jù)新華社報(bào)道,2007年 12月14日召開的國務(wù)院第200次常務(wù)會(huì)議上,《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例(草案)》是第一項(xiàng)議題。

        會(huì)議認(rèn)為,這個(gè)條例直接關(guān)系人民群眾切身利益,要求有關(guān)部門廣泛聽取意見進(jìn)一步修改后,再次提請(qǐng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議,然后公開征求群眾意見,再由國務(wù)院決定公布施行。溫家寶總理說:“這樣做,用的時(shí)間長一些,但這是對(duì)國家、對(duì)人民負(fù)責(zé)。”

        據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道,中國人民大學(xué)法學(xué)院院長王利明曾經(jīng)在2008年3月上旬透露,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(草稿)已經(jīng)擬定,正在廣泛征求專家學(xué)者、被拆遷人等各方意見,“草案有很多重大的改進(jìn),最重要的一個(gè)是理念上的變化:要以政府為拆遷主體來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)?!?/p>

        其初衷則是,拆遷屬國家征收行為,由政府來主導(dǎo)完成,進(jìn)而減少拆遷過程中的不規(guī)范行為,維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

        北京才良律師事務(wù)所主任王才亮認(rèn)為,在公共利益的前提下,政府是征收人,政府要受人民群眾的監(jiān)督,“地方政府濫用公共利益怎么辦,我們有什么法律救濟(jì)手段?這是關(guān)鍵問題,需要法律規(guī)定明確的強(qiáng)制手段?!?/p>

        難產(chǎn)之因

        2008年3月6日,全國城市房屋拆遷委員會(huì)第五次會(huì)員代表大會(huì)上,住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露,為配合《物權(quán)法》的施行,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)入修訂階段,但面臨諸多尚待研討的新課題,如公共利益如何界定、原地回建如何實(shí)現(xiàn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定如何切合實(shí)際等,國家有關(guān)方面正在研究。

        《中國新聞周刊》記者采訪的多位專家學(xué)者也認(rèn)為,條例修改的真正難點(diǎn)在于如何界定公共利益。

        楊在明認(rèn)為,公共利益的界定直接關(guān)系到地方政府的強(qiáng)拆空間,“就我個(gè)人的辦案經(jīng)驗(yàn)來看,現(xiàn)在有80%的是商業(yè)拆遷,只有20%是公益拆遷?!边@就意味著,如果嚴(yán)格限定公共利益,“很多項(xiàng)目就拆不了,這也是地方政府不愿意看到的?!?/p>

        住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究室中心處長趙路興則認(rèn)為,由拆遷引發(fā)的矛盾往往集合了醫(yī)保、就業(yè)、低收入、住房等等各種社會(huì)問題,“想要把住房拆遷制度修改好,讓社會(huì)各界都認(rèn)可,這個(gè)難度也是可想而知的。”

        那么,新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改中如何解決這些矛盾?中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海告訴《中國新聞周刊》,要嚴(yán)格保證只有存在“公共利益”時(shí)地方政府才可以介入拆遷,“可以通過聽證程序,務(wù)必保證公開、公正、合法、科學(xué)?!?/p>

        而對(duì)于公共利益而進(jìn)行的拆遷應(yīng)該如何補(bǔ)償,劉俊海認(rèn)為,必須引進(jìn)市場化的補(bǔ)償手段,“公共利益的增進(jìn)應(yīng)該由全體人埋單,而不應(yīng)該讓被拆遷人單獨(dú)承擔(dān),被拆遷戶已經(jīng)被剝奪了財(cái)產(chǎn)所有權(quán),就不能在財(cái)產(chǎn)價(jià)值上再次被剝奪,而且現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也為市場化補(bǔ)償提供了可行性。”

        界定了公共利益之后,非公益性的拆遷還要不要做?王才亮在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示:“非公共利益的拆遷需要協(xié)商,是一種民事行為,是平等主體之間的一種交易,不存在地方政府介入的問題,地方政府應(yīng)從這里退出來?!?/p>

        中國政法大學(xué)教授李顯冬則認(rèn)為,“需要從根本上改變土地財(cái)政的模式。”

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