紀學龍　馬　莉

近日，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》出臺，顯示了中央試圖制度維穩(wěn)的新努力。同一時期，河北一位處置群體事件不當?shù)目h級官員下馬，被解讀為官員問責向群體性事件傾斜的新趨向

2009年7月10日，因處理城管隊亂收費行為不力，夏生華被免去了河北省元氏縣縣委副書記、常委職務，上級組織還提請縣人大按照法定程序免去其元氏縣縣長一職。

夏生華被免職的第三天，新華社公布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》全文，而早在5月22日，這份備受關注的制度即在中央政治局會議上通過。

針對此前官員問責程序不規(guī)范、復出不透明的質疑，此次《暫行規(guī)定》做出了回應，界定了問責的七種情形，也明確了問責的程序。規(guī)定官員復出“一年內不得重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務”，“一年后如果重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續(xù)外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見”。

《暫行規(guī)定》還把群體性事件的處置列為問責重點，折射出中央尋求制度性維穩(wěn)的努力。

問責風暴一再升級

2008年，中國的重大安全事故頻發(fā)，三鹿奶粉事件、山西襄汾潰壩、龍崗火災等等，無不引起巨大反響。在中共中央召開的“深入學習實踐科學發(fā)展觀活動”動員大會上，胡錦濤嚴厲批評某些干部“對群眾呼聲和疾苦置若罔聞，對關系群眾生命安全這樣的重大問題麻木不仁”。

伴隨重大事故的頻繁發(fā)生，高層也不斷策動問責風暴，一大批政府官員應聲落馬。問責對象，也由過去的行政首長延伸到“黨政一把手”。

事實上，官員問責制在中國起步較晚，還沒有形成完整的系統(tǒng)，常出現(xiàn)有問不責、或問責隨意等現(xiàn)象。“傳授權力很容易，制約權力就很麻煩了。”中央黨校教授辛鳴在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，中國傳統(tǒng)政治文化中往往把官員看得比民眾高一等，社會民眾也習以為常，“父母官”自然也理直氣壯。

一種通行的說法是，中國官員問責風暴始自2003年非典時期的“危機問責”。從“不問責”到“問責”，從“內部潛規(guī)則”到“成文規(guī)定”，從“彈性問責”到“剛性問責”，從“行政一把手問責”到“黨政一把手問責”，經歷了一個過程。至2008年，又一個問責高潮出現(xiàn)，但實質上，它依舊停留在“運動化”階段，對官員的問責力度往往取決于媒體和社會的關注程度。

此次公布的《暫行規(guī)定》，對4種情節(jié)要求從重問責，包括阻礙問責調查、隱瞞事實真相、打擊報復檢舉人以及其他法律規(guī)定中的從重情節(jié)。

這4種情形的指向性非常清晰——一旦安全事故發(fā)生，問責程序便被啟動，瀆職、失職等行為遭到嚴懲，問責的力度明顯加強。

“無論是問責的力度，還是其信息透明度，《暫行規(guī)定》的出臺無疑邁出了一大步?！毙柳Q說。

問責亟須制度化

與中國相比，西方發(fā)達國家早已形成一套較為完善的問責體系。作為通行的政府管理機制，“引咎辭職”也成為其公務員體系中最強大的自律信條。

一位行政法專家介紹說，1995年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》最早使用“責令辭職”這種形式。此后的幾年里，安全事故頻發(fā)，礦難不斷，到2001年4月21日，《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》開始實施。

但是問責走入公眾的視野，2003年無疑是一個標志。彼時，衛(wèi)生部部長張文康、北京市市長孟學農因瞞報疫情、防治不力被免職。包括這兩位省部級干部在內的上千名官員被問責，范圍之廣、力度之大，在共和國歷史上尚屬首次。

一年前的“甕安事件”則是另一個分水嶺，“群體性事件”一詞由此被廣泛延用，該事件之后又接連發(fā)生了孟連、隴南的沖擊黨政、公安機關的群體事件及重慶、甘肅、廣東等地的出租車集體罷運事件。

利益得不到切實保障，呼聲得不到及時答復，導致群眾利用極端手段宣泄不滿情緒。如何才能做到“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”，如何才能翻越橫亙于官民之間的鴻溝，成為了考驗執(zhí)政者智慧的難題。

另一方面，被免職官員的不透明復出引發(fā)人們的廣泛爭議。

三鹿奶粉事件的主要責任者、質監(jiān)總局食品生產司原副司長鮑俊凱直到2009年3月才被中央紀委、監(jiān)察部處以記大過處分，卻早在2008年底就出任安徽出入境檢驗檢疫局局長；因“黑磚窯事件”被撤職的臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊復出，擔任該縣縣長助理；甕安事件中被撤職的甕安原縣委書記王勤，也被曝異地走馬上任。

有分析人士指出，“高調問責，低調升遷”的屢次出現(xiàn)，也在消解問責制的公正性。

中央黨校教授趙黎青對《中國新聞周刊》說，近年來，公共事件、安全事件、環(huán)境污染與網(wǎng)絡事件、群體性事件集中爆發(fā)，且趨勢愈加激烈，這暴露的不僅是官員自身問題，更有制度問題——權責罰的不統(tǒng)一，讓一部分官員坦然“不作為”，安心當“庸官”。

顯然，事件頻發(fā)，倒逼問責制度的出臺。

問責新指向

最新出臺的官員問責制度，出現(xiàn)了向群體性事件傾斜的新動向，顯示中國高層試圖尋求制度維穩(wěn)的意圖。

根據(jù)石家莊市紀委、組織部、監(jiān)察局聯(lián)合發(fā)布的通告，夏生華被免職的直接原因是元氏縣城管監(jiān)察大隊連續(xù)三次圍堵本縣“村村通”客運車輛，違規(guī)強行收取停車費用，作為主管領導的夏生華負有重要責任。

輿論認為，夏生華被免職的真正原因是對群體性事件處置不力。據(jù)河北當?shù)孛襟w報道，此次事件曾造成該縣文化宮停車場入口被堵9小時。而夏生華沒有及時采取有效措施，“產生了很大的不良影響”。

夏生華丟官，被解讀為問責向群體性事件傾斜的一個標志。在《暫行規(guī)定》提出的7種問責情形中，有兩條與群體性事件有關。一是“因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響”，另一條是“對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導致事態(tài)惡化，造成惡劣影響”。

“群體性事件的增多，使維護穩(wěn)定變?yōu)楫斀耦^等大事。”趙黎青說。問責的根本意義不是懲罰，而是防患于未然，以此減少權力帶來的腐敗。雖然問責只能“亡羊補牢”，卻是制度維穩(wěn)不可缺少的環(huán)節(jié)。

“群體性事件的出現(xiàn)與擴散，有著深刻的社會原因，黨政干部沒有有效履職只是其中一個原因。”辛鳴分析稱，通過問責制，增強黨員干部的責任心，可以化解一些情緒性矛盾，但不應該回避一些根本問題，比如社會的公平正義，政府行為的依法與規(guī)范、黨員干部廉潔奉公等。

在學者辛鳴看來，雖然《暫行規(guī)定》的出臺被認為邁出了制度化的一步，但規(guī)定中的條款仍顯模糊。

“欠缺清楚明白的規(guī)定與責罰‘量刑界限，這種問責制度本身就變得非常有彈性，彈性空間大就容易被鉆空子?！壁w黎青對《中國新聞周刊》說，誰應當負責任，應當負責到什么程度，要有一個量化的、具體的規(guī)范。此外，問責制總則中強調“依靠群眾”，但在《暫行規(guī)定》中卻無細則對應。

新問責制度的另一個焦點，是負責的主體問題。目前的機制依舊停留在上問下責，如何擴大問責的主體，避免個人集權太嚴重？對此，在接受《中國新聞周刊》采訪時，幾位專家的意見也不統(tǒng)一，有專家認為黨的代表大會應當成為適合的問責監(jiān)督機構；也有人認為務實的做法是人民問責，政黨執(zhí)行；甚至有人提出問責應該是下問上責，在《暫行規(guī)定》中應當加入下級對上級問責的內容。而對如今的監(jiān)督主體——組織部和紀檢委，誰來監(jiān)督呢？一位專家發(fā)問：“誰來問責他們？”

中央黨校王貴秀教授在接受《中國新聞周刊》采訪時說：“問責的指向，必須從理論上進行構建。首先要明確黨權和行政權，權責一致，否則無法對權力問責?！秉h務官員和行政官員的職權明確了，才能有責可問。

在王貴秀看來，目前的問責制已涵蓋領導官員履行職責不力的各種情況，也將行政問責提升至“黨政兩方面”。但是如何在制度建設上更加清楚，讓有權無責者安心，讓有責無權者受罰，還需要進一步明確。