宋寶金　藺成軍

摘要：本文通過現(xiàn)國(guó)有伊春林區(qū)林權(quán)制度執(zhí)行中存在的問題，提出避免國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度改革中國(guó)有資產(chǎn)的流失的思路和方法，保障林權(quán)所有者的收益權(quán)，建立健全森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系。以此推動(dòng)國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度改革。

關(guān)鍵詞：國(guó)有林區(qū)；林權(quán)制度； 森林資源資產(chǎn)；森林資源資產(chǎn)評(píng)估

1國(guó)有林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的基本情況

國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度建立始于20世紀(jì)50年代。為了滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)的原始積累和工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的需求，國(guó)家在黑龍江省伊春林區(qū)先后建立了以木材生產(chǎn)為主的全民所有制森工企業(yè)（林業(yè)局），經(jīng)營(yíng)和管理范圍按國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)的建局計(jì)劃任務(wù)書和總體設(shè)計(jì)確定。國(guó)家依法實(shí)行森林、林木和林地登記發(fā)證制度。依法登記的森林、林木和林地受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)不得侵犯。1989年國(guó)務(wù)院授權(quán)林業(yè)部（現(xiàn)國(guó)家林業(yè)局）為黑龍江省森工林區(qū)40個(gè)林業(yè)局和直屬森林經(jīng)營(yíng)單位核發(fā)了《國(guó)有林權(quán)證》。

森林資源是國(guó)有林區(qū)全部資產(chǎn)的主體，國(guó)有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度即為林權(quán)制度。林權(quán)是林業(yè)政策的核心，改革和完善伊春國(guó)有林區(qū)現(xiàn)行的林權(quán)制度是非常必要的。

2國(guó)有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度執(zhí)行情況及存在的問題

2.1產(chǎn)權(quán)制度執(zhí)行情況

國(guó)有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度執(zhí)行情況分為3個(gè)階段，每個(gè)階段都有明顯的時(shí)代特征。

第一個(gè)階段，建局初期至20世紀(jì)80年代末計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。社會(huì)資源配置以政府為中心，政府對(duì)森林、林木、林地具有壟斷性支配權(quán)和收益的分配權(quán)，產(chǎn)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)主體明確。國(guó)家制定的國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)方針明確，以采伐木材來支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)，用計(jì)劃控制木材產(chǎn)量、生產(chǎn)成本，以計(jì)劃控制木材價(jià)格、木材調(diào)撥來進(jìn)行收益分配。這一時(shí)期的后果是國(guó)有林區(qū)森林資源極度消耗，森林質(zhì)量嚴(yán)重下降，森林資源銳減，森林的功能大幅度退化。到這一時(shí)期末我省森工林區(qū)近半數(shù)林業(yè)局已無可采蓄積，森工林區(qū)陷入資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危困之中。這時(shí)期的產(chǎn)權(quán)主體清晰，所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)明確，收益分配權(quán)由國(guó)家調(diào)控，國(guó)家以計(jì)劃價(jià)格、調(diào)撥木材完成國(guó)有林區(qū)的收益分配。

第二個(gè)階段，20世紀(jì)80年代末至20世紀(jì)末。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡和國(guó)有林區(qū)企業(yè)的改革，舊的格局正在打破，新的機(jī)制沒有建立，政策不完善，監(jiān)督機(jī)制殘缺，國(guó)有林區(qū)森林資源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危困、社會(huì)矛盾突出。企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中不自覺地行使了產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，自管自營(yíng)，使現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)中的產(chǎn)權(quán)主體模糊。為了緩解矛盾，穩(wěn)定林區(qū)經(jīng)濟(jì)，企業(yè)加重了對(duì)森林資源的采伐。同時(shí)，國(guó)有林區(qū)亂砍濫伐嚴(yán)重，毀林開荒、亂占林地現(xiàn)象層出不窮，人工造林質(zhì)量問題突出，林相殘破，森林資源資產(chǎn)嚴(yán)重流失。森工企業(yè)在現(xiàn)實(shí)中成為所有權(quán)的執(zhí)行者，集經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)為一體。以國(guó)家為主體的產(chǎn)權(quán)成為虛置產(chǎn)權(quán)。

第三個(gè)階段，從20世紀(jì)末開始。伊春林區(qū)可采森林資源近乎枯竭，森林的生態(tài)功能大幅度降低，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)平衡遭破壞。國(guó)家開始調(diào)整林業(yè)的經(jīng)營(yíng)方針，國(guó)有林區(qū)正經(jīng)歷著一場(chǎng)由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變。天然林資源保護(hù)工程的實(shí)施極大地改變了國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況。國(guó)家加大對(duì)林業(yè)的投入，國(guó)有林區(qū)進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期。盛世興林，林業(yè)建設(shè)正面臨極好的發(fā)展機(jī)遇，給關(guān)心林業(yè)、愛護(hù)林業(yè)的社會(huì)各經(jīng)營(yíng)主體和個(gè)人以極大的希望和熱情。由于產(chǎn)權(quán)主體模糊，極大限制了社會(huì)各界投資建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)的熱情，影響了現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的進(jìn)度。

2.2存在問題

國(guó)有林區(qū)在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過程中產(chǎn)權(quán)主體不清，誰來代表國(guó)家行使產(chǎn)權(quán)中的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)和收益分配權(quán)，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中很模糊。國(guó)有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)虛置，責(zé)任不清，難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管。沒有一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督、管理機(jī)構(gòu)來保證國(guó)有森林資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的保值、增值。沒有形成有效的激勵(lì)、約束機(jī)制，后果是直接造成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的低效率，森林資源資產(chǎn)在經(jīng)營(yíng)中嚴(yán)重流失。產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理失控，造成森林資源過量消耗。

3伊春國(guó)有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的思路

伊春國(guó)有林區(qū)在幾十年的發(fā)展過程中，為國(guó)家建設(shè)提供了大量木材，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，為社會(huì)的穩(wěn)定和進(jìn)步起到了積極作用。從產(chǎn)權(quán)制度的執(zhí)行情況來看，伊春國(guó)有林區(qū)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)與現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展、社會(huì)對(duì)林業(yè)的要求、建設(shè)小康社會(huì)的需要不相符。因此，必須加快林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，盡快建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營(yíng)主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范順暢、監(jiān)督服務(wù)有效”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，以推動(dòng)全省森工林區(qū)的生態(tài)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)良性發(fā)展。

國(guó)有林區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度改革，國(guó)家必須出臺(tái)相應(yīng)政策和規(guī)定，規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容和程序，避免發(fā)生越權(quán)行為和國(guó)有森林資源資產(chǎn)的流失。

國(guó)有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)就是要增加森林資源總量，保證森林資源質(zhì)量，恢復(fù)森林的多種生態(tài)功能，提高森林資源經(jīng)營(yíng)的效果。改革內(nèi)容是：

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)主體，落實(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)

在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，打破所有制界限，放活使用權(quán)。在不改變林地用途的前提下，進(jìn)一步穩(wěn)定林地所有權(quán)，放活林地的使用權(quán)，提高林地的使用效率，發(fā)展林地生產(chǎn)力。促進(jìn)林地所有權(quán)和林木所有權(quán)分離，為非公有制林業(yè)提供適宜的生存條件和發(fā)展空間。要不斷完善森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)依法承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承、拍賣等政策。鼓勵(lì)各種社會(huì)主體投資林業(yè)建設(shè)，參與盤活國(guó)有森林資產(chǎn)。以商品林的林權(quán)改革為起點(diǎn)，建立國(guó)有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的模式，把林權(quán)分散到家庭、企業(yè)、社會(huì)各方面，把社會(huì)各方面關(guān)心林業(yè)和經(jīng)營(yíng)林業(yè)的積極性調(diào)動(dòng)起來?？紤]國(guó)有林區(qū)的特殊經(jīng)營(yíng)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求，在國(guó)有林區(qū)實(shí)行“林權(quán)分散，經(jīng)營(yíng)集中”的政策。明確林權(quán)所有者的采伐利用權(quán)、采集利用權(quán)、景觀開發(fā)權(quán)并獲取收益的權(quán)力。獲取林權(quán)后，應(yīng)采取委托經(jīng)營(yíng)，反向承包經(jīng)營(yíng)或合作經(jīng)營(yíng)方式，保持適度的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，將經(jīng)營(yíng)活動(dòng)集中進(jìn)行。

3.2.責(zé)任劃分明確，落實(shí)收益權(quán)、補(bǔ)償權(quán)

明確林權(quán)所有者的權(quán)利，落實(shí)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任，保障林權(quán)所有者的收益權(quán)，這樣才能調(diào)動(dòng)社會(huì)辦林業(yè)的積極性。如果在現(xiàn)有的稅費(fèi)制度下，經(jīng)營(yíng)下來虧損，林權(quán)成為一種沒有收益或?yàn)樨?fù)收益的權(quán)利，結(jié)果可想而知。國(guó)家要改革一些不合理的稅費(fèi)政策，在國(guó)有林區(qū)建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金核定、監(jiān)督、發(fā)放、審計(jì)、管理程序和辦法，保證林權(quán)所有者的生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)。

3.3.利益保障嚴(yán)格，落實(shí)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保權(quán)

嚴(yán)格保障林權(quán)所有者、經(jīng)營(yíng)者的利益，必須有效地核定森林資源總量、森林資源質(zhì)量、森林資源經(jīng)營(yíng)效率和一定時(shí)期內(nèi)森林資源資產(chǎn)的增量。國(guó)家應(yīng)盡快制定《國(guó)有林區(qū)森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》、《國(guó)有林區(qū)森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理細(xì)則》等規(guī)定，保障國(guó)家和森林經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

3.4.完善監(jiān)督制約機(jī)制，建立健全森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系

森林資源作為資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)目的是森林資源資產(chǎn)增值，同時(shí)森林資源又是核定森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的依據(jù)，因此，必須建立有效的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，使林權(quán)所有者和經(jīng)營(yíng)者利益兼顧。在森林資源管理監(jiān)督、森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查、森林資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估4個(gè)體系之間建立相互制約機(jī)制。其中森林資源管理是國(guó)有林區(qū)森林資源資產(chǎn)評(píng)估的主導(dǎo)，森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查的結(jié)果是法定依據(jù)，森林資源監(jiān)督是保證，森林資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是評(píng)估對(duì)象，森林資源資產(chǎn)評(píng)估是中介。完善制約機(jī)制的建設(shè)，是國(guó)有林區(qū)森林資源資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)改革、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中避免流失的基本條件。

建立健全森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系。體系應(yīng)包括：森林資源資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理機(jī)構(gòu)和森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。森林資源資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理機(jī)構(gòu)職能包括森林資源資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理；林權(quán)變更、流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保的管理；森林資源資產(chǎn)評(píng)估的程序監(jiān)管和評(píng)估結(jié)果的認(rèn)定。森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)是中介機(jī)構(gòu)。伊春森林資源管理局為森林資源資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理機(jī)關(guān)。各森林調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院可以成為森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。

建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)準(zhǔn)入、退出制度；森林資源資產(chǎn)評(píng)估人員從業(yè)準(zhǔn)入制度；森林資源資產(chǎn)評(píng)估人員定期考核制度。

森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系的建立是產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，只有建立體系完整、制度嚴(yán)密、程序規(guī)范、方法科學(xué)、監(jiān)督到位的森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系，才能避免國(guó)有森林資源資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的流失。

3.5.建立有效林地流轉(zhuǎn)機(jī)制

伊春國(guó)有林區(qū)林地所有權(quán)屬于國(guó)家所有，林地流轉(zhuǎn)不可改變林地所有權(quán)性質(zhì)。