劉麗云

[關(guān)鍵詞]歐盟；援助；良好治理；合作伙伴；對(duì)話(huà)

[摘要]近年來(lái)，歐盟加大了在發(fā)展合作領(lǐng)域中推行治理政策與實(shí)踐的力度。治理成為歐盟發(fā)展合作政策的重點(diǎn)。歐盟治理建立在與發(fā)展合作伙伴合作協(xié)定基礎(chǔ)上，通過(guò)援助手段和伙伴對(duì)話(huà)機(jī)制。推動(dòng)合作伙伴國(guó)政府的能力建設(shè)和民主化進(jìn)程。歐盟治理是實(shí)現(xiàn)其價(jià)值觀、國(guó)際秩序觀和安全目標(biāo)的重要途徑。它對(duì)歐盟與發(fā)展中國(guó)家關(guān)系的發(fā)展和后者國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將產(chǎn)生影響。

[中圖分類(lèi)號(hào)]D815[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0257—2826(2009)05—0073—07

20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理、全球治理、良好治理等詞匯頻繁出現(xiàn)在國(guó)際社會(huì)當(dāng)中，成為國(guó)際機(jī)構(gòu)與一些發(fā)達(dá)國(guó)家政策文件的中心詞匯。然而，人們?cè)谡務(wù)撝卫恚蛑卫頃r(shí)至少有兩個(gè)不同的思考角度。以美國(guó)學(xué)者羅西瑙為代表的全球治理理論所關(guān)注的是在全球化時(shí)代，國(guó)際社會(huì)如何處理全球性問(wèn)題，如何突破威斯特伐利亞體系建立三百多年來(lái)以主權(quán)國(guó)家(政府)為中心的國(guó)際事務(wù)處理模式，尋求“從地方到全球的多層面中公共權(quán)威與私人機(jī)構(gòu)之間一種逐漸演進(jìn)的(正式與非正式的)政治合作體系，”“通過(guò)制定和實(shí)施全球的或跨國(guó)的規(guī)范、原則、計(jì)劃和政策來(lái)實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)和解決共同的問(wèn)題。”而以世界銀行為代表提出的治理理念則著眼于從發(fā)展角度，從發(fā)展中國(guó)家政府能力提高、消除腐敗(壞的治理)等方面來(lái)談?wù)撝卫韱?wèn)題。受世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)的影響，歐盟自上世紀(jì)90年代以來(lái)把治理納入到發(fā)展政策框架當(dāng)中，積極參與對(duì)發(fā)展中國(guó)家的治理。本文旨在考察歐盟在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)行治理的特點(diǎn)，分析其參與治理的動(dòng)因、實(shí)施治理的方式及其影響，從而對(duì)歐盟的治理有一個(gè)全面的了解。

一、歐盟發(fā)展合作中的治理理念

1治理概念的提出。

歐盟從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始把治理的內(nèi)容納入到發(fā)展政策中。歐盟發(fā)展部長(zhǎng)理事會(huì)于1991年11月正式通過(guò)決議，肯定了良好治理在共同體發(fā)展政策中的重要性，并給出了共同體對(duì)于良好治理的定義——“實(shí)際的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，民主決策，足夠的政府透明度，財(cái)政上的責(zé)任，為發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)環(huán)境，反腐敗的措施。以及尊雷法制、人權(quán)和出版與表達(dá)的自由?！?995年，歐盟將治理納入與發(fā)展中國(guó)家簽署的正式協(xié)定。在對(duì)《洛美協(xié)定》第四期文件進(jìn)行修訂中，歐盟明確將“良好治理”擴(kuò)充到《洛美協(xié)定》文件第五條，該條規(guī)定，“發(fā)展政策與合作應(yīng)當(dāng)緊密地與尊重和享有基本人權(quán)、承認(rèn)民主原則、鞏固法制和良好治理相結(jié)合?！?000年11月歐盟出臺(tái)的第一個(gè)發(fā)展政策正式文件“歐洲共同體的發(fā)展政策”中指出，促進(jìn)人權(quán)、民主、法制和良好治理是共同體發(fā)展政策與目標(biāo)的一部分。歐盟委員會(huì)擬定了6個(gè)重點(diǎn)合作領(lǐng)域，其中第六個(gè)就是“機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，尤其是良好治理與法制領(lǐng)域”。

2000年以來(lái)，隨著歐盟發(fā)展政策的改革與調(diào)整，“治理已經(jīng)成為發(fā)展政策的重點(diǎn)，同時(shí)也是共同體合作計(jì)劃的重點(diǎn)?！痹?005年歐盟出臺(tái)的文件《歐洲發(fā)展共識(shí)》中，保護(hù)人權(quán)、良好治理、民主化被作為降低貧困和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本原則提了出來(lái)，并要求所有接受歐盟援助的伙伴國(guó)都應(yīng)該提升這些原則。

2歐盟治理概念的內(nèi)涵。

首先，歐盟治理包含了體制和政治兩個(gè)維度。一般認(rèn)為，治理可以從狹義和廣義兩個(gè)方面解釋。從狹義上看，治理基本上被界定在公共行政管理和機(jī)構(gòu)的能力發(fā)展上，它涉及執(zhí)政機(jī)構(gòu)的能力與效率；廣義的解釋則更多強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)的開(kāi)放、負(fù)責(zé)任和透明度等與民主化議程相關(guān)的政治內(nèi)容。歐盟在強(qiáng)調(diào)治理時(shí)包含了狹義與廣義兩個(gè)層面的含義。從狹義角度，歐盟認(rèn)為“治理涉及國(guó)家服務(wù)于公民的能力”，“治理議程的核心是機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性和能力建設(shè)?！比欢鴼W盟更多地是從廣泛的意義上解釋治理。在歐盟看來(lái)，治理既包括政府能力，也包括民主制度與民主化、法制、人權(quán)等內(nèi)涵。歐盟強(qiáng)調(diào)良好治理包括國(guó)家確保尊重公民的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)在治理中要對(duì)人權(quán)給予特別的關(guān)注，要關(guān)注性別平等，促進(jìn)政府高水平的政治承諾，支持改革，支持地方發(fā)揮作用，加強(qiáng)議會(huì)作用和非政府行為者的作用等等。近年來(lái)歐盟著重強(qiáng)調(diào)了民主治理。民主治理的提出更帶有針對(duì)性，更突出治理的民主、人權(quán)等政治色彩。歐盟指出，民主治理是指“在可持續(xù)發(fā)展道路上所有公民的權(quán)利”，必須把民主治理概念整合到每一個(gè)(援助)部門(mén)計(jì)劃中，不能簡(jiǎn)單地把治理降格為只是處置腐敗的問(wèn)題?？梢?jiàn)，民主治理否定了簡(jiǎn)單地把治理與反腐敗掛鉤的觀點(diǎn)，鮮明地強(qiáng)調(diào)了治理的政治層面內(nèi)涵。凸顯治理的政治維度正是歐盟區(qū)別于世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)治理的特點(diǎn)。

其次，歐盟強(qiáng)調(diào)治理的多維度性質(zhì)。歐盟的治理具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等多維度性質(zhì)，涉及政府職能、執(zhí)政能力、非政府行為體的作用等方方面面。在2006年歐盟委員會(huì)通訊“歐洲發(fā)展共識(shí)中的治理”當(dāng)中，給出了歐盟關(guān)于治理寬泛的定義——以普適的原則、目標(biāo)以及共同的志向?yàn)榛A(chǔ)，它必須包括政府的主要功能，國(guó)家介入的所有領(lǐng)域，以及公共機(jī)構(gòu)與市民社會(huì)的互動(dòng)。歐盟強(qiáng)調(diào)必須避免把治理分割開(kāi)來(lái)的觀點(diǎn)，而是要將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境因素緊密聯(lián)系在一起考慮；并提出具體的包括支持選舉進(jìn)程、市民社會(huì)、議會(huì)、分權(quán)、司法改革、安全部門(mén)改革、公共財(cái)政管理等方面的治理計(jì)劃。正是這一多維度特點(diǎn)，給歐盟廣泛介入發(fā)展中國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域提供了平臺(tái)。無(wú)論是人權(quán)遭到破壞，還是選舉問(wèn)題和腐敗問(wèn)題等，都與治理相關(guān)。所以，歐盟認(rèn)為治理還是一個(gè)“有實(shí)用價(jià)值的概念”，認(rèn)為“治理這一概念的真正價(jià)值在于它提供了一種比人權(quán)、民主等更實(shí)用的術(shù)語(yǔ)；它與任何社會(huì)和政治社會(huì)體制功能的最基本方面相關(guān)。它可以被描述為一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和運(yùn)作的基本標(biāo)準(zhǔn)?！睔W盟從治理人手，可以更方便地參與和干預(yù)合作伙伴相關(guān)的各種事務(wù)。由于治理概念與民主、人權(quán)的內(nèi)涵有相互重疊之處，歐盟以推進(jìn)治理為名對(duì)發(fā)展合作伙伴的人權(quán)等問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)往往更能夠見(jiàn)效。

二、歐盟發(fā)展合作中的治理政策與實(shí)踐

歐盟在發(fā)展合作領(lǐng)域中的治理實(shí)踐主要涉及歐盟與發(fā)展中國(guó)家合作伙伴的關(guān)系，因而是一種國(guó)際范圍的治理行為。治理的主體主要是歐盟和發(fā)展中國(guó)家伙伴國(guó)政府，以及市民社會(huì)等非國(guó)家行為體；治理的對(duì)象主要是發(fā)展中國(guó)家合作伙伴；治理的目標(biāo)是促進(jìn)伙伴國(guó)家政府能力提升，民主、法制、人權(quán)的加強(qiáng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與降低貧困，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家、地區(qū)與世界局勢(shì)的穩(wěn)定等等；而治理的方式則依各國(guó)國(guó)情和對(duì)歐盟的重要程度而有所區(qū)別。

約瑟夫一條與基歐漢在對(duì)“治理”進(jìn)行定義時(shí)指出：治理指的是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個(gè)團(tuán)體集體行動(dòng)的程序和機(jī)制。這一界定恰好可以用來(lái)概括歐盟在發(fā)展領(lǐng)域的治理實(shí)踐。歐盟的治理是通過(guò)發(fā)展合作(援助)，對(duì)受援國(guó)政府的能力與制度建設(shè)、民主化進(jìn)程，以及可持續(xù)發(fā)展

和社會(huì)穩(wěn)定等方方面面進(jìn)行參與和“干預(yù)”。在此，歐盟確立了明確的治理指導(dǎo)方針與目標(biāo)，通過(guò)相關(guān)協(xié)定使治理的理念和原則成為與伙伴國(guó)的共識(shí)，通過(guò)相應(yīng)的程序和機(jī)制，使這些原則和理念保持對(duì)合作伙伴行為的約束和影響。

1實(shí)施治理的合法性依據(jù)。

上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，歐盟與發(fā)展中國(guó)家的合作關(guān)系以《洛美協(xié)定》的模式著稱(chēng)。這一協(xié)定為雙方合作規(guī)定了權(quán)利與義務(wù)，這一具有“契約性特征”的合作關(guān)系成為后來(lái)歐盟發(fā)展合作政策的基礎(chǔ)。自1991年11月歐盟發(fā)展理事會(huì)決定將人權(quán)、民主條款納入未來(lái)的合作協(xié)定當(dāng)中之后，政治性議題開(kāi)始進(jìn)入歐盟與第三國(guó)的發(fā)展合作協(xié)定當(dāng)中。例如歐盟在與非洲、地中海地區(qū)國(guó)家、近鄰國(guó)家、加勒比國(guó)家、拉美等國(guó)家簽訂的各種文件當(dāng)中，都毫無(wú)例外地包括了人權(quán)、民主、法制、良好治理等共同價(jià)值與目標(biāo)。當(dāng)1999年科莫拉島發(fā)生軍事政變之后，歐盟委員會(huì)與政變當(dāng)局在磋商中提出尊重民主原則、反對(duì)軍人干政等要求，并提出如果民主不能很快恢復(fù)，將按照《洛美協(xié)定》規(guī)定，采取包括部分制裁和全部制裁在內(nèi)的適當(dāng)措施。在歐盟的壓力下，政變當(dāng)局承諾將盡快制定新憲法，組織選舉。

2實(shí)施治理的具體方向。

在歐盟看來(lái)，“治理已成為發(fā)展合作的一個(gè)必不可少的組成部分”，歐盟通過(guò)手中管理的大量的(援助)計(jì)劃，利用與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)實(shí)施的政策對(duì)話(huà)，積極促進(jìn)伙伴國(guó)在行政管理、經(jīng)濟(jì)、政治方面的治理。

首先，治理針對(duì)減貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歐盟強(qiáng)調(diào)“治理是減少貧困戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成部分”；治理的好與壞，與發(fā)展直接攸關(guān)。不適當(dāng)?shù)闹卫碚呤窃斐韶毟圾櫆系闹饕?。歐盟強(qiáng)調(diào)通過(guò)加強(qiáng)公共制度的治理，使窮人提高生活水平，提高增加收入和財(cái)產(chǎn)的能力，使窮人能夠得到公共服務(wù)，獲得安全。歐盟認(rèn)為“治理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的”。只有政府機(jī)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)哪芰?，才能吸引到足夠的?nèi)部、地區(qū)和國(guó)際的投資。而發(fā)展中國(guó)家的虛弱的治理(無(wú)效率的管理，缺乏責(zé)任和財(cái)政透明，腐敗，無(wú)效的金融體系等)代表了國(guó)際國(guó)內(nèi)層面投資、儲(chǔ)蓄、資源流動(dòng)的主要障礙。因此，歐盟強(qiáng)調(diào)“機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性和能力建設(shè)是治理議程的核心”。

其次，歐盟強(qiáng)調(diào)良好治理就是要與腐敗進(jìn)行斗爭(zhēng)，要通過(guò)指出腐敗的制度原因和形成環(huán)境，通過(guò)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和非國(guó)家行為體的能力建設(shè)，支持改進(jìn)規(guī)章制度來(lái)反對(duì)腐敗。

第三，雖然歐盟實(shí)施治理是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、降低貧困等方方面面的綜合性框架，但是它實(shí)施治理的方式正在從最初的局限于經(jīng)濟(jì)過(guò)程和管理效率方面，轉(zhuǎn)向更多關(guān)注民主、公正和參與等議題。歐盟的援助越來(lái)越多地介入到諸如加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和立法框架，鞏固民主化進(jìn)程，加強(qiáng)法制，尊重和保護(hù)人權(quán)，個(gè)人自由等方面。例如，20世紀(jì)90年代兩項(xiàng)最主要的預(yù)算是發(fā)展中國(guó)家的人權(quán)和民主與拉美的民主化，它們所支持的項(xiàng)目包括選舉，公務(wù)員、法官和警察培訓(xùn)，獨(dú)立媒體、民主、人權(quán)問(wèn)題公開(kāi)宣傳等等。又如在90年代，歐盟與蘇里南的合作領(lǐng)域中占第一位的是支持民主與良好治理。90年代中期以后，歐共體對(duì)華援助發(fā)生了明顯的改變，農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的內(nèi)容逐漸減少，而經(jīng)濟(jì)體制改革、司法合作、環(huán)境保護(hù)等具有戰(zhàn)略意義的政策目標(biāo)占有越來(lái)越重要的分量。

3治理實(shí)施的主要方式。

(1)對(duì)話(huà)是歐盟治理實(shí)踐的主要方式之一。

歐盟通過(guò)推進(jìn)各種對(duì)話(huà)機(jī)制的運(yùn)作對(duì)合作伙伴施加影響。首先，對(duì)話(huà)的議題、目標(biāo)與機(jī)制都是以歐盟為主導(dǎo)確立的。對(duì)話(huà)的議題既包括發(fā)展與減少貧困的內(nèi)容，也包括人權(quán)、民主、政府制度建設(shè)、反腐敗等。對(duì)話(huà)的目標(biāo)是在伙伴國(guó)“促進(jìn)一個(gè)穩(wěn)定和民主的政治環(huán)境”，實(shí)現(xiàn)和平建設(shè)進(jìn)程和安全環(huán)境；鼓勵(lì)伙伴國(guó)政府把實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)作為其整體發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，確保當(dāng)事國(guó)的政策與歐盟的支持行動(dòng)之間的一致。歐盟的對(duì)話(huà)機(jī)制包括在人權(quán)方面的對(duì)話(huà)，結(jié)構(gòu)性對(duì)話(huà)(與中國(guó)、伊朗)，以《科特努協(xié)定》為基礎(chǔ)的對(duì)話(huà)，以及與地中海國(guó)家的聯(lián)系協(xié)定、貿(mào)易與合作協(xié)定等對(duì)話(huà)機(jī)制。歐盟強(qiáng)調(diào)合作伙伴之間的對(duì)話(huà)應(yīng)該是經(jīng)常性的。根據(jù)歐盟相應(yīng)的機(jī)制安排，伙伴之間要經(jīng)常就共同關(guān)心的與治理有關(guān)的議題進(jìn)行接觸，而不是在出現(xiàn)危機(jī)、出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)才有對(duì)話(huà)。例如2000年象牙海岸發(fā)生軍事政變后，歐盟決定與政變當(dāng)局每三個(gè)月就各種有爭(zhēng)議的議題進(jìn)行一次對(duì)話(huà)，以保證與對(duì)方接觸。修訂后的《科特努協(xié)定》提供了一個(gè)與撒哈拉以南國(guó)家和地區(qū)經(jīng)常性的、綜合性的政治對(duì)話(huà)框架。該協(xié)定第8條允許共同體(歐盟)與非洲伙伴在幾乎所有情況下快速而有效地使用政治對(duì)話(huà)機(jī)制。對(duì)話(huà)協(xié)商機(jī)制已經(jīng)成為歐盟與非加太國(guó)家關(guān)系的重要內(nèi)容。

其次，歐盟強(qiáng)調(diào)對(duì)話(huà)必須有實(shí)質(zhì)性的預(yù)防的維度，并且允許經(jīng)常討論政治敏感議題。歐盟認(rèn)為，經(jīng)常性對(duì)話(huà)具有預(yù)防的功能，可以把危機(jī)控制在一定程度，防止局勢(shì)惡化和暴力沖突。政治對(duì)話(huà)可以預(yù)防《科托努協(xié)定》規(guī)定的基本原則遭到破壞；而不是如同過(guò)去那樣，對(duì)話(huà)通常只是一個(gè)問(wèn)題發(fā)生后的反應(yīng)機(jī)制。

再次，歐盟認(rèn)為，對(duì)話(huà)還具有評(píng)估的功能。對(duì)話(huà)的內(nèi)容包括定期對(duì)與發(fā)展有關(guān)的尊重人權(quán)、民主原則、法制、良好治理情況進(jìn)行評(píng)估；同時(shí)要有對(duì)壞的治理的適當(dāng)行動(dòng)；對(duì)一個(gè)國(guó)家治理狀況評(píng)估的主要目的，不是建一個(gè)排行榜，而是幫助其確認(rèn)最適當(dāng)?shù)母母锖椭С执胧?。通過(guò)評(píng)估，對(duì)治理情況進(jìn)行監(jiān)督，保證相關(guān)承諾的實(shí)現(xiàn)，并采取相應(yīng)措施來(lái)應(yīng)對(duì)那些破壞雙方承諾的行為?？傊?，利用對(duì)話(huà)機(jī)制，歐盟打開(kāi)了影響受援國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)政策的渠道，并保持了它的暢通，從而為歐盟實(shí)現(xiàn)對(duì)外戰(zhàn)略與發(fā)展政策目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

(2)援助是實(shí)現(xiàn)良好治理的有效工具。

過(guò)去十多年里，對(duì)于良好治理方面的支持已經(jīng)成為歐盟委員會(huì)合作計(jì)劃的一個(gè)組成部分。90年代以來(lái)，援助成為鼓勵(lì)、推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行改革、良好治理的有效工具。

首先，歐盟調(diào)整了援助實(shí)施方式，變傳統(tǒng)的以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的資助方式為以部門(mén)為基礎(chǔ)的預(yù)算支持；同時(shí)對(duì)發(fā)展中國(guó)家本土發(fā)展戰(zhàn)略與計(jì)劃給予關(guān)注。歐盟認(rèn)為這一調(diào)整有利于伙伴國(guó)改革，有利于長(zhǎng)期能力建設(shè)和可持續(xù)性，為促進(jìn)民主治理提供了的“真正的機(jī)會(huì)”。1999年，歐盟ODA的預(yù)算支付占援助總額的7.3％；而2003年，預(yù)算支付已經(jīng)占到了20％。除此之外，歐盟財(cái)政中還有許多專(zhuān)門(mén)涉及良好治理的合作計(jì)劃。例如，主題援助方式(thematic instruments)的安排。所謂主體援助方式是指就某些專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目設(shè)立的資金援助，例如為公民社會(huì)能力建設(shè)提供新的資金資助等。從1986年到1998年，“治理和市民社會(huì)”項(xiàng)目資金份額穩(wěn)步上升，從1987年僅占0.1％(300萬(wàn)歐元)上升到1998年的6.1％。在援助非加太國(guó)家的第九期歐洲發(fā)展基金(EDF)當(dāng)中，治理在20個(gè)指標(biāo)計(jì)劃中作為重點(diǎn)部門(mén)獲得了8.79億歐元的基金，占了總額的10％，其中包括

2億歐元專(zhuān)門(mén)是對(duì)非國(guó)家行為體的援助。

其次，歐盟在發(fā)展合作中提出評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲措施，憑借手中的援助資源，把援助的分配與受援國(guó)治理的情況掛鉤，檢查受援國(guó)是否在良好治理方面有所進(jìn)步。2008年，歐盟委員會(huì)在關(guān)于“歐盟——全球發(fā)展的伙伴——加速實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)”的通訊當(dāng)中提出建議，對(duì)表現(xiàn)好的國(guó)家每年援助的預(yù)算數(shù)量將予以增加。歐盟形成了一種新的激勵(lì)機(jī)制，按照伙伴國(guó)對(duì)治理承諾的責(zé)任，給其提供獲得附加資助的機(jī)會(huì)。在2008—2013年期間，歐盟預(yù)備提供30億歐元的附加資助資金，獎(jiǎng)勵(lì)那些采取或準(zhǔn)備承諾改革、歐盟稱(chēng)之為積極良好治理的非加太國(guó)家。歐盟委員會(huì)提出了6個(gè)步驟來(lái)監(jiān)督和決定是否獲得激勵(lì)基金，其中包括，評(píng)估治理的狀態(tài)與趨勢(shì)，評(píng)估主要的缺點(diǎn)，檢查國(guó)家的治理計(jì)劃，從關(guān)聯(lián)性、施展度與可信度方面對(duì)政府的承諾進(jìn)行評(píng)估，決定獲得獎(jiǎng)勵(lì)的檔次，監(jiān)督執(zhí)行情況。按照修訂過(guò)的《科特努協(xié)定》，一個(gè)國(guó)家如果它有出色表現(xiàn)的話(huà)，它所獲得的分配獎(jiǎng)勵(lì)將會(huì)每年增加。

對(duì)于違反雙方合作協(xié)定相關(guān)條款的行為，歐盟也規(guī)定了懲罰措施。例如，從90年代初開(kāi)始，人權(quán)要素條款就被系統(tǒng)地納入到共同體與第三國(guó)的包括貿(mào)易和合作的協(xié)定和聯(lián)系協(xié)定當(dāng)中。倘若違反協(xié)定，可以采取的措施包括：改變合作計(jì)劃的內(nèi)容或使用的渠道，減少文化、科技合作計(jì)劃，推遲聯(lián)合委員會(huì)會(huì)議，中止高層雙邊接觸，推遲新的項(xiàng)目，拒絕相關(guān)伙伴國(guó)的倡議，貿(mào)易禁運(yùn)，中止武器銷(xiāo)售，中止軍事合作，中止合作。

4對(duì)各類(lèi)國(guó)家不同的治理實(shí)施方案。

歐盟的發(fā)展合作(援助)幾乎遍及所有發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家。“歐盟對(duì)治理的政策方針和支持行動(dòng)都被整合到其日常的合作工具當(dāng)中。”通過(guò)與這些國(guó)家的對(duì)話(huà)與發(fā)展合作，歐盟將治理的理念與實(shí)踐滲透到具體的合作當(dāng)中。根據(jù)不同國(guó)家的形勢(shì)以及對(duì)歐盟的重要程度，歐盟也強(qiáng)調(diào)了不同的治理重點(diǎn)。

(1)對(duì)于歐洲西巴爾干地區(qū)的治理。由于這一地區(qū)被歐盟視為未來(lái)的潛在入盟國(guó)，因而對(duì)該地區(qū)按照歐洲標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、法制領(lǐng)域的治理與制度改革。治理圍繞著鞏固民主，適當(dāng)?shù)膽椃ǜ母?，法制，公共行政改革，?jīng)濟(jì)治理，能力建設(shè)幾個(gè)方面展開(kāi)。根據(jù)歐盟的計(jì)劃，40％的援助資源用于制度能力建設(shè)；另外還有共同體的宏觀財(cái)政援助用于促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)治理。(2)對(duì)于“困難伙伴”(不易相處的伙伴)如巴勒斯坦、朝鮮等，歐盟的治理重點(diǎn)是保持與伙伴國(guó)當(dāng)局經(jīng)常性對(duì)話(huà)；支持機(jī)構(gòu)能力建設(shè)；支持人權(quán)和其他相關(guān)行動(dòng)的治理；實(shí)施的援助項(xiàng)目旨在滿(mǎn)足最脆弱人群的基本需求。(3)對(duì)于一些由于嚴(yán)重的治理問(wèn)題而影響發(fā)展的國(guó)家，如孟加拉，歐盟認(rèn)為要采取的措施是建立綜合的反腐敗戰(zhàn)略和獨(dú)立有效的反腐敗委員會(huì)，進(jìn)行刑事司法改革，實(shí)行分權(quán)，提高地方政府效率，人權(quán)問(wèn)題制度化，促進(jìn)人權(quán)，建立獨(dú)立的人權(quán)委員會(huì)。(4)對(duì)于有效的伙伴關(guān)系國(guó)，例如地中海國(guó)家，歐盟治理的重點(diǎn)包括確保持續(xù)有效的對(duì)話(huà)；提供支持以幫助加強(qiáng)民主治理、市民參與和走向法制；對(duì)人權(quán)方面的行動(dòng)提供支持；支持政府機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，加強(qiáng)透明、責(zé)任性和效率。

三、歐盟發(fā)展合作領(lǐng)域的治理評(píng)價(jià)

上世紀(jì)90年代以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)全球化迅猛發(fā)展和后冷戰(zhàn)時(shí)代世界政治形勢(shì)變化，歐盟在發(fā)展合作領(lǐng)域積極推行治理／良好治理，不僅把治理作為促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少貧困的重要途徑，而且把它當(dāng)作解決當(dāng)今國(guó)際安全和世界發(fā)展領(lǐng)域各種問(wèn)題的一把萬(wàn)能鑰匙。歐盟治理的范圍涉及發(fā)展中國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全，幾乎所有方面的議題都被納入到治理的框架下解決。

歐盟的治理是發(fā)展合作的一種新方式。與以往的提供貿(mào)易優(yōu)惠、提供項(xiàng)目援助等相對(duì)單純的經(jīng)濟(jì)援助方式不同，歐盟的治理是把相當(dāng)一部分資金直接用于提高受援國(guó)政府能力、改善受援國(guó)政治社會(huì)環(huán)境的專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目上，或是提供資金給受援國(guó)政府并監(jiān)督政府將資金用于改革和治理計(jì)劃當(dāng)中。因此歐盟治理的實(shí)質(zhì)是以援助為杠桿，以對(duì)話(huà)協(xié)商為互動(dòng)渠道，以提高受援國(guó)政府能力、促進(jìn)民主化進(jìn)程為目標(biāo)的一種發(fā)展合作政策模式。通過(guò)這一模式，歐盟介入到受援國(guó)國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，將自己的價(jià)值理念滲透到受援國(guó)的決策當(dāng)中，試圖促使受援國(guó)的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面從理念到制度發(fā)生根本的變化。歐盟發(fā)展委員米歇爾因此把推進(jìn)治理與發(fā)展的緊密聯(lián)系視為“歐盟在發(fā)展政策上的一場(chǎng)革命?！?/p>

歐盟之所以把治理作為當(dāng)前發(fā)展政策的重點(diǎn)積極推行，從歐盟內(nèi)部來(lái)看是為了使歐盟的對(duì)外援助更有效率，更有質(zhì)量保證，從而更多地獲得歐盟成員國(guó)和歐洲民眾的認(rèn)可；從國(guó)際角度看則體現(xiàn)了歐盟參與世界秩序的構(gòu)建、提升軟實(shí)力，擴(kuò)展歐盟的價(jià)值觀和增強(qiáng)國(guó)際影響力的雄心壯志。

由于歐盟的發(fā)展合作幾乎遍及所有的發(fā)展中國(guó)家，并且歐盟與大多數(shù)國(guó)家通過(guò)各種協(xié)定建立了伙伴關(guān)系，因而歐盟推行發(fā)展領(lǐng)域的治理勢(shì)必對(duì)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生影響。從目前來(lái)看，治理實(shí)施所產(chǎn)生的影響并沒(méi)有明確體現(xiàn)在受援國(guó)政府能力建設(shè)上，而讓歐盟受到鼓舞的是治理帶來(lái)的受援國(guó)政治民主化方面的進(jìn)展。歐盟發(fā)展委員米歇爾在2005年談到歐盟發(fā)展政策時(shí)稱(chēng)，在不同非洲國(guó)家出現(xiàn)的市民社會(huì)也許是過(guò)去幾年來(lái)發(fā)展方面最令人鼓舞的事情，這是可行性民主最好的保證。在不同的非洲國(guó)家出現(xiàn)了相同的趨勢(shì)，即努力實(shí)現(xiàn)權(quán)力分散化；有證據(jù)表明非洲在走向民主和多黨制方面有了明確的行動(dòng)。在歐盟看來(lái)，治理的理念已被一些國(guó)家接受?！爸卫憩F(xiàn)在已經(jīng)成為泛非機(jī)構(gòu)與歐盟之間對(duì)話(huà)與合作的主流”；治理在歐盟與其他地區(qū)的政治對(duì)話(huà)與援助計(jì)劃中也成為重點(diǎn)?！爸卫硪呀?jīng)被許多伙伴國(guó)家置于發(fā)展戰(zhàn)略的中心位置?！痹跉W盟鼓勵(lì)和支持下，非洲成立了“非洲同行評(píng)價(jià)機(jī)制”(African Peer Review Meeha—nism，APRM)；這是一個(gè)由非洲國(guó)家自愿加入、自我評(píng)估和自我監(jiān)督的機(jī)制，目的是通過(guò)相互學(xué)習(xí)和共享信息來(lái)促進(jìn)治理。據(jù)歐盟委員會(huì)評(píng)估，非洲近年來(lái)已取得了民主進(jìn)步，2／3撒哈拉以南非洲國(guó)家實(shí)行了多黨制選舉；25個(gè)非洲國(guó)家加入到國(guó)際刑事法院；截止到2001年5月，歐盟與120多個(gè)國(guó)家簽訂的貿(mào)易發(fā)展合作協(xié)定中都有人權(quán)條款規(guī)定。

歐盟在發(fā)展領(lǐng)域?qū)嵤┑闹卫砼c“太過(guò)理想化”的全球治理相比，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的方案。然而，從治理政策的推出和具體實(shí)施過(guò)程可以看到，歐盟的治理也不能避免人們所斷言的尷尬現(xiàn)實(shí)：“無(wú)論是作為觀念還是具體實(shí)踐，治理都似乎是發(fā)達(dá)國(guó)家為主導(dǎo)，話(huà)語(yǔ)權(quán)都在發(fā)達(dá)國(guó)家”。

首先，在歐盟的治理當(dāng)中體現(xiàn)了國(guó)際關(guān)系的一種不對(duì)等和不平等。雖然歐盟也強(qiáng)調(diào)其治理方式并非一種強(qiáng)制，認(rèn)為“發(fā)展政策不能從外部強(qiáng)加”，治理沒(méi)有統(tǒng)一的模式，要從各國(guó)國(guó)情出發(fā)；歐盟還在發(fā)展合作中強(qiáng)調(diào)所有權(quán)原則，鼓勵(lì)合作伙伴國(guó)領(lǐng)導(dǎo)他們自己的發(fā)展進(jìn)程，但是它不能回避這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)，即發(fā)展合作中的治理的對(duì)象只

能是受援國(guó)，而治理的主體雖然根據(jù)協(xié)定也包括受援國(guó)，但事實(shí)上無(wú)論是治理的原則、方針、目標(biāo)還是具體的議程、方案、標(biāo)準(zhǔn)，都是在歐盟建立的框架下制定與實(shí)施的，于是形成一方主動(dòng)實(shí)施治理、一方被動(dòng)接受治理，強(qiáng)勢(shì)的一方指導(dǎo)弱勢(shì)一方行動(dòng)并對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和限制的局面。

其次，歐盟治理的過(guò)程是向受援國(guó)“輸出民主”、擴(kuò)展價(jià)值觀的過(guò)程。與美國(guó)靠武力來(lái)“輸出民主”不同，歐盟靠的是“軟實(shí)力”，是讓受援者在實(shí)施良好治理的過(guò)程中接受歐盟的價(jià)值觀，然后通過(guò)改變觀念來(lái)自我教育和約束自己。但是，自由選舉，地方分權(quán)，市民社會(huì)，非政府組織等等是西方國(guó)家長(zhǎng)期的社會(huì)歷史發(fā)展中形成的經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值觀，如果不顧社會(huì)發(fā)展階段和程度而盲目地推廣和輸出，輕則在受援國(guó)造成“南橘北枳”、水土不服的后果，重則帶來(lái)動(dòng)蕩與混亂。上世紀(jì)90年代非洲國(guó)家搞多黨制而出現(xiàn)的混亂就是一例。事實(shí)上，歐盟的治理并沒(méi)有超越歐洲中心主義。在歐盟出臺(tái)的關(guān)于治理的政策文件當(dāng)中，看不到受援國(guó)的歷史傳統(tǒng)，看不到受援國(guó)的價(jià)值觀與非歐文明中的優(yōu)秀成果和歷史經(jīng)驗(yàn)的存在。

第三，歐盟的治理體現(xiàn)了一種新的援助“條件”。與上個(gè)世紀(jì)90年代西方援助的政治經(jīng)濟(jì)“條件”相比，治理當(dāng)中的“條件性”表現(xiàn)為一種“軟約束”。其一是通過(guò)雙方合作協(xié)定中達(dá)成的“共識(shí)”與“原則”來(lái)規(guī)范受援者，一旦違反協(xié)定中的相關(guān)條款就將通過(guò)對(duì)話(huà)受到警告，嚴(yán)重者受到減少或中止援助的制裁；二是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)受援國(guó)實(shí)現(xiàn)良好治理來(lái)影響受援國(guó)的行為。例如，歐盟計(jì)劃在2008—2013年間援助金額的安排中向太平洋伙伴國(guó)撥出2.93億歐元，同時(shí)強(qiáng)調(diào)如果這些國(guó)家明確表示承諾實(shí)施良好治理的話(huà)，這些資金將增加25％。

在歐盟的治理實(shí)踐當(dāng)中，不僅存在著全球規(guī)制民主化和治理過(guò)程民主化的問(wèn)題，也存在著如何避免“干涉內(nèi)政”的問(wèn)題。在2005年歐盟委員會(huì)對(duì)發(fā)展政策進(jìn)行評(píng)估當(dāng)中，就有人提出政治中立非常必要，但是它不適用于有關(guān)良好治理的問(wèn)題。雖然歐盟治理具有合作協(xié)定的法理基礎(chǔ)，但是如果治理過(guò)多地涉及受援國(guó)的國(guó)內(nèi)政治層面的問(wèn)題，則將有可能跨越主權(quán)國(guó)家不容干涉的界線(xiàn)。由于主權(quán)國(guó)家的地位在今天的世界上不可替代，任何形式的治理都必須堅(jiān)持尊重主權(quán)國(guó)家平等的原則。在當(dāng)今世界，發(fā)展問(wèn)題不是發(fā)展中國(guó)家自身的問(wèn)題，它牽涉到國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)、國(guó)際關(guān)系方方面面，因此治理不是解決發(fā)展問(wèn)題的靈丹妙藥。然而，不能忽視的是歐盟治理中鮮明的政治色彩和全面的機(jī)制安排，以及歐盟在發(fā)展援助領(lǐng)域中所體現(xiàn)“軟實(shí)力”的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。它們將會(huì)在多大程度上影響國(guó)際關(guān)系和發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程值得關(guān)注。