孫曉青

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A

內容摘要：目前，探索適合中國國情的城市社區(qū)治理模式已經成為一項重要的研究課題。本文主要梳理國內外城市社區(qū)治理模式的變遷歷程，以期為我國的城市社區(qū)治理提供借鑒，探索性的提出多治理主體和諧參與、分類治理模式構想。

關鍵詞：社區(qū) 治理模式 變遷

社區(qū)研究是社會學研究領域中較為活躍的主題話語。近幾年來，有關社區(qū)的實踐探索和理論研究受到高度重視，民政部在全國確定了26個社區(qū)建設實驗區(qū)并進而評選出一些示范區(qū)，對全國推進社區(qū)建設起到帶頭作用。關于城市社區(qū)的研究，2000年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發(fā)了民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，更在全國各城市掀起了社區(qū)建設的熱潮。而由地緣群體、區(qū)域社會形成的社區(qū)，是社會賴以存在和發(fā)展的基礎，社區(qū)治理的效績高低直接關系到城市政治穩(wěn)定和社會發(fā)展。城市社區(qū)治理是實現(xiàn)和諧社區(qū)的基本途徑，如何搞好社區(qū)治理，也是當前學術研究的熱點問題。

我國從上世紀80年代起開始實行改革開放政策，其最終目標是全面建立社會主義市場經濟，社會轉型的主要特征反映在社會主義市場經濟的建設、政府職能的轉變、單位制的解體和社區(qū)功能的放大以及市民社會的興起等。伴隨著社會主義市場經濟體系的逐步建立和社會的轉型，我國城市社會發(fā)展也發(fā)生了前所未有的變化。主要表現(xiàn)為：首先，以高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉化，單一公有制經濟向以公有制為主體、多種經濟成分并存的所有制結構轉化，社會階層分化趨勢明顯，城市社會結構發(fā)生了變化。其次，隨著從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的全方位轉變，“單位體制”逐步瓦解，單位辦社會的狀況開始改變，單位行為的非專業(yè)性目標不斷弱化，大量的社會職能向社區(qū)回歸和轉移，人們由過去隸屬單位、依賴單位變成走進社區(qū)、依托社區(qū)，社區(qū)成為人們安居樂業(yè)的重要場所和實現(xiàn)社會整合功能的基礎單位，不僅社區(qū)管理職能增多，社區(qū)管理的人口也不斷增多。最后，隨著改革深入和城市社會結構的變化，城市房地產業(yè)的興起和住房商品化的進程加快，城市的居住空間結構發(fā)生了變化，住宅區(qū)的功能要求呈現(xiàn)多樣性、復雜性趨勢。所有這些變化導致了城市社區(qū)治理的難度、廣度、復雜程度都進一步的加大。所以，對城市社區(qū)治理模式變遷研究及其路徑選擇的探討成為社區(qū)建設的一大熱點與難點。

社區(qū)治理的內涵

治理概念產生于西方國家，與統(tǒng)治相對，其基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理理論認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就可以成為社會權力的中心。因此，治理泛指國家、公共組織、私人機構及社會個人等各種活動主體間的關系。

社區(qū)治理是基于將治理理念引入社區(qū)管理體制和機制的創(chuàng)新實踐中。所謂社區(qū)治理，是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營利組織、非營利組織等多元治理主體基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同，協(xié)調合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制。社區(qū)治理的特點是：治理主體由單一化（政府）轉變?yōu)槎嘣ㄕ?、社區(qū)組織、其他非營利組織、轄區(qū)單位、居民）；治理過程由行政控制轉為民主協(xié)商；治理組織體系由垂直科層結構轉變?yōu)闄M向網(wǎng)絡結構。

城市形態(tài)與城市社區(qū)治理模式變遷研究

社會主義各國在實行市場化改革以后，城市由機械團結狀態(tài)轉為有機團結的存在狀態(tài)，城市社區(qū)都在發(fā)生從單位化城市向功能化城市的轉變，住宅區(qū)的功能化是城市功能化的一個重要方面，專門的住宅小區(qū)構成了有機化社會（城市）的重要組成部分。過去在單位化時期，單位或單位領導同時肩負著向職工提供住房的責任，但在市場化時期，企事業(yè)單位的職能逐漸轉向其職業(yè)化的本職，包括住房在內的其他服務業(yè)逐漸通過商品化而轉向由社會通過市場提供和解決。住房制度的商品化和社會化改革，就是城市由單位化向功能化轉變的重要機制和政策背景。這種改革造成了大量通過市場交換（自然要通過貨幣）而整合各行業(yè)和系統(tǒng)的有機城市社會。

我國的社區(qū)研究起始于20世紀30年代。吳文藻是當時最先倡導社區(qū)研究的社會學家，也是我國社區(qū)研究理論與方法的奠基人，在他的帶領下，國內一些學者發(fā)表了一系列研究鄉(xiāng)村社區(qū)成果。但對城市社區(qū)的研究則始于20世紀80年代，1986年國家民政部首先倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的社區(qū)服務，社區(qū)概念漸次進入我國政府管理過程，社區(qū)服務對象也逐漸由民政對象擴展到全體社區(qū)居民，社區(qū)服務的項目也越來越廣泛，在新中國成立后至改革開放前30多年時間里，社區(qū)幾乎從人們的生活中消失。改革開放以后，伴隨著社區(qū)服務社區(qū)建設口號的提出，社區(qū)重新回歸人們的視野。1981年，民政部借鑒國外先進經驗，提出了社區(qū)建設的概念，社區(qū)建設是被作為加強基層政權建設，改革城市基層管理體制的重要思路和重大舉措提出來的，社區(qū)建設的核心已經不是社區(qū)服務，而是管理體制的創(chuàng)新。

（一）單位制城市社區(qū)治理模式

美國著名學者Andrew G. Walder在其著作《共產黨社會的新傳統(tǒng)主義》中，提出了單位和單位依附關系理論?；居^點是社會主義國家的公有體系屬于再分配體制，所有資源都是由國家來分配的，單位和國家之間形成了依附和庇護的關系，職工所需要的生活必需品都是通過單位分配。

在計劃經濟體制下，城市社會的治理體系是單位管理模式，即通過各種各樣的單位，來履行資源配置、社會動員、人的需求的滿足等多種功能，以實現(xiàn)社會的穩(wěn)定；也就是說，管好每一個單位，就等于管好了城市社會。由于政企不分、政事不分，各種企事業(yè)單位和社會團體均成為行政附屬物或準行政組織，因而單位管理模式的顯著特征就是行政主導和條塊分割，在社會管理過程中，存在明顯的單一性，即在運行機制上是單一的行政機制，在資源利用上是單一的行政資源，在力量配置上是單一的政府力量。這種單位管理模式是與計劃經濟體制相均衡的，在當時能運作并發(fā)揮作用。

（二）社區(qū)合作制治理模式

改革開放以后，伴隨著社會轉型，計劃經濟向市場經濟、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、農業(yè)社會向工業(yè)社會轉化。社會的轉型帶來了社會職能的分化。

一方面，國有企業(yè)深化改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，使企業(yè)社會經濟負擔日益沉重。許多過去由企業(yè)承擔的社會功能必須分解、剝離出來，并逐步向社區(qū)轉移。產業(yè)結構調整必然涉及勞動力資源的重組和優(yōu)化配置。勞動者待業(yè)、就業(yè)、下崗再就業(yè)的轉化過程中，要求社區(qū)承擔起扶貧幫困，開辟就業(yè)渠道，職業(yè)介紹、培訓、安置等功能，以實現(xiàn)社會的穩(wěn)定。另一方面，政府職能轉變和政府機構改革，使原先由政府承擔的許多社會職能、服務職能分離出來，轉而由社會和社區(qū)承擔。市場經濟體制的建立，政府通過轉變職能逐步把原來兼任的社會職能還給社會。而落實社會職能的最基本的載體是社區(qū)，政府職能轉變以后，原來承擔的那部分不該承擔的職能轉移到了社區(qū)。

由此城市推行管理體制的變革，政府權力下放到社區(qū)，鼓勵居民、轄區(qū)單位、非營利組織參與社區(qū)治理，從而形成社區(qū)合作型治理模式，這種治理模式是政府推動與社區(qū)自治相結合的治理模式，其特點是：治理主體由單一的政府擴大到社區(qū)內的自治組織，社區(qū)組織職能加強；資源投入以政府投入為主，社區(qū)組織投入為輔，居民參與社區(qū)公益活動、社區(qū)公共事務的決策熱情提高。在合作制模式下，政府與社區(qū)組織的關系由過去的領導與控制向指導、協(xié)調、合作的方向演進。隨著市場化改革的深入，這種模式出現(xiàn)諸多弊端，如社區(qū)治理非營利組織力量的弱小，非營利組織與政府未形成有效的溝通渠道和交流機制，而出現(xiàn)社區(qū)合作治理的困境。

社區(qū)治理模式的理想選擇

20世紀90年代中后期開始，住房分配的貨幣化政策開始實施，社區(qū)分化隨之開始，市場化改革造成社區(qū)功能化，社區(qū)內逐步由熟人社會演變?yōu)槟吧松鐣?，這給社區(qū)治理提出新的問題。有人提出業(yè)主委員會、物業(yè)公司與居民委員會構成三種核心性社會組織。社區(qū)分化導致諸多社會矛盾與沖突，有人就社區(qū)分化中業(yè)主委員會與物業(yè)公司之間的矛盾狀況進行了深入的探討。無論是理論研究還是應用研究，都已經開始突破“國家——社會”的理論框架，開始呈現(xiàn)“國家——社會——市場”的三元框架分析模式，總體來說，社區(qū)分化轉型后的社區(qū)治理問題，已成為迫切的現(xiàn)實問題，對其進一步探討具有明顯的現(xiàn)實意義。

當前社會轉型過程中社區(qū)類型并非整齊劃一，而有相當大的差別，既有未產生制度變革的傳統(tǒng)社區(qū)（單位制社區(qū)），尚不存在業(yè)委會和物業(yè)公司；也有傳統(tǒng)社區(qū)逐步改造開始實施物業(yè)管理的混合型社區(qū)（包括一部分商品房小區(qū)），主要有居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司管理；還存在商品房出售后的業(yè)主自治型社區(qū)，居委會已經逐步淡出管理，主要由業(yè)委會-物業(yè)公司管理；還存在諸如城中村之類邊緣性社區(qū)。

基于和諧社會的構建要求，我國的城市社區(qū)治理應根據(jù)社區(qū)分化的實際情況，構建多治理主體和諧參與、分類治理的治理模式，傳統(tǒng)社區(qū)目前缺乏市場化社會組織介入，主要依靠國家為代表的行政力量，從長遠來看要積極組織業(yè)委會，并逐步引入物業(yè)公司直接參與社區(qū)日常性社區(qū)管理。國家只有權力下放，對社區(qū)的管理職能和權限不斷向社區(qū)轉移，才能真正構建和諧社區(qū)、和諧社會。邊緣型社區(qū)處于無組織管理的狀態(tài)，社區(qū)的無序混亂更多由于管理組織缺乏，所以針對這類社區(qū)，可考慮加強居委會對其管理，進而考慮發(fā)展業(yè)主委員會和物業(yè)管理的可能性?；旌闲蜕鐓^(qū)中，居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司分別代表國家、社會與市場力量，常常出現(xiàn)一些組織協(xié)調矛盾。物業(yè)公司一般由居委會聘用，業(yè)委會與居委會的矛盾大多數(shù)體現(xiàn)在業(yè)委會與物業(yè)公司矛盾，從長遠來看，居委會管理職能逐步縮小與物業(yè)管理職能逐步擴張是未來的發(fā)展趨勢，問題的關鍵就是要實現(xiàn)居委會職能的轉變，避免直接插手物業(yè)管理，即從行政管理功能轉變?yōu)楣卜展δ?。對業(yè)主自治型社區(qū)，由于目前真正形成業(yè)主自治的社區(qū)基本上是一些高檔商品房小區(qū)，其較高的社群性有能力生成業(yè)主委員會和業(yè)主大會，從而基本實現(xiàn)了以業(yè)主委員會與物業(yè)公司互動關系的日常治理框架。所以進一步加強業(yè)委會與物業(yè)公司的良性互動是極為重要的，只有協(xié)調好兩者的關系，才真正成為業(yè)主自治型社區(qū)。

隨著改革深入，尤其住房制度和城市管理體制的變化，城市社區(qū)問題成為城市治理的重要內容。我國目前的城市社區(qū)仍然停留在社區(qū)服務和社區(qū)建設的階段，社區(qū)服務和社區(qū)建設是城市社區(qū)的部分內容，城市社區(qū)的治理是未來城市社區(qū)健康發(fā)展的重要保證。城市社區(qū)治理水平直接關系到城市管理水平和和諧社會的構建。同時，從現(xiàn)實情況來看，當前轉型過程中的社區(qū)類型并非整齊劃一，多種類型社區(qū)的共存可能是長期的，對城市社區(qū)必須堅持各治理主體和諧參與、分類治理的原則，逐步形成從邊緣型社區(qū)→傳統(tǒng)社區(qū)→混合型社區(qū)→業(yè)主自治型社區(qū)轉變。

參考文獻：

1.俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2002 （1）

2.張寶鋒.現(xiàn)代城市社區(qū)治理結構研究[M].中國社會出版社，2006

3.馮玲，李志遠.中國城市社區(qū)治理結構變遷的過程分析[J].人文雜志，2003（1）