王春偉　田　英　丁照勇

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：目前我國現(xiàn)實中農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在，而目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在著諸如審批管理不嚴、交易糾紛不斷等問題，增加了依法管理的難度。本文通過對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原因及存在問題進行分析，提出解決對策，以期對完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有所裨益。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 問題 對策

目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成因分析

（一）受經(jīng)濟利益驅(qū)動的影響

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的大力推進，農(nóng)村的耕地逐步減少，加之農(nóng)民的收益甚微和我國目前農(nóng)民社會保障制度不健全情況下，許多農(nóng)民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)的方式為有效利用農(nóng)村的閑置土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平發(fā)揮重要的作用。

（二）受農(nóng)民進城發(fā)展需要的影響

改革開放30年來，隨著大量農(nóng)民進城務(wù)工的影響，我國的城市化進程發(fā)展迅速，而城市各方面的優(yōu)越條件使得進城農(nóng)民大多不愿再回到農(nóng)村，而想在城市發(fā)展并定居，然而城市的高額房價卻是其存留產(chǎn)生的最大障礙，于是想在城市定居的農(nóng)民就把閑置在農(nóng)村的房屋及土地出售或轉(zhuǎn)讓來緩解進城發(fā)展所需的資金困難。

（三）受城市退休人員休閑養(yǎng)老需求的影響

很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農(nóng)村的田園風光。在退休后城市居民想在農(nóng)村購買一套住宅用作休假和養(yǎng)老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補，達成買賣宅基地使用權(quán)的協(xié)議。

目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）法律法規(guī)不完善且有關(guān)規(guī)定滯后

一是關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。目前我國還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺。

二是我國的《物權(quán)法》僅在第十三章專門對宅基地使用權(quán)作了規(guī)定，但只有四個條文，相對比較簡單。從第153條（宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。）、第155條（已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當及時辦理變更登記或者注銷登記。）的規(guī)定來看，《物權(quán)法》并未禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這和以前草案中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的規(guī)定形成鮮明對比，這一規(guī)定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。）、第63條（農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。）的規(guī)定來看，又是明顯禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。在合法流轉(zhuǎn)無法進行的情況下，農(nóng)村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數(shù)量日益增多。這充分說明當前有關(guān)宅基地的法規(guī)政策己很難滿足經(jīng)濟發(fā)展的要求。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，宅基地流轉(zhuǎn)將呈不斷上升的趨勢。如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定，必定會引起各種糾紛，影響社會主義新農(nóng)村的進程和我國的社會主義和諧社會建設(shè)。

（二）宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙

由于有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，對宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導(dǎo)，大量宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛。突出的表現(xiàn)為：當有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的強制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請表和審批機關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門主張征地的補償費用，糾紛便由此而生。有時賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時勢力強大的村落強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴重。這些糾紛一旦起訴到法院，法院在調(diào)解無果的情況下，只能按法律規(guī)定來判，對買方不利。由此更易導(dǎo)致矛盾激化，甚至會釀成重大案件，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（三）宅基地使用權(quán)證發(fā)放需要規(guī)范

與《土地管理法》等法律法規(guī)一樣，宅基地使用權(quán)的登記發(fā)放程序仍未明確規(guī)定。在我國的大部分農(nóng)村地區(qū)存在著宅基地使用權(quán)證發(fā)放滯后的情況，這一狀況既不利于農(nóng)民明細產(chǎn)權(quán)，依法保護自己的宅基地使用權(quán)，也不利于宅基地建檔造冊影響土地管理部門對宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，同時也是宅基地在流轉(zhuǎn)過程中造成農(nóng)村宅基地糾紛發(fā)生的潛在隱患。

（四）審批管理不嚴

盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制，要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，并最終由縣級人民政府批準，其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監(jiān)督管理。但實踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權(quán)，很多地方的宅基地管理村級民主程度較差，一些地方的村委會或村干部不經(jīng)過村民會議，自己行駛宅基地報批決定權(quán)，村干部濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象嚴重。原因在于，現(xiàn)行法律法規(guī)對村級基層組織在宅基地管理中的權(quán)責缺乏明確界定，農(nóng)村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對性，村委會和村干部依法管理的責任不明確，對超標用地、宅基地流轉(zhuǎn)、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權(quán)益的損害。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理中，房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理至今不明，導(dǎo)致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象普遍。

完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考

（一）加強立法并規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

《物權(quán)法》作為規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本法，不可能對每個制度都作出詳細的規(guī)定。《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)規(guī)定比較原則，即對宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。因此應(yīng)當加強宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現(xiàn)的一些新情況新問題，應(yīng)加強宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。對宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等）和法律責任等方面作出明確規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。

（二）建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會的原則。據(jù)專家估計，到2020年，我國城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長3億人以上，同時，每年將有1500萬農(nóng)民進城成為城市居民。這種趨勢將引致不斷增加的非農(nóng)建設(shè)用地需求。

與此同時，大量農(nóng)民進城將導(dǎo)致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民進城后宅基地將會成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場的重要客體，這一市場的建立和完善，將促進城市化進程，促進城鄉(xiāng)一體化。建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制。進一步開展長三角、珠三角、環(huán)渤海等發(fā)達經(jīng)濟帶周邊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。

（三）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制

按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對地租應(yīng)歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級差地租I歸政府，但從鼓勵農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國家不宜直接收取，應(yīng)以不動產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級差地租Ⅱ應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人。

（四）加強農(nóng)村宅基地清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地的多少將直接給農(nóng)民帶來巨大的經(jīng)濟效益。為防止少數(shù)鄉(xiāng)、村干部利用職權(quán)多占宅基地，各地必須加強對現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用情況進行徹底的清查，對手續(xù)齊全、符合法律規(guī)定的宅基地給予登記造冊，對不符合法律規(guī)定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。另外，根據(jù)法律規(guī)定，我國農(nóng)民集體所有土地也應(yīng)由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。當前，可在全國范圍內(nèi)開展的土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查之際，利用現(xiàn)有人、財、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)的地籍調(diào)查工作。開展對宅基地的清查和集體土地所有權(quán)的確權(quán)，可為農(nóng)村宅基地的有償使用和流轉(zhuǎn)打下良好基礎(chǔ)。

（五）建立農(nóng)村宅基地有期限與有償使用制度

《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講，他物權(quán)的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在，一個農(nóng)民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權(quán)予以收回，避免浪費土地。

參照城市國有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期眼也應(yīng)規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請宅基地獲得批準之日起計算，同時建立配套的一定條件下的農(nóng)村宅基地有償使用制度。具體表現(xiàn)為：農(nóng)民經(jīng)申請取得宅基地使用權(quán)的，在70年內(nèi)可以無償使用。70年屆滿后，該農(nóng)民或其家庭成員仍為本集體經(jīng)濟組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權(quán)自動延長70年；該農(nóng)民或其家庭成員不再是本集體經(jīng)濟組織成員的，則應(yīng)向集體經(jīng)濟組織交納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如不交納宅基地使用費的，則集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方為本集體經(jīng)濟組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓方仍有權(quán)再次申請取得宅基地。通過繼承或受贈與而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的，參照上述構(gòu)想執(zhí)行。

參考文獻：

1.張奇.農(nóng)村宅基地法律問題探析[J].財貿(mào)研究，2005(2)

2.許建蘇.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度探討[J].河北法學，2006(11)

3.郭青霞，張前進.關(guān)于建立農(nóng)村宅基地市場的思考[J].山西農(nóng)業(yè)大學學報，2001(3)