李　剛

歷代都沒(méi)有也不能解決的有兩個(gè)困境：其一是“監(jiān)察悖論”，即“誰(shuí)來(lái)監(jiān)察監(jiān)察者”；其二是一抓就死，一放就亂。

中國(guó)古代監(jiān)察制度，簡(jiǎn)單說(shuō)即臺(tái)諫制度?！芭_(tái)”為御史臺(tái)，“諫”為諫官。御史監(jiān)察行政官僚及軍事將領(lǐng)，諫官規(guī)勸、監(jiān)督君主。在此，我們不妨先簡(jiǎn)單回顧一下歷史上幾個(gè)特點(diǎn)鮮明、形式迥異的監(jiān)察制度。

在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，掌管文獻(xiàn)史籍的御史就已有了明顯的監(jiān)察職能。秦代更是形成制度，設(shè)立御史大夫，位列三公，以貳丞相，掌天下文書(shū)和監(jiān)察。之后成為一項(xiàng)歷朝歷代都采用的重要政治制度。

漢承秦制，在監(jiān)察制度上較秦更密。中央仍設(shè)御史大夫，武帝時(shí)將全國(guó)分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，即州部，各設(shè)刺史一人。

東漢后期，刺史逐漸變?yōu)榱桉{于郡之上的一級(jí)地方行政長(zhǎng)官，失去監(jiān)察作用，改稱(chēng)州牧，成為行政軍事大權(quán)集一身的割據(jù)勢(shì)力，地方監(jiān)察制度土崩瓦解。

隋唐一體，唐更進(jìn)一步擴(kuò)大了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力。御史臺(tái)享有部分司法權(quán)，有權(quán)監(jiān)察大理寺和刑部的司法審判。在地方上，全國(guó)分為十個(gè)監(jiān)察區(qū)，即十道(后增為十五道)，每道設(shè)監(jiān)察御史一人巡回按察州縣。及至后來(lái)，在地方上觀察使(職同監(jiān)察御史)事事干預(yù)，權(quán)力逐漸凌駕到州縣地方官之上，成為地方行政的最高之一級(jí)，有如漢代刺史。觀察使巡按邊遠(yuǎn)省份者，稱(chēng)節(jié)度使。

明清兩代官制，由于剔出了宰相這一唯一有可能“相對(duì)有力”地制約君權(quán)的機(jī)構(gòu)，雖然監(jiān)察名目繁多，以致疊床架屋，但實(shí)際上只是在“用一個(gè)官員制約另一個(gè)官員”，“用一派官員制約另一派官員”，本質(zhì)上已經(jīng)淪為“人盯人”最低端的監(jiān)察方式。

歷代反腐難逃兩大困局

觀中國(guó)歷代監(jiān)察之得失，雖然兩千多年的體制被整個(gè)冠以“封建制度”，但比較不同朝代，還是有諸多區(qū)別甚至相去甚遠(yuǎn)之處。然而，以下兩個(gè)問(wèn)題卻是歷代都沒(méi)有也不能解決的困境：其一是“監(jiān)察悖論”，即“誰(shuí)來(lái)監(jiān)察監(jiān)察者”；其二是一抓就死，一放就亂。

這兩個(gè)難題伴隨中國(guó)兩千年極權(quán)體制始終。從另一個(gè)方面說(shuō)，也正是由于這兩個(gè)問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，才創(chuàng)造出了一個(gè)個(gè)王朝“興也勃，亡也忽”的歷史循環(huán)。

極權(quán)體制下監(jiān)察制度的最大弊病是一切監(jiān)察權(quán)力來(lái)源于君主，君主才是最高的監(jiān)察者，無(wú)論多么龐大的監(jiān)察體系對(duì)君權(quán)及君權(quán)衍生物都是無(wú)能為力的。只有做到“臣權(quán)制約”和“君權(quán)制約”相輔相成，政體才能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。君主制大框架下，“君憲體制”是迄今唯一有效的辦法，近代西方君主國(guó)家在艱難中完成該轉(zhuǎn)型。在大清王朝的最后幾年里，最高統(tǒng)治者也發(fā)現(xiàn)了這一“萬(wàn)世一系，永永尊戴”的秘訣，但為時(shí)已晚。

對(duì)于第一個(gè)難題，即“誰(shuí)來(lái)監(jiān)察監(jiān)察者”，宋代進(jìn)行了有益嘗試，取得了有限經(jīng)驗(yàn)，但由于無(wú)法走出極權(quán)窠臼，對(duì)地方監(jiān)察控制過(guò)嚴(yán)，以致?tīng)奚说胤降陌l(fā)展積極性，不能形成帝國(guó)有效合力，正所謂“強(qiáng)干弱枝”，兩宋在艱難延續(xù)320年后走人歷史。

至于“一放就亂”，極好理解，漢、唐兩個(gè)最為燦爛的王朝即亡于此，原來(lái)的監(jiān)察官員利用手中的權(quán)力蛻變?yōu)樾姓賳T之后，則意味著監(jiān)察力量的徹底消亡，不可逆轉(zhuǎn)的地方離心力就會(huì)蜂擁展現(xiàn)?！耙蛔ゾ退馈眲t集中表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)構(gòu)層出不窮被設(shè)置，而后迭次實(shí)效，不僅基本的肅貪功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，監(jiān)察官員更有可能淪落為政治斗爭(zhēng)的工具，整個(gè)官僚體制滑入準(zhǔn)死亡的腐爛階段。

古代監(jiān)察制度的黃金時(shí)代——宋

宋代官制大體延續(xù)唐代。在監(jiān)察方面，值得一提的是宋代經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作較唐代有進(jìn)一步發(fā)展。三司(指鹽鐵、度支、戶(hù)部)主管經(jīng)濟(jì)事氖是北宋最高財(cái)政機(jī)構(gòu)，號(hào)稱(chēng)“計(jì)省”，取代了尚書(shū)省諸多職氖是中央到地方的垂直系統(tǒng)。每司都對(duì)應(yīng)設(shè)置有“勾院”，是對(duì)各司進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審計(jì)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。如果說(shuō)唐代的經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作還是在每一機(jī)構(gòu)內(nèi)部由副職官員分管的話，宋代則建立起了獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)。

對(duì)于地方勢(shì)力的監(jiān)察力度也逐步加強(qiáng)。唐代的“道”是朝廷定期或不定期派遣的單一監(jiān)察體制，而宋代“路”級(jí)監(jiān)察不僅有了固定機(jī)構(gòu)，而且由轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等多部構(gòu)成。嚴(yán)密的監(jiān)察在一定程度上減弱了官僚腐化、地方分裂的趨勢(shì)，但是又束縛了地方自主勝。有宋之弱，不是因?yàn)楸欢唷⒉粡V，或財(cái)稅不豐，而是因?yàn)楦骷?jí)各部門(mén)受到體制性束縛；對(duì)外則表現(xiàn)為不能御敵于國(guó)門(mén)之外。

君權(quán)制約方面，宋代不少君主對(duì)貞觀之治中的做法全面繼承，并且在兩宋具有連續(xù)性和習(xí)慣性。宋太宗建立起比唐代更為分工明確的專(zhuān)職封駁機(jī)構(gòu)，規(guī)定所有君主的一切詔書(shū)都要經(jīng)過(guò)“通進(jìn)、印臺(tái)、封駁司”審核。

宋皇祜二年(1050年)，仁宗擢升張堯佐為三司使，輿情大嘩；知諫院諸員聯(lián)合上書(shū)，彈劾張堯佐：“乃凡庸之人，只因?qū)櫵?，驟居要職?！?/p>

張堯佐何許人?《宋史》載：溫成皇后之伯父，舉進(jìn)士。任地方推官時(shí)，轄內(nèi)有道士與商人夜飲，商人暴卒，道士逃，為巡邏者獲，牽連百余人。堯佐復(fù)審，明其冤。后知諸縣，因地少人多，田訟頻繁，張堯佐為正其疆界，制訂條款，教育百姓。

張堯佐出身寒士，早年考取進(jìn)士，處世謹(jǐn)慎，熟悉法律。但毫無(wú)疑問(wèn)，他的被重用與其外戚身份直接相關(guān)。

在臺(tái)諫系統(tǒng)與君主經(jīng)過(guò)數(shù)月博弈之后，仁宗最終罷免了張堯佐的三司使之職，但改授他為宣徽南院使、淮康節(jié)度使、景靈宮使、郡牧制置使四要職。

群臣不作任何讓步，再次諫仁宗。包拯越階趨前，責(zé)仁宗重用張堯佐是“失道敗德”，言辭激憤，以致唾沫濺到仁宗臉上。

是年，宋仁宗迫于壓力與宰相文彥博將決定公布于眾：免除張堯佐宣徽南院使和景靈宮使兩職，同時(shí)規(guī)定外戚不得任宰相、參知政事、樞密使等要職。

但到第二年八月，宋仁宗又改任張堯佐為宣徽南院使，兼任河陽(yáng)三鎮(zhèn)節(jié)度使。御史中丞王舉正立即上書(shū)，宣稱(chēng)如仁宗固執(zhí)己見(jiàn)，將辭職。殿中侍御史李兌，及知諫院官員相繼上書(shū)“必賜施行”，一個(gè)“必”字，迫使宗仁宗最終下詔：“自今張堯佐別有遷改?！?/p>

宋代是古代監(jiān)察制度的黃金時(shí)期，雖在南宋后期成為宰相擴(kuò)張權(quán)力的工具，但總體而言，它對(duì)監(jiān)察臣權(quán)、平衡君權(quán)起到了一定的作用。但此后歷朝歷代卻更多繼承了宋代監(jiān)察制度的弊端，更加傾向于君主專(zhuān)制，對(duì)君權(quán)的制約因素逐步消失殆盡。

值得注意的是，在所有大一統(tǒng)王朝中，宋代“內(nèi)廷”力量是最為衰弱的，也就是說(shuō)，在正常官僚體制之外，沒(méi)有出現(xiàn)強(qiáng)大的皇權(quán)衍生勢(shì)力。

在監(jiān)察中滋生血腥與腐朽——明

至明代，開(kāi)國(guó)君主雖無(wú)學(xué)養(yǎng)，卻尤為重視歷代興亡經(jīng)驗(yàn)。表面上看，明太祖和繼承者都極力恢復(fù)唐宋官制，以示正統(tǒng)。實(shí)際上卻是棄其精華，揚(yáng)其糟粕。

廢除丞相之后，隨著君主專(zhuān)制的加強(qiáng)，內(nèi)部監(jiān)察制度更加嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)更加繁復(fù)，而獨(dú)立性更加削弱，明太祖改御史臺(tái)為都察院，以“糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”，成為全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，從而完成臺(tái)諫合一，一般都察御史之上又增設(shè)總督和巡撫總攬地方監(jiān)督；都察院外又設(shè)監(jiān)督六部活動(dòng)的六科給事中。甚至在此之外又設(shè)廠衛(wèi)制度，是為君權(quán)完全控制下的特務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成一張明暗結(jié)合的多維監(jiān)察網(wǎng)。

但明王朝幾乎比任何一個(gè)王朝都更迅速地迎來(lái)行政、軍事官僚的整體腐化?？傮w看來(lái)，明代監(jiān)察制度教訓(xùn)要大大多于經(jīng)驗(yàn)。

“臺(tái)諫合一”是中國(guó)古代監(jiān)察制度更加職能不清、君權(quán)制約因素進(jìn)一步削弱的表現(xiàn)。另一方面，明代御史職權(quán)過(guò)大，其職能被明文定為“代天子巡狩”，每至府縣，官吏跪拜。為御史濫用權(quán)力、索賄貪腐大開(kāi)方便之門(mén)。天啟年間，東林黨與閹黨之間的“京察”、“大計(jì)”之爭(zhēng)，舉國(guó)官員悉數(shù)卷入。監(jiān)察官員的介入更擴(kuò)大了黨爭(zhēng)規(guī)模和殘忍程度。

“重典吏下”、“明刑弼教”這些法家思想成為明代監(jiān)察體系的重要組成部分。但這一手段不但不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，反而淪為“反監(jiān)察”的工具。

例如明代嚴(yán)嵩父子當(dāng)朝時(shí)期，“竊政二十年，溺信惡子，流毒天下，人咸指目為奸臣”。但凡彈劾嚴(yán)嵩的，不是被殺就是杖責(zé)流放，監(jiān)察官員雖前仆后繼卻不能改變既有政治格局。

嘉靖三年(1524年)，因諫諍大禮事件，廷杖大臣134人，被廷杖死者多達(dá)16人。

明代監(jiān)察法規(guī)雖非常發(fā)達(dá)，但由于東西廠、錦衣衛(wèi)等“特別監(jiān)察機(jī)構(gòu)”超越既有司法、行政秩序，直接對(duì)君主負(fù)責(zé)，更加重了明代官場(chǎng)的血腥程度和腐朽速度。君權(quán)高于一切、對(duì)君權(quán)制約因素的空白造成了明代制度的致命缺陷，使得監(jiān)察制度在實(shí)際操作中舉步維艱。

中國(guó)古代君權(quán)是不能分割的，也沒(méi)有任何第二股力量對(duì)其進(jìn)行有效制衡。在此格局下單靠監(jiān)察制度是無(wú)法完成約束權(quán)力、提高行政效率任務(wù)的。哪怕諫者如何忠君愛(ài)國(guó)，以致死諫、尸諫、碎首諫，如果缺乏分權(quán)制約和正當(dāng)程序的原則作保證，沒(méi)有真正的無(wú)差別法治為監(jiān)察制度保駕護(hù)航，無(wú)論多嚴(yán)密的監(jiān)察工作也只能是一種治標(biāo)不治本、甚至是加速腐敗的權(quán)宜手段，所謂的監(jiān)察體系和官僚體系也就沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。