郭 欣

摘要近年來,以污染事故、環(huán)境災(zāi)害、生態(tài)危機(jī)為代表的突發(fā)性環(huán)境事件逐漸為公眾所重視,在突發(fā)性環(huán)境事件的應(yīng)急管理中,我國在實(shí)踐中建立起相關(guān)的應(yīng)急機(jī)制,但是無論從法律規(guī)范還是從管理體系,都顯現(xiàn)出一系列不足。本文分析了國外突發(fā)事件應(yīng)急管理制度在立法和運(yùn)行模式上的特點(diǎn),并以美國為例介紹了以憲法為中心,由一整套的法令、政策為背景,由從地方到州再到聯(lián)邦的各級應(yīng)急機(jī)構(gòu)為組織所構(gòu)成的較為完備的突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急管理體系。這種體系的總特征為“憲法和法律授權(quán),行政首長領(lǐng)導(dǎo),中央?yún)f(xié)調(diào),地方負(fù)責(zé)”。

關(guān)鍵詞環(huán)境危機(jī)污染事故應(yīng)急管理

中圖分類號:D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-244-02

近年來,隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加速,我國發(fā)生的一系列突發(fā)性環(huán)境事件逐漸引起了人們的重視,以北江鎘污染和松花江苯污染為代表的污染事故,以北方沙塵暴和南方凍雨為代表的環(huán)境災(zāi)害,以藍(lán)藻、赤潮為代表的突發(fā)性生態(tài)安全危機(jī),都給自然環(huán)境和人們的正常生活帶來了嚴(yán)重影響。在應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境事件的實(shí)踐中,整個(gè)社會的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的快速和有效顯得尤為重要。目前我國已出臺了一系列相關(guān)的規(guī)范性文件,但從整體上說,現(xiàn)有的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制無論是法律規(guī)范還是管理體系都處于探索階段,我們有必要認(rèn)真研究國外有關(guān)理論和實(shí)踐,借鑒成功經(jīng)驗(yàn)。

一、外國突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急管理綜述

(一)應(yīng)急法律規(guī)范的特點(diǎn)

從突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法在世界范圍的發(fā)展可以看出,進(jìn)入20世紀(jì)后,突發(fā)性環(huán)境事件的爆發(fā)刺激了各國環(huán)境應(yīng)急法制的發(fā)展。從世界八大公害事件,到1979年美國的三里島核事故,1986年印度的博帕爾毒氣泄露事故,1989年前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電站泄露事故,各國逐步建立了自己的突發(fā)性事件應(yīng)急管理體制。從緊急權(quán)的法律化到應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立,從政府的應(yīng)急管理措施到社會的共同快速反應(yīng)機(jī)制,各國在突發(fā)性環(huán)境事件的應(yīng)急管理規(guī)范上有各自不同的特點(diǎn)。我國學(xué)者常紀(jì)文對各國應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境事件的應(yīng)急管理制度的立法歸納為以下幾種模式:豍一是在憲法或憲法性法律的指導(dǎo)下制定一部涵蓋突發(fā)污染事故應(yīng)急處理在內(nèi)的緊急狀態(tài)法,再在專門的環(huán)境立法中規(guī)定應(yīng)急法律問題,如美國、加拿大、荷蘭、日本等國。二是在環(huán)境基本法或綜合性的環(huán)境保護(hù)法之中設(shè)置一些原則性的應(yīng)急處理規(guī)定,然后再制定專門的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律,如日本在1967年制定《公害對策基本法》之后,1976年制定了《海洋污染和海上災(zāi)害防治法》。三是在環(huán)境基本法或綜合的環(huán)境保護(hù)法之中設(shè)置具有一定可操作性的應(yīng)急章節(jié),再在單行環(huán)境立法中分散設(shè)置各自的應(yīng)急規(guī)定,如荷蘭既在1990年的《環(huán)境管理法》中設(shè)立了第17章——特殊情況下的措施,又在《空氣污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法規(guī)或法令中規(guī)定了環(huán)境應(yīng)急處理的內(nèi)容。四是在環(huán)境基本法或綜合性環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定一些原則性的應(yīng)急處理規(guī)定,然后在相關(guān)的單行環(huán)境保護(hù)立法中規(guī)定一些特殊領(lǐng)域的應(yīng)急處理機(jī)制;一些國家或地區(qū)甚至還在專門的行政法規(guī)或規(guī)章中規(guī)定可操作性非常強(qiáng)的應(yīng)急處理措施,如我國。

(二)應(yīng)急管理模式的特點(diǎn)

首先,各國都強(qiáng)調(diào)了最高行政決策者在危機(jī)應(yīng)急中的主導(dǎo)地位,由于環(huán)境事件與公眾生活聯(lián)系的緊密性,政府處置環(huán)境危機(jī)的效率和能力直接影響其在民眾中的公信力,如美國政府在應(yīng)對颶風(fēng)、洪澇等自然災(zāi)害時(shí),總統(tǒng)作為應(yīng)急管理的決策核心,主導(dǎo)聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃的實(shí)施。其次,建立起自上而下的完善的層級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),除在中央政府機(jī)構(gòu)體系中設(shè)立專職的常設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)之外,從中央到地方,建立不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性的管理職能的機(jī)構(gòu)。第三,為了有效處置突發(fā)事件,各國立法都授予政府充分的權(quán)力,規(guī)定緊急狀態(tài)的應(yīng)對措施。如為控制事態(tài)而進(jìn)行的隔離、留置檢驗(yàn)、限制通行、征用物資等特別權(quán)力。

二、美國的突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制

以美國為例,在近一百年的發(fā)展中,美國在危機(jī)管理方面遵循的基本理念是:出現(xiàn)一種危機(jī),出臺一部法案政策,同時(shí)由一個(gè)主要的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。隨著新的危機(jī)的產(chǎn)生和新的情況的出現(xiàn),各種法律及其監(jiān)督或?qū)嵤C(jī)構(gòu)越來越多,在救助的過程中有多達(dá)上百個(gè)機(jī)構(gòu)參與。到了20世紀(jì),美國政府先后公布100多個(gè)法律對颶風(fēng)、地震、洪澇和其他自然災(zāi)害實(shí)施救助。這種撞擊式被動應(yīng)急反應(yīng)模式,以及應(yīng)急管理職能的碎片化狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中的弊病日顯,嚴(yán)重影響了聯(lián)邦政府對危機(jī)的集中管理,尤其是當(dāng)危機(jī)涉及眾多的政府部門時(shí),大大增加了應(yīng)急工作的復(fù)雜性。為此,1979年美國將處理危機(jī)和有救災(zāi)責(zé)任的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)重新組合,成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA),建立了一個(gè)包含指揮、控制和預(yù)警功能的綜合突發(fā)事件管理系統(tǒng)。這是一個(gè)強(qiáng)化集中的過程,使分散的針對性立法和分散的突發(fā)事件管理轉(zhuǎn)化成集中管理。2002年11月,美國又合并了海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民局及海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu),成立了國土安全部,將反恐與救災(zāi)的力量進(jìn)行了整合。

具體到美國的突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急模式,它是由一整套的法令、政策為背景,由從地方到州再到聯(lián)邦的各級應(yīng)急機(jī)構(gòu)為組織,構(gòu)成了較為完備的應(yīng)急管理體系。這種體系的總特征為“憲法和法律授權(quán),行政首長領(lǐng)導(dǎo),中央?yún)f(xié)調(diào),地方負(fù)責(zé)”。

(一)憲政為基礎(chǔ)的立法模式

1.美國應(yīng)急立法的憲法基礎(chǔ)

美國的突發(fā)事件應(yīng)急管理體制是以憲法為依據(jù)展開的。由于突發(fā)事件應(yīng)急管理涉及國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力設(shè)置及變動,涉及公民基本權(quán)利的保障和限制,涉及政治經(jīng)濟(jì)社會生活秩序的變動與重整,因此要求國家對包括重大突發(fā)性環(huán)境事件在內(nèi)的公共危機(jī)的管理都必須建立在憲政層面的法律依據(jù)上,其全部的制度構(gòu)建必須以國家的憲法為依托而進(jìn)行。豎事實(shí)上,最初的美國憲法并沒有對各種政府機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力做出界定,因此這種權(quán)力只能通過解釋有關(guān)國會和總統(tǒng)授權(quán)的一般憲法規(guī)范及某些憲法判例得到。除了憲法中明確規(guī)定的國會和總統(tǒng)的一般性權(quán)力以外,美國通過成文法規(guī)授權(quán)總統(tǒng)在緊急情況下采取行動。根據(jù)統(tǒng)計(jì),美國國會通過了470余部制定法將這樣或那樣的緊急權(quán)力授予總統(tǒng),這些法律所涉及的緊急事態(tài)范圍極廣,包括了自然災(zāi)害、重大污染事故、勞工沖突、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、直至威脅國家安全的事件。在各種緊急狀態(tài)法中,總統(tǒng)被授予了不同程度的權(quán)力,從在緊急事態(tài)中采取行動的有限的權(quán)力,到緊急狀態(tài)的宣布、采取措施來應(yīng)對緊急事態(tài)和確定緊急狀態(tài)終止的條件和程序等,總統(tǒng)被賦予廣泛的自由裁量權(quán)。但是總統(tǒng)的權(quán)力并不是不受任何限制的,這種限制包括一些要求總統(tǒng)遵守的實(shí)體和程序上的限制。1976年國會通過了《國家緊急狀態(tài)法》加強(qiáng)了國會對總統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)。豏因此,國會和總統(tǒng)的緊急權(quán)力都是以憲法為基礎(chǔ)的,并由一系列憲法性規(guī)范對其進(jìn)行制約。

2.專門性立法中的突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急規(guī)定

最有代表性的是美國關(guān)于危險(xiǎn)物質(zhì)的泄漏和治理的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》(1980)中對危險(xiǎn)污染物泄漏事故處理的應(yīng)急管理規(guī)定。它規(guī)定了危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏責(zé)任人的報(bào)告義務(wù)和法律責(zé)任、聯(lián)邦環(huán)保局的國家反應(yīng)中心的報(bào)告義務(wù)和責(zé)任,污染事故相對人對應(yīng)急檢查處置的配合義務(wù)。豐《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》對危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏的應(yīng)急治理行動主要規(guī)定了兩種類型的措施,一類是“清除”,一類是“救助”。清除,指的是從環(huán)境中清除泄漏的危險(xiǎn)物質(zhì)的行動。它包括:在危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏的威脅下有必要采取的行動、為監(jiān)測、評價(jià)泄漏或泄漏威脅所必要的行動、被清除物質(zhì)的處置和為預(yù)防、減輕泄漏對公眾健康和環(huán)境的危害所必要的行動。它還包括限制出入、提供替代供水、臨時(shí)疏散、安置受害人群和其他的應(yīng)急援助措施。救助,指的是在泄漏或泄漏威脅情況下采取的旨在防止或減輕危險(xiǎn)物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境以保護(hù)當(dāng)代和未來的人的健康和福利不受危害的措施。救助是可代替清除行動的或除清除行動以外的治理行動。救助行動包括;在泄漏地點(diǎn)采取的儲存、限制、環(huán)形保護(hù)(堤、溝、渠等)、覆蓋、中和、清除、循環(huán)利用、引流、銷毀、隔離、疏浚挖掘、修復(fù)泄漏容器、收集泄漏物質(zhì)和地面徑流、現(xiàn)場處理或焚燒、提供替代供水、監(jiān)測和從現(xiàn)場運(yùn)出危險(xiǎn)物質(zhì)等行動。由此可見,救助行動重在對人類和環(huán)境的永久保護(hù)。清除側(cè)重于應(yīng)急管理與消除危險(xiǎn),注重應(yīng)急性措施對人們的現(xiàn)實(shí)的健康和安全的保護(hù),救助側(cè)重于減少對環(huán)境的損害,保護(hù)人們及其后代的環(huán)境權(quán)。將這兩者結(jié)合起來是美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》中污染事故強(qiáng)制應(yīng)急措施制度的先進(jìn)性所在。

美國國會1974年制定的《安全飲用水法》對水污染事故應(yīng)急管理做如下規(guī)定:在污染物出現(xiàn)或可能進(jìn)入公共水系統(tǒng)或公共水源,并對人體健康引起或可能引起重大危害,而且有關(guān)州和地方機(jī)關(guān)未采取應(yīng)急行動的情況下,聯(lián)邦環(huán)保局有權(quán)采取它認(rèn)為為保護(hù)人體健康所必要的任何行動。這些行動包括;(1)發(fā)布為保護(hù)人體健康所必要的命令,其中包括命令致害者提供替代水;(2)提起適當(dāng)?shù)拿袷略V訟,其中包括申請法院的限制命令和強(qiáng)制令等法律救濟(jì)。

美國1990年頒布的美國《90油污法》則就聯(lián)邦政府和州政府在發(fā)生海上溢油污染事故時(shí)的管理職能、溢油應(yīng)急反應(yīng)體系的建立、溢油國家應(yīng)急計(jì)劃的編制等做出了完整的規(guī)定。

(二)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)專門化

美國突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急管理的一個(gè)重要特點(diǎn)就是應(yīng)急機(jī)構(gòu)的專門化。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局作為聯(lián)邦的應(yīng)對重大突發(fā)事件的專門機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)災(zāi)害、事故、恐怖事件、重大犯罪等各種突發(fā)事件的應(yīng)對,在“9·11”事件后,這個(gè)機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)了它在預(yù)防犯罪、打擊恐怖事件方面的職能。2003年,聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局并入國土安全部,以期與地方更密切的合作,對緊急事件做出更有效和迅速的反應(yīng)。具體到突發(fā)性環(huán)境事件這一領(lǐng)域,按照《環(huán)境責(zé)任法》,美國總統(tǒng)對危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏的治理負(fù)有主要責(zé)任。該法授權(quán)總統(tǒng)(通過聯(lián)邦環(huán)保局)在危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏或有泄漏的巨大可能性的情況下采取與國家應(yīng)急計(jì)劃相一致的任何必要的應(yīng)急措施。聯(lián)邦環(huán)保局下屬的國家應(yīng)急反應(yīng)中心是對緊急事件做出快速反應(yīng),并為聯(lián)邦環(huán)保局提供信息支持和方案選擇的常設(shè)機(jī)構(gòu)。

以美國《90油污法》中設(shè)定的海上溢油事故應(yīng)急處理機(jī)制為例,海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國應(yīng)對海上重大環(huán)境污染的危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),1991年海岸警衛(wèi)隊(duì)成立國家突擊力量協(xié)調(diào)中心,中心存儲了所有清污機(jī)構(gòu)、清污設(shè)施和物資的電腦清單。海岸警衛(wèi)隊(duì)按照聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃加以訓(xùn)練,一旦發(fā)生污染事故,將依照國家應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃迅速行動。海岸警衛(wèi)隊(duì)在應(yīng)急處理中具有至高的組織、協(xié)調(diào)和決定權(quán)。相關(guān)的州和地區(qū)也分別建立專門的溢油應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng),對行政區(qū)內(nèi)的溢油事故應(yīng)急工作進(jìn)行配合和協(xié)調(diào)。

(三)應(yīng)急管理中聯(lián)邦與州的關(guān)系

美國環(huán)境事件應(yīng)急措施制度中聯(lián)邦與州的關(guān)系是與它的國家污染防治法中規(guī)定的聯(lián)邦與州的關(guān)系相一致的。對污染事故的應(yīng)急處理主要執(zhí)行者是州政府,總統(tǒng)的治理行動決策必須有州政府的實(shí)質(zhì)性參與,聯(lián)邦對州政府的治理進(jìn)行信息、物質(zhì)、技術(shù)的支持并對治理行為進(jìn)行監(jiān)督。所有的治理行動都必須按照聯(lián)邦環(huán)保局頒布的國家應(yīng)急計(jì)劃進(jìn)行。如果總統(tǒng)認(rèn)為州有能力實(shí)施治理行動,他可同其訂立治理合同或合作協(xié)議。訂有這種合同或協(xié)議的州、地方政府的治理費(fèi)用可從危險(xiǎn)物質(zhì)基金中得到補(bǔ)償。總統(tǒng)有權(quán)對它們的治理行動和分包合同進(jìn)行技術(shù)上的和法律上的監(jiān)督。如州、地方政府違反治理合同或合作協(xié)議,總統(tǒng)可在適當(dāng)法院對其提起訴訟以謀求法院強(qiáng)制其履行合同或協(xié)議。美國作為聯(lián)邦制國家,采取這種特殊的環(huán)境事件應(yīng)急管理體制是與其政治體制分不開的,單一制國家不可能照搬這種中央與地方的關(guān)系,但是,基于我國應(yīng)急管理中的物質(zhì)保障和信息管理難題,為有效地調(diào)動地方積極參與事故應(yīng)急處理,這種體制有可供借鑒之處。