劉家昆

摘要目前,我國行政公開的救濟制度存在很大的問題,主要是行政公開救濟的立法不足,導致行政相對人不能通過法律途徑來維護自己的行政知情權。因此必須要通過立法來建立和完善我國行政公開的救濟制度,這是市場經濟發(fā)展的客觀要求,也是實現(xiàn)對權力監(jiān)督,反腐倡廉的重要措施。

關鍵詞行政公開救濟行政知情權

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-071-02

一、我國行政公開制度的現(xiàn)狀分析

行政公開是指國家行政機關(包括有行政職能的公共部門)的一切活動除涉及到國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密并由法律規(guī)定不得公開的以外,必須向行政相對人及社會公開。

行政公開制度作為現(xiàn)代民主國家的一項基本制度,對于防控腐敗,增強政府行為的透明度,提高政府的行政工作效率有著重要的作用。我國的行政公開制度已經有了一定的基礎,其中最重要的是已經形成了以中央和地方政府機關主持的機關報為核心,以《國務院公報》、《中華人民共和國法律法規(guī)匯編》等法定出版物為依托的法律公告體系。同時也存在一定的依申請公開立法。如《行政復議法》第23條第2款規(guī)定:“申請人、第三人可以查閱被申請人提供的書面答復、做出具體行政行為的依據(jù)、證據(jù)和其它有關材料,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外,行政復議機關不得拒絕?！睂嵺`中的做法主要是通過一些政策對行政公開的內容、形式、程序、監(jiān)督和評價體系做出規(guī)定。

雖然我國的行政公開制度有了一定程度的發(fā)展,對于改善政府形象、提高政府行政工作效率、防控腐敗有著明顯的作用,但是仍然存在著很多問題,在這種情況下,行政公開的救濟制度也很難建立起來。所以,建立和完善行政公開法律制度,進而建立和完善行政公開救濟制度不僅是現(xiàn)代世界各國行政立法發(fā)展的潮流,更是我國行政制度所面臨的當務之急。

二、行政公開救濟制度存在的問題及成因分析

(一)我國行政公開救濟制度存在的問題

行政公開救濟是指對于行政機關的不法或不當行政公開行為,行政相對人有權通過法律途徑,使自己的權利獲得救濟的制度。我國行政公開救濟存在的問題是,有關行政公開救濟制度的法律規(guī)定缺失,根據(jù)“有權利就有救濟”的法律原則,行政公開應該有救濟程序的保障。目前在我國,只有一些地區(qū)通過制定政府信息公開辦法或是政府信息公開規(guī)定等措施來對行政公開加以救濟。例如廣州市《政府信息公開規(guī)定》第二十九條規(guī)定:“公開權利人不服公開、部分公開或不公開決定的,有權依法申請復議,提起訴訟或請求賠償?！鄙虾Ｊ小墩畔⒐_辦法》第三十二條(救濟途徑)規(guī)定:“公民、法人和其它組織認為政府機關不依法履行政府信息公開義務的,可以向監(jiān)察機關或者上級政府機關舉報,接受舉報的機關,應當予以調查處理。公民、法人和其它組織認為行政機關違反本規(guī)定的具體行政行為,侵害其合法權益的,可以依法申請行政復議,對行政復議決定不服的,可以依法提起行政訴訟;公民、法人和其它組織也可以依法直接向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

這些措施以地方立法的形式加強了對本地區(qū)的行政公開救濟,但都只是停留在行政信息公開救濟的層面上,很難對更大層面上的行政公開加以救濟。對我國大部分地區(qū)來說,對行政主體不公開相關信息的法律責任以及利害關系人對有關行政主體不依法主動提供信息和無合法理由拒絕其申請?zhí)峁┬畔⒌木葷緩降纫?guī)定得極少,且非常不明確。豍因此,當利害關系人明知行政主體違反了行政公開的相關規(guī)定,侵害了自己的合法權利,卻很難尋求到強有力的法律依據(jù),也無法確知自己應當申請行政復議還是提起行政訴訟。

(二)我國行政公開救濟制度存在問題的成因分析

首先是制度上的不健全,制度上的缺陷導致外部機制的軟弱。我國目前的《行政復議法》和《行政訴訟法》實際上都未規(guī)定當事人可以因為行政信息申請被拒絕而提起行政復議或行政訴訟,我國的行政公開制度從嚴格意義上講缺少任何救濟制度。由此,導致了行政機關不公開信息的行為無法得到有力的監(jiān)督和控制,而公眾的知情權也無法得到充分的保障,無法真正實現(xiàn)豎。從根本上說,正是由于缺乏相應的救濟制度,使得即使是在中央大力推行行政政務公開的同時,在一些地方和部門仍有“不公開、假公開、半公開”的現(xiàn)象存在,嚴重降低了政府在人民心目中的威信,侵犯了公眾合法的知情權。因此,建立和完善我國的行政公開救濟制度迫在眉睫。

其次是觀念上的落后。行政工作的宗旨是服務于人民,那么對行政機關及其工作人員而言,公民了解與自己利益或公共利益有關的行政公開信息、資料等也就是當然的、不可剝奪的權利了。當這種權利受到侵害之后,人民應該能夠通過法律途徑來救濟。但是,我國公務人員中有一部分人沒有意識到行政公開的重要性,沒有意識到行政公開是政府的義務,而不是對人民的恩賜。這種觀念上的落后導致了行政公開的救濟不可能真正落實。所以,國家公務人員應當轉變觀念,應當充分認識到行政公開和行政公開救濟的重要性。

正是這兩方面的原因,造成了當行政相對方有關行政公開方面的權利受到侵害之后,很難通過正當、合法的途徑來救濟自己的權利。

三、行政公開救濟的必要性

加強對行政公開的救濟,確立行政公開救濟的各項基本制度,對于市場經濟的發(fā)展,當前的反腐倡廉工作、權力的監(jiān)督,以及中國加入世界貿易組織后適應國際政治、經濟、法律大環(huán)境來說,都是十分必要的。

(一)對行政公開進行救濟是市場經濟發(fā)展的客觀要求

上海社保資金案深刻警示我們,加強對權力運行的監(jiān)督和制約,確保權力在陽光下運行,至關重要。“陽光是最好的防腐劑”,將政府的行政行為公開化,建立完善的行政公開制度,有利于社會主義市場經濟的發(fā)展。行政公開制度的建立和順利暢行,需要行政公開救濟制度的保障。只有健全了行政公開救濟制度,才能夠充分保障公民的行政知情權。當行政機關不法或不當?shù)男姓_行為侵害了自己的合法權利的時候,公民才可以運用法律武器來維護自己的權利,各種欺詐現(xiàn)象便會失去藏身之地。

(二)對行政公開進行救濟是實現(xiàn)對權力監(jiān)督,反腐倡廉的重要措施

近年來,反腐敗、倡廉政已經成為我國最基本的一項政治任務。腐敗是在任何社會都存在的現(xiàn)象,當然也存在于政府的行政行為之中。豏但是,要有效防止行政行為之中的腐敗,關鍵不在于采取多么嚴厲的威懾措施,更重要的是通過周密的制度設計來約束權力,行政公開正是這樣一種制度,它能夠充分保障行政相對方的合法權利,使決定和執(zhí)行過程透明化,并且能夠使行政機關充分接受外部監(jiān)督。但完備的行政公開制度如果沒有救濟制度的保障,那么行政公開只能起到形式上的作用,只有建立嚴密的行政公開救濟制度,才能夠使行政公開在權力監(jiān)督、反腐倡廉方面起到實質上的作用。

四、建立和完善我國行政公開的救濟制度

根據(jù)“有權利就有救濟”的法律原則,行政公開制度的有效實施也必須有相應的救濟作保障。現(xiàn)代西方發(fā)達資本主義國家的行政公開制度中,普遍建立了行政公開的救濟制度。在西方行政公開救濟制度中,申請行政公開救濟的人一般有兩種:一是認為行政機關或其它機關的不公開或不完全公開決定侵犯了自己的知情權,可以利用法律規(guī)定的救濟途徑糾正:二是與公開信息有利害關系的人,認為行政機關或其它機關的公開決定侵害了自己的私人秘密或商業(yè)秘密,也可以利用救濟途徑糾正。關于行政公開救濟制度的規(guī)定,各國一般規(guī)定了兩種途徑:即行政救濟和法院訴訟救濟。豐特別是美國和日本,行政公開救濟制度尤為發(fā)達。西方的做法表明,要使行政公開有效實施,必須有相應的救濟制度加以保障。我國可以從中吸取一些可行的行政公開救濟的經驗和做法,這對于結合我國行政公開的實際情況,建立起有中國特色的行政公開的救濟制度,是十分必要的。

建立和完善我國行政公開的救濟制度,具有十分重要的現(xiàn)實意義,其主要內容應包括如下三個方面:

(一)明確我國行政公開的救濟范圍

現(xiàn)階段,建立和完善我國行政公開的救濟制度,應當首先明確行政公開救濟的范圍,只有明確了行政公開的救濟范圍,公民才能夠更好地通過法律途徑來維護、保障自己的合法權益。

行政機關及相關工作人員有下列行為,即可視為未依法履行或未依法完全履行政府行政公開義務:(1)不履行主動公開義務、不及時更新主動公開內容的。(2)不提供或者不及時更新本機關行政公開指南、行政公開目錄的。(3)對符合法定條件的申請人,隱瞞或不提供應當公開的政府行政事項的。(4)未履行行政公開告知義務導致行政相對方的合法權益受侵害的。

上述內容,可以視為行政公開的救濟范圍,行政相對方如果受到上述不法或不當?shù)男姓_行為的侵害,可以通過適當?shù)耐緩骄葷约旱臋嗬?/p>

(二)明確我國行政公開的法定救濟途徑

建立和完善我國的行政公開制度,是社會發(fā)展的必然要求,是建立我國行政程序制度的核心內容和重要措施,而救濟制度又是行政公開制度的最基本內容之一。“一個不言而喻的命題是,任何法律實體權利如果沒有相應的法律救濟制度予以保障,則立法賦予再多的法律實體權利也是沒有任何意義的?！必T所以,為使我國行政公開制度的建立和暢行,應該也必須同時完善對行政公開的救濟。

依據(jù)我國現(xiàn)實情況和借鑒國外成熟經驗,我國行政公開的法定救濟途徑應包括自我補正、國家賠償、行政復議和行政訴訟。

1.自我補正

依法公開自己的行政行為是行政公開主體的法定義務,應公開而不公開或不應公開而公開都是一種行政失職或違法行為,這種行為發(fā)生后,行政主體有義務進行自我糾正,有義務按法律的規(guī)定重新做出公開或不公開決定,對于給行政相對人造成權益侵害的,有義務給予一定的補償或賠償。

2.國家賠償

因為行政機關拒絕公民的申請而不公開行政信息、情報,這種行為屬于行政不作為,行政不作為是可以提起國家賠償?shù)?。根?jù)2001年7月17日最高人民法院司法解釋規(guī)定:行政機關如果拒絕履行行政相對人提出的保護人身權、財產權的請求而使行政相對人受到損害,受害人有權提出國家賠償。在當今社會,信息產業(yè)已成為許多國家的支柱產業(yè)。信息是生產力,是無形資產,當它被人們了解和利用后,將給人們帶來巨大的經濟和社會效益,并顯示其價值?？梢?侵犯公民的知情權就等于是剝奪公民的財產權。從這一點來講,知情權的被剝奪也應該獲得國家賠償。

3.行政復議

《行政復議法》中對于可以受到救濟的行政不作為行為的范圍的規(guī)定是相當狹窄的。并且,理論和實踐中對行政機關的拒絕公開行為是否是一種具體行政行為尚有爭議,同時由于缺乏相應法律規(guī)定,行政公開復議還僅停留在理論探討層次而沒有得到實踐體現(xiàn)。所以應該完善《行政復議法》的相關規(guī)定,把行政不公開界定為一種行政不作為,把它納入到行政復議的行政不作為受案范圍之內,并將其界定為一種具體行政行為而允許其提起行政復議,只有對上述問題做出明確的法律界定,才可因有法律保障而使行政公開復議救濟渠道暢通。

4.行政訴訟

根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定,行政主體的行政不公開行為不屬于行政訴訟受案范圍。如果要把行政訴訟作為行政公開的法定救濟途徑就必須完善《行政訴訟法》的相關規(guī)定,把行政主體不公開行為納入到行政訴訟的行政不作為受案范圍之內,并將其界定為一種具體行政行為而允許其提起行政訴訟。

五、結論

行政公開救濟制度是我國行政公開制度的重要組成部分。建立和完善我國行政公開的救濟制度,是保障行政公開制度暢行的重要舉措,它有利于我國社會主義市場經濟的發(fā)展,也有利于現(xiàn)階段對權力的監(jiān)督、防控腐敗。應對我國現(xiàn)行的法律法規(guī)進行修改及完善,明確行政公開救濟的范圍和法定救濟途徑,使當事人在行政知情權受到侵害之時,能夠通過多種途徑來救濟自己的權利。