歐陽慶芳 郭 穗 歐陽美平

摘要高校教師校內(nèi)申訴是一種前置性、專門性、法定性的內(nèi)部行政救濟制度,它在保護高校教師的教育權(quán)益上具有優(yōu)越性。但由于法律和制度的欠缺,這一制度還存在一些問題。本文指出必須明確高校教師校內(nèi)申訴的主體和申訴范圍,規(guī)范校內(nèi)申訴程序,并建立相應(yīng)的權(quán)利保障制度來實現(xiàn)教師的合法權(quán)益免受侵害。

關(guān)鍵詞高校教師校內(nèi)申訴行政救濟

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-052-02

隨著科學技術(shù)的迅猛發(fā)展,經(jīng)濟水平的不斷提高,大學在社會經(jīng)濟生活與國家發(fā)展中日益發(fā)揮著重要作用。高等學校不僅承擔著培養(yǎng)人才的職能,還有發(fā)展科學和服務(wù)社會的責任。教師作為高校組織中的一個特殊利益群體,是實現(xiàn)這些職能的重要依托。國家憲法法律不僅賦予其作為普通公民的基本權(quán)利,還給予其教育者的特殊權(quán)利,但這些權(quán)利在行使過程中有時也會遭到侵犯,影響高校教師教學科研活動的正常開展。為了保障教師的合法權(quán)益,促進高校職能的正常發(fā)揮,我國《教育法》第42條、《教師法》第39條,規(guī)定了教師申訴這一救濟途徑。隨后,國家教委在1995年《關(guān)于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》中要求建立校內(nèi)申訴制度,將教育糾紛首先在校內(nèi)化解。設(shè)立專門的教師校內(nèi)申訴制度,無論從理論還是實踐的角度都具有十分重要的意義。它既是教育人文關(guān)懷的體現(xiàn),也在一定程度上是對大學自治權(quán)的尊重。然而,這一制度在實施過程中,還存在諸多問題,需要在法律和制度上進一步完善。

一、厘清高校教師校內(nèi)申訴的法律性質(zhì)

申訴,通常是指公民在其合法權(quán)益受到損害時,向有關(guān)國家機關(guān)申訴理由,請求處理或重新處理的權(quán)利。它是我國憲法賦予每個公民的一項基本權(quán)利。我國現(xiàn)行法律和政策設(shè)置了多項申訴制度,從行使的情況看主要有兩種即訴訟上的申訴和非訴訟上的申訴。前者指對司法機關(guān)作出的發(fā)生法律效力的判決、裁定,當事人可以向法院或檢察院提出申訴,要求改正或撤銷原判決或裁定;后者是公民對行政機關(guān)的處理決定不服,可以向行政機關(guān)或上級機關(guān)或者有關(guān)國家機關(guān)提出申訴,要求改正或撤銷原決定。豍教育申訴是我國教育法律法規(guī)所確定的一種非訴訟救濟途徑,根據(jù)提出申訴請求的主體不同,有教師申訴和學生申訴兩種;根據(jù)受理申訴的主體是所在學校還是教育行政部門,又可分為校內(nèi)申訴和教育行政申訴。高校教師校內(nèi)申訴,是高校教師因?qū)W?；蚱渎毮懿块T作出的有關(guān)處理決定不服,或認為學校有關(guān)具體行為侵犯了自身的合法權(quán)益,申請學校依照規(guī)定程序進行審查處理的制度。關(guān)于教師申訴的性質(zhì),爭議頗多,有行政裁決說、行政復議說、行政仲裁說等觀點,也有研究認為,判定的關(guān)鍵是看教師申訴的內(nèi)容屬于何種爭議,如是民事爭議,則屬于行政裁決,如屬于行政爭議,則要分析是一般權(quán)力關(guān)系還是特別權(quán)力關(guān)系,前者屬于行政復議,后者是系統(tǒng)內(nèi)的申訴。豎從性質(zhì)上分析,高校教師校內(nèi)申訴應(yīng)是一種前置性、專門性、法定性的內(nèi)部行政救濟制度。

(一)前置性

當高校教師與所在學校發(fā)生教育糾紛,首先交由學校審查處理,當事人對學校處理決定不服的,再依據(jù)法律規(guī)定申請行政復議或提起行政訴訟。這種由學校先行處理的制度,不僅可及時解決教學和管理中發(fā)生的沖突,更能起到一種過濾作用,有效減少對行政資源和司法資源的耗費。而且由于教育糾紛本身的特殊性,對于教學管理中的事務(wù),學校應(yīng)該更有發(fā)言權(quán)。尤其是高校發(fā)生的教育糾紛,更多涉及對教師專業(yè)學術(shù)上的認定,由各高校先行處理更為合適。

(二)專門性

這是專為教師設(shè)定的一項救濟制度,其目的和實質(zhì)在于補救和維護教師的特定合法權(quán)益。高校教師校內(nèi)申訴由學校成立專門的機構(gòu)進行處理,救濟對象限于校內(nèi)在職教師,救濟的內(nèi)容和方式也是特定的。實踐中,當教師的教育教學權(quán)、科學研究權(quán)、指導學生權(quán)、獲得報酬權(quán)、民主管理參與權(quán)、進修培訓權(quán)等遭受學校或有關(guān)職能部門違法或不當行為的侵犯后,可以通過校內(nèi)申訴這一路徑來救濟受損害的權(quán)利。

(三)法定性

教師申訴權(quán)的規(guī)定是憲法賦予公民的申訴權(quán)在教育領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。1993年頒布的《教師法》第39條確立了教師申訴制度,1995年原國家教委印發(fā)的《關(guān)于〈教師法〉若干問題的實施意見》也專門就教師申訴問題作了具體規(guī)定,同時國家教委在1995年《關(guān)于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》中明確要求建立校內(nèi)申訴制度。這些相關(guān)的立法為教師申訴制度的確立提供了法律依據(jù)?？梢?高校教師校內(nèi)申訴制度是由我國法律法規(guī)、行政規(guī)章以及教育行政規(guī)范性文件所規(guī)范和確認的一項法定制度。

(四)行政救濟性

具有法人資格的高等學校,經(jīng)法律法規(guī)的授權(quán),在人才培養(yǎng)、專業(yè)設(shè)置、人員配備、教師評聘、學生管理等方面享有行政職權(quán),具備行政主體資格。其對校內(nèi)教師實施的管理行為或作出的處理決定屬于內(nèi)部行政行為,由此引發(fā)的糾紛是教育行政糾紛。高校教師校內(nèi)申訴,由高等學校對其違法或不當?shù)膬?nèi)部行政行為進行糾正和補救,是一種非司法途徑的行政申訴制度和權(quán)利救濟機制。

(五)內(nèi)部監(jiān)督性

作為學校內(nèi)部的一種監(jiān)督和糾錯機制,它可以充分利用高校內(nèi)部和行政層級的領(lǐng)導監(jiān)督關(guān)系來平衡和解決糾紛,矯正違法或不當?shù)男袨?并對行為造成的損失給予彌補。這種內(nèi)部監(jiān)督,能夠及時發(fā)現(xiàn)問題,糾正錯誤,將矛盾直接消化在學校內(nèi)部,排除了司法的干預,也符合救濟的經(jīng)濟性原則,有利于促進和諧校園的建設(shè)。

二、明確高校教師校內(nèi)申訴的主體和申訴范圍

(一)申訴的主體

高校教師校內(nèi)申訴的主體包括申訴人、被申訴人和受理申訴的機構(gòu)。申訴人,即認為自己的合法權(quán)益被學校及其職能機構(gòu)侵犯以及對學校的處理決定不服的教職員工,包括各級別的全職、兼職或附屬的教育人員、聘用的合同工等在職人員。被申訴人即申訴人的相對方,是申訴人所在的學校,也包括相關(guān)職能部門或?qū)W校分支機構(gòu)。

受理申訴的機構(gòu),是學校處理申訴的決策機構(gòu)。目前各高校教師申訴委員會一般由工會、辦公室、紀委、教師代表、職能部門負責人等組成。教師申訴委員會應(yīng)具有相對的獨立性,有一定任期和改選制度,辦事機構(gòu)可設(shè)在工會,其作出的決定經(jīng)學校管理機構(gòu)批準后,具有約束力和執(zhí)行力。因《教師法》只規(guī)定教師申訴是向教育行政管理部門提出,沒有明確校內(nèi)教職工申訴委員會的法律地位。在這種法律缺位的情況下,如何處理好申訴委員會與學校行政之間的關(guān)系就十分重要,這也是決定申訴制度能否真正落實執(zhí)行的關(guān)鍵問題。我們說申訴委員會一方面具有獨立性,必須賦予其獨立作出申訴處理決定包括撤銷原處理決定的權(quán)利,同時根據(jù)《高等教育法》39條的規(guī)定,高等學校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制,校長辦公會議是學校最高行政決策機構(gòu),因此對申訴事項屬于校長辦公會議議事范圍的,應(yīng)由申訴委員會提交校長辦公會議審議研究后再下達申訴處理決定書。這樣一方面明確了申訴委員會可直接撤銷部門(單位)作出的原處理決定,確保了委員會在申訴處理中的權(quán)力地位,同時也維護了學校行政的權(quán)威,使申訴具有更強的可操作性。

(二)申訴的范圍

根據(jù)《教師法》39條的規(guī)定,教師進行申訴的范圍包括:學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的;對學校或者其他教育機構(gòu)作出的處理不服的以及當?shù)厝嗣裾挠嘘P(guān)行政部門侵犯《教師法》規(guī)定的教師合法權(quán)益的。上述范圍既包括作為教師的特定權(quán)益被侵犯的情形,也涵蓋了教師其他方面的權(quán)益。雖在較大程度上保障了教師的權(quán)利,但卻缺乏針對性。教師申訴應(yīng)著眼于解決教育行政爭議方面的糾紛,至于教師與學校發(fā)生的民事糾紛可以通過民事訴訟的方式進行救濟。因此,校內(nèi)教師申訴應(yīng)該規(guī)定一個明確的范圍。第一,教師認為學?；蛐?nèi)有關(guān)部門侵犯《教師法》規(guī)定的教師合法權(quán)益的,可以向?qū)W校申訴委員會提出申訴。這里的合法權(quán)益僅限于作為教師的權(quán)利即《教師法》規(guī)定的教師在職務(wù)聘任、教學科研、工作條件、民主管理、培訓進修、考核獎懲、工資福利待遇等方面的權(quán)利,至于其他方面的權(quán)利,如作為一個公民的民事權(quán)利被侵犯,則可通過民事救濟的途徑解決。當然,作為民事糾紛,教師也可以請求學校工會或單位領(lǐng)導進行民事調(diào)解。第二,教師對學?；蛘邔W校職能機構(gòu)作出的行政處理不服的可以提起申訴。這些處理既包括學校依據(jù)法律授權(quán)給教師作出的處理決定,也包括學校根據(jù)自己的章程對教師進行的處理,前者屬于學校的行政行為,后者屬于學校內(nèi)部的紀律處分。我國《教育法》第28條規(guī)定學校有按照章程自主管理的權(quán)利,如果教師違反了校紀校規(guī),學校有權(quán)對其進行處分。尤其是公立高校教師被侵犯的權(quán)利如果屬于學校自治權(quán)范圍,或者是涉及教師非重要性權(quán)利的處分行為,如警告、通報批評、記過等應(yīng)優(yōu)先通過教師申訴進行救濟。如果學校對教師的處理屬于對學校章程強制性規(guī)則的使用,且該規(guī)則影響教師的基本權(quán)利和重要權(quán)利,那么依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,相對人還有權(quán)對學校的具體行政行為提起行政訴訟。

三、規(guī)范高校教師校內(nèi)申訴的程序

現(xiàn)行法律法規(guī)對教師申訴適用的程序并未作出明確規(guī)定,尤其是校內(nèi)申訴,基本上處于無法可依的狀態(tài)。各高校由于重視程度不同,在程序規(guī)定上也詳盡不一。程序是實體權(quán)利的最大保障,教育行政部門應(yīng)在原有立法基礎(chǔ)上進一步統(tǒng)一和規(guī)范處理教師申訴的程序。

(一)提出申訴

申訴的教師應(yīng)以書面形式提出申訴請求,申訴書中載明下列內(nèi)容:1.申訴人的基本情況,有委托代理的應(yīng)寫明代理人的有關(guān)情況;2.被申訴人的基本情況;3.申訴請求;4.申訴理由;5.提出申訴時間;6.其他相關(guān)情況等。提出申訴的期限是教師在知道自己合法權(quán)益受到侵犯,或者知道學校作出的處理決定之日起60日內(nèi)。如果超過了時效則應(yīng)當被視為自動放棄申訴的權(quán)利。另外,教師在自動撤回申訴或者接到受理申訴機構(gòu)的正式處理后,不能就同一事實和理由再次提出申訴申請,避免重復申訴以減輕申訴受理機構(gòu)的工作壓力。

(二)受理

申訴受理部門接到教師申訴后應(yīng)進行初步審查,在五日內(nèi)作出是否受理的決定,并書面告知申訴人。申訴受理部門根據(jù)不同情況分別作出處理:申請事項不屬于申訴范圍的,應(yīng)即時作出不予受理的決定;申請材料不齊或不符合形式要求的,應(yīng)要求當事人補正;申請事項屬于申訴范圍,申請材料齊全,符合法定形式的,作出受理申請的決定,并出具注明日期的書面憑證。

(三)非正式處理程序

在啟動申訴程序之前設(shè)置一個非正式的處理程序,參與各方在教師申訴委員會的調(diào)解下試著協(xié)商解決爭執(zhí)。通過調(diào)解,如雙方能達成一致意見,則由申訴委員會制作調(diào)解書,申訴程序自然終止。這樣可避免不必要的申訴啟動,降低成本,提高效率。

(四)正式處理

申訴委員會在調(diào)解無效的情況下,自決定受理之日起7日內(nèi)將申訴申請書發(fā)送被申訴人,并要求其在5日內(nèi)提交答辯書,將答辯書副本交給申訴人。待確定正式處理日期后告知雙方當事人。申訴雙方出席審理現(xiàn)場,允許各自召集自己的證人和質(zhì)問對方的證人,還可以邀請其他人作為自己的辯護顧問。經(jīng)當事人要求,可啟動聽證程序。申訴委員會直接聽取雙方的意見和理由,并進行必要的調(diào)查工作,查明爭議事實和爭執(zhí)焦點。

(五)申訴的處理決定

受理申訴機構(gòu)在對申訴事項進行全面調(diào)查核實的基礎(chǔ)上,經(jīng)申訴委員會集體討論,根據(jù)不同情況,可以作出以下處理決定:1.維持原處理決定;2.變更原處理決定;3.撤銷原處理決定;4.責令被申訴人重新做出處理決定;5.被申訴人依法負有履行義務(wù)的,責令其限期履行。如果處理決定屬于校長辦公會議議事范圍的,由申訴委員會提交校長辦公會議審議研究后再下達申訴處理決定書。考慮到學校的處分或處理決定一經(jīng)作出就產(chǎn)生效力,如果申訴處理拖得時間過長,勢必影響教師正常的教育權(quán)或者其他權(quán)利,因此,受理申訴的機構(gòu)應(yīng)當在收到申訴書的次日起30天內(nèi)對申訴作出處理。如果有特殊情況的,經(jīng)負責人批準可適當延長處理時間,但延長期限最多不得超過30天。

學校還應(yīng)建立有關(guān)申訴的信息公開制度、說明理由制度、告知制度、回避制度、聽證制度等權(quán)利保障制度來保證申訴程序的公平性和公正性。教師申訴制度作為教師權(quán)利保障制度中的重要一環(huán),其重要性在各國的大學中早已受到廣泛的重視,如美國幾乎所有大學的教師手冊中都有關(guān)于教師申訴機制的詳細規(guī)定,這使得教師在權(quán)益受到侵犯時可以通過該機制進行申訴和辯解,在很大程度上保障了教師的合法權(quán)利免受侵害。豏當前在我國教育法治進程不斷推進的背景下,教育行政機關(guān)與有關(guān)教育部門應(yīng)本著及時有效地化解教師權(quán)益糾紛和維護教師合法權(quán)利的理念,依據(jù)法定職權(quán)遵循法定程序來實施教師申訴制度,從而為保證教師安心教學和科研創(chuàng)造積極條件,也讓大學為社會發(fā)展發(fā)揮更大更多的職能。