陳亞鵬

摘要我國農村社會保障在逐步發(fā)展的同時還存在著諸多問題,這些問題可以歸因于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構、農村經(jīng)濟發(fā)展落后、農村家庭保障和土地保障的固有觀念以及現(xiàn)實的變化等。本文指出應通過擴大覆蓋面、提高管理水平、拓寬農村社保資金來源渠道、完善和規(guī)范管理、加強立法工作、提升土地保障和家庭保障功能來應對這一系列問題。

關鍵詞農村社會保障土地保障家庭保障

中圖分類號:F840.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-288-02

“三農”問題是構建社會主義和諧社會的重要因素,建設社會主義新農村是未來一個時期解決“三農”問題的新政策目標。由于歷史原因和我國長期二元經(jīng)濟結構現(xiàn)狀,我國城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡,建設社會主義新農村充滿挑戰(zhàn)。而社會保障作為一個社會的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器,在建設社會主義新農村中,起著至關重要的作用,農村社會保障問題能否得到妥善的安置解決,直接關系到社會主義新農村建設的成敗。因此設計良好的農村社會保障制度成為我們當前急待解決的問題。

一、我國農村社會保障存在的問題

近年來,我國一些比較發(fā)達的農村地區(qū)嘗試對農民建立社會保障的新辦法,有些地區(qū)收到了良好的效果,國家也積極推動農村社會保障試點,鼓勵有條件的地區(qū)為農民建立養(yǎng)老醫(yī)療保險,新型農村合作醫(yī)療制度的試點也在展開和逐步推進。但總的來說,我國現(xiàn)有的社會保障體系主要是以城市居民為中心,農村居民始終處于國家社會保障體系的邊緣,沒有一個農村社會保障體系的全局性的思路,這嚴重阻礙了農村社會保障制度建設。當前我國農村的社會保障主要存在如下幾個方面的問題:

(一)農村社會保障的范圍小、標準低

我國社會保障制度的覆蓋范圍小,大部分僅限于城鎮(zhèn)全民所有制企業(yè),廣大農民沒有納入社會保障體系。從社會保障費的支出來看,“占全國總人口75%左右的農民的社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的13%,而占總人口25% 的城鎮(zhèn)居民卻占全國社會保障費的87%”。大部分農村農民的社會保障處于空白狀態(tài)。

社會保障的標準低。農村養(yǎng)老保險和農村醫(yī)療保險,僅在小范圍內進行了試點,且保障水平低。在養(yǎng)老保險方面,雖然已有幾千萬農民投保,但效果很差,只在一些沿海地區(qū)有100萬老人領取養(yǎng)老金,人均只有400多元;在醫(yī)療方面,農民很少有醫(yī)療保險,大部分是自費,由于收入低,一般都承受不了高昂的醫(yī)療費豍。

(二)農村社會保障資金來源不充分

農村社會保障資金嚴重不足是目前我國農村社會保障存在的主要問題。我國政府用于社會保障的財政支出本來就明顯少于其他國家。以1999 年為例,加拿大政府用于社會保障的支出占中央財政總支出的39% ,日本為37% ,澳大利亞為35% ,我國只有10% 左右,而這10%也主要用于城市居民的社會保障豎。

民政部1992年印發(fā)的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》明文規(guī)定,在保險基金的籌集上,“堅持以個人繳納為主,集體補助為輔,國家給予政策扶持的原則”,這樣的規(guī)定使國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小,與城市相比國家對農村的社會保障投入只有城市的1/8。而政府的承諾往往由于財政緊張不能兌現(xiàn),導致了農民不愿交納保障金,使農村社會保障陷入困境。另一方面,資金的增值工作不到位。近年來,我國對社會保障基金的投資問題嚴格管理,由財政設立預算外財政專戶,除少量周轉資金外,必須用于購買國債。然而,由于近幾年國債利率大幅下調,存入銀行的社會保障基金回報率很低,甚至積累資金的價值低于他們(投資者)付出的保費。

(三)農村社會保障管理水平低下

我國沒有建立一個專門對農村社會保障資金進行高效管理的機構。城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理的情況非常嚴重。從管理機構上看,部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農村職工的社會保障統(tǒng)一歸勞動部門管理,醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動者所在的單位或鄉(xiāng)村集體共同管理,農村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟歸民政部門管理,一些地方的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也制定了社會保障辦法和規(guī)定。由于這些部門所處的地位和利益關系不同,在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾。而且,政事不分,缺乏監(jiān)督,使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂豐。

二、造成我國農村社會保障困境的原因

通過以上的分析,從客觀上講,我國農村社會保障還存在層次低、資金欠缺、管理水平低下、法制保障不健全等問題,居于社會保障主體地位的醫(yī)療和養(yǎng)老問題困境重重。造成我國農村社會保障落后的主要原因有:

(一)我國農村經(jīng)濟總體水平落后

目前,我國還是一個發(fā)展中國家,經(jīng)濟相對落后,尤其是農村的經(jīng)濟發(fā)展水平較低。我國的農村社會保障是在經(jīng)濟發(fā)展水平比較低的條件下建立的,在一定程度上可視為是工業(yè)化的前提或者是組成部分,是社會主義國家為適應客觀要求而自覺加以實施的。由于沒有先例可循,存在許多的問題。

(二)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構下的農村社會保障

二元經(jīng)濟結構是制約我國農村社會保障制度發(fā)展的根本原因。我國的社會保障體系也呈明顯的二元化特征:在城市,建立了面向企業(yè)勞動者的社會保險制度;在農村,則實行家庭保障為主與集體救助相結合的保障制度,作為現(xiàn)代社會保障體系核心內容的社會保險,未在農村完全建立,城鎮(zhèn)居民具有的就業(yè)、醫(yī)療、住房、退休金等福利措施,農民均無權享受。

(三)土地保障和家庭保障問題

土地保障和家庭保障觀念根深蒂固的同時,土地保障和家庭保障功能卻逐漸弱化。我國現(xiàn)行的農村土地制度決定農民有分配土地的權利并終身享受土地保障。所以,在人們眼中農民總是有經(jīng)濟保障,這就使得政府忽視農民的社會保障權利,從而制約了農村社會保障制度的發(fā)展。此外,農民的社會保障意識差。我國農民長期以來受封建文化的影響,認為人的生、老、病、死應該由家庭來負責,家庭保障在農民心目中非常神圣?！梆B(yǎng)兒防老”成為農民傳統(tǒng)的養(yǎng)老思想,也制約了我國農村社會保障制度的發(fā)展豑。

而當前的實際情況是,土地保障和家庭保障的功能逐漸弱化。土地保障功能的弱化主要有以下幾個方面的原因:(1)城市化進程的加快。由于城市化進程的推進,許多耕地被規(guī)劃為建筑用地或其他用地,很多農民因此喪失了賴以生存的土地,自然,也就喪失了土地對自己的保障。(2)不斷增加的農業(yè)人口。雖然農村的計劃生育工作開展的卓有成效,但由于人口基數(shù)大,農業(yè)人口增長很快,導致人多地少的矛盾更加凸顯。(3)小規(guī)模家庭農業(yè)經(jīng)濟投入產(chǎn)出比極低,而且農戶抗風險抗自然災害的能力也較差,遇到荒災之年,農民很容易喪失生活保障。(4)加入WTO的影響。加入WTO對我國農業(yè)影響較大,一家一戶的小戶生產(chǎn)經(jīng)營,很難與國外發(fā)達的農業(yè)競爭,更加劇了農業(yè)風險。

家庭保障功能的弱化主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)農村家庭結構日益小型化。由于社會經(jīng)濟的發(fā)展和計劃生育實施,農村家庭結構小型化。4-2-1和4-2-2家庭結構增多,即一對中年夫婦要承擔雙方四個老人和一個或兩個孩子的負擔。很多家庭不堪負重,老人一般很難得到較好的照料。(2)青壯村民外出務工。農村的青壯年外出務工,已成為極具中國特色的一種現(xiàn)象,導致的后果是老人和孩子留守家中,很多連日常生活和安全都無法保障。

三、發(fā)展農村社會保障的對策思考

(一)擴大農村社會保障的覆蓋面,提高農村社會保障水平

現(xiàn)階段,應著重建立農村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、合作醫(yī)療制度。1.應優(yōu)先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存權利為目的的社會救助制度,是社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。制定時應科學確定保障標準,不同地區(qū)依據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展水平可以有所不同。2.逐步建立靈活多樣的養(yǎng)老保險制度。一是養(yǎng)老保險的形式可以多樣化,主要有基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險等。一般地區(qū)普遍建立基本養(yǎng)老保險制度。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),在參加基本養(yǎng)老保險之外,鼓勵農民個人按照自愿原則,繳納補充養(yǎng)老保險費和購買商業(yè)養(yǎng)老保險。二是繳費方式應有別于城市。由于農民以農業(yè)生產(chǎn)為主,無固定用工單位,不可能完全參照城市居民的繳費方式。建議在鄉(xiāng)農民由個人、各級財政分別負擔,按合理比例繳費,計入以身份證號碼為編碼的全國通用個人賬戶。進城務工農民享受當?shù)芈毠ね却?按所在地區(qū)養(yǎng)老保險政策,由個人和用工單位按一定標準靈活繳費,計入個人通用賬戶。繳費時間也可靈活確定,每年年終個人可查詢、核對、補繳,逐年積累,到期定期支取。三是規(guī)范養(yǎng)老保險基金管理。在確?；鸢踩缘那疤嵯?努力提高基金的保值增值。3.大力推行新型農村合作醫(yī)療制度。新型農村合作醫(yī)療具有以下幾大特點:一是突出大病統(tǒng)籌為主,重點解決農民“因病致貧,因病返貧”的問題;二是政府給予資助,發(fā)揮資金利益導向作用,激發(fā)農民參與的積極性;三是將過去以鄉(xiāng)村為統(tǒng)籌單位改為以縣為統(tǒng)籌單位,增加抗風險和監(jiān)管能力。這種新型合作醫(yī)療制度十分切合農村的實際情況,應予以大力推廣,并在條件成熟和經(jīng)濟允許的情況下,逐步向城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度過渡豒。

(二)拓寬農村社保資金來源渠道

一是中央財政、地方財政都要適當調整財政支出結構,提高社保資金支出比例,加大對農村社保資金的投入。同時,中央財政、地方財政要明確各自責任和投資分配比例。二是借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗,發(fā)行社會保障彩票,從社會廣泛募集資金。還可建立統(tǒng)一的管理機構,將三種彩票發(fā)行機構合并,縮小管理成本。三是開征社會保障稅。稅制法定,一般具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、強制性等特征,是相對比較固定的籌資渠道。社會保障稅作為附加稅,由稅務機關統(tǒng)一征收,一方面可以減少征收成本,另一方面富者多繳,窮者少繳,起到“抑富濟貧”的作用,有利于促進社會公平豓。

(三)完善和規(guī)范農村社會保障管理,強化監(jiān)督

農村社會保障中存在的問題及農民投保熱情不高,社會保障意識淡薄,與農村社會保障管理體制不規(guī)范有密切關系。因此,要使農村社會保障事業(yè)健康發(fā)展,必須在強化農村社會保障制度制衡機制上下工夫。首先,應加強農村社會保障管理機構建設,建立全國統(tǒng)一的、有權威的農村社會保障管理機構。其次,完善農村保障的監(jiān)督體系,這是農村社會保障制衡機制的主要組成部分。第三,加強農村社會保障機構的隊伍建設。要通過內部提高職工素質和外部引進專業(yè)人才的途徑,努力塑造和培育一支專業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化管理所需要的專業(yè)隊伍豔。

(四)提升土地保障和家庭保障的“造血”功能

在農村建立社會保障體系,并不是全盤否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反,土地保障和家庭保障符合中國國情和文化傳統(tǒng),是農村社會保障體系的有益補充。要充分發(fā)揮土地保障和家庭保障的功能和作用,就必須提升其“造血”功能。一方面,要進一步調整農村產(chǎn)業(yè)結構,加強農業(yè)基礎設施建設,加大科技扶貧力度,提高土地產(chǎn)出效益,使農業(yè)增產(chǎn)、農民增收。另一方面,家庭保障主要依賴于子女的贍養(yǎng),而子女的贍養(yǎng)能力往往決定于其就業(yè)狀況,就業(yè)狀況又決定于其受教育程度。但在廣大農村尤其是中西部落后地區(qū)農村,兒童失學輟學的現(xiàn)象并不少見,上學難的問題比較突出。因此,應加大農村教育投入,提高農民子女的文化素質,增強其將來的就業(yè)能力,從源頭著手,為家庭保障提升“造血”功能豖。