董 勤

摘要2007年12月在巴厘島召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)通過(guò)了“巴厘島路線圖”。美國(guó)雖然承諾參加新一輪國(guó)際氣候談判,但是是否準(zhǔn)備接受2012年后國(guó)際氣候制度的約束還存在著很大的不確定性,巴厘島路線圖出臺(tái)以后,美國(guó)政府對(duì)發(fā)展中國(guó)家正在采取分化施壓的策略。

關(guān)鍵詞聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約巴厘島路線圖美國(guó)

中圖分類號(hào):D75文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-213-03

2007年12月3日至15日在印度尼西亞巴厘島召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上通過(guò)了“巴厘島路線圖”(the Bali roadmap),就2012年后應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際談判做出了安排,意味著《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)締約方就構(gòu)建2012年后的國(guó)際氣候制度的談判框架基本達(dá)成了一致意見(jiàn)。作為世界上最大的溫室氣體排放國(guó),美國(guó)的氣候外交策略將對(duì)未來(lái)國(guó)際氣候合作的走向產(chǎn)生重要影響,值得認(rèn)真加以探討和分析。具體地說(shuō),巴厘島會(huì)議后美國(guó)氣候外交策略的重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面值得引起注意:

一、在后京都國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制的構(gòu)建中繼續(xù)采取兩面手法

美國(guó)在《京都議定書(shū)》的簽署和批準(zhǔn)問(wèn)題上就采取了兩面手法,試圖以此來(lái)應(yīng)付國(guó)際社會(huì)的壓力,推卸其拒絕承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)的責(zé)任。克林頓(William J. Clinton)政府雖然在《京都議定書(shū)》談判的最后關(guān)頭表現(xiàn)出時(shí)任副總統(tǒng)的戈?duì)?Albert Gore)所說(shuō)的極大的“靈活性”(flexibility),豍簽署了該議定書(shū),暫時(shí)緩解了來(lái)自國(guó)際社會(huì)的壓力,但是從未將其送參議院批準(zhǔn)以使其對(duì)美國(guó)產(chǎn)生約束力。這種做法實(shí)際上是克林頓所提倡的“插入吸管,但不吸吮”豎的政治策略的體現(xiàn),也是美國(guó)采取的以發(fā)展中國(guó)家為其拒絕批準(zhǔn)《京都議定書(shū)》的擋箭牌的策略的需要。在簽署《京都議定書(shū)》后不久,戈?duì)柧兔鞔_表示:“我們將集中精力促使主要的發(fā)展中國(guó)家有意義的參與(meaningful participation),這是將《京都議定書(shū)》送參議院批準(zhǔn)必須跨越的一道門檻。豏2001年3月,布什(George W. Bush)政府正式宣布拒絕接受《京都議定書(shū)》,其主要理由之一是《京都議定書(shū)》沒(méi)有對(duì)發(fā)展中國(guó)家提出溫室氣體減排控制要求。

有跡象表明,美國(guó)在未來(lái)的國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制的構(gòu)建中有可能繼續(xù)采取兩面手法。2007年12月15日,就在巴厘島路線圖剛剛出籠之機(jī)際,美國(guó)政府就通過(guò)其新聞發(fā)言人表明了以下兩方面的態(tài)度:一方面,美國(guó)認(rèn)為其“加入巴厘島會(huì)議所形成的共同決議是關(guān)鍵的第一步,這將確保聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的談判進(jìn)程朝著形成一個(gè)廣泛和有效的針對(duì)2012年以后的安排發(fā)展”;另一方面,美國(guó)又表示其“在將開(kāi)始的新一輪談判中確實(shí)對(duì)巴厘島會(huì)議所形成的共同決議的許多方面深感擔(dān)憂?！必T2007年12月20日,布什在白宮舉行的新聞發(fā)布會(huì)上進(jìn)一步闡述了美國(guó)政府針對(duì)巴厘島路線圖的兩手準(zhǔn)備:一方面,美國(guó)在巴厘島會(huì)議上做出了妥協(xié),承諾參加將在未來(lái)兩年內(nèi)展開(kāi)的談判;另一方面,美國(guó)還有一套與巴厘島路線圖相平行的工作進(jìn)程,那就是采取措施確保世界上溫室氣體排放的主要國(guó)家在談判桌上共同接受美國(guó)所能夠接受的目標(biāo)。

通過(guò)對(duì)美國(guó)政府關(guān)于巴厘島路線圖問(wèn)題的上述表態(tài)進(jìn)行分析,我們不難發(fā)現(xiàn)美國(guó)政府試圖在傳遞這樣一種信息:美國(guó)雖然承諾參加對(duì)后京都時(shí)代國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建的談判,但是美國(guó)是否準(zhǔn)備接受這個(gè)將要形成的國(guó)際法律機(jī)制的約束還存在著很大的不確定性。可以預(yù)見(jiàn)的是,如果未來(lái)的國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制不符合美國(guó)的既定目標(biāo)的話,美國(guó)有可能繼續(xù)采取對(duì)待《京都議定書(shū)》的“簽而不批”的兩面手法,拒絕承擔(dān)后京都時(shí)代國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制為其所設(shè)立的義務(wù)。

二、在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作中繼續(xù)推行單邊主義

1997年7月25日美國(guó)參議院通過(guò)了伯瑞德-海格爾決議(Byrd-Hagel Resolution),比較集中地反映了美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作中推行單邊主義的立場(chǎng)。根據(jù)該決議,美國(guó)不得在可能嚴(yán)重危害美國(guó)經(jīng)濟(jì)的情況下簽署與1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》有關(guān)的議定書(shū)或協(xié)定。值得引起注意的是,伯瑞德-海格爾決議在表決中是以95票贊成、0票反對(duì)通過(guò)的,豓反映了美國(guó)國(guó)會(huì)中不同利益集團(tuán)的代言人對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的一致立場(chǎng)。美國(guó)參議院通過(guò)的伯瑞德-海格爾決議為美國(guó)政府在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上的決策確定了基調(diào)?？肆诸D政府雖然簽署了《京都議定書(shū)》,但是于1998年8月宣布不會(huì)將其送參議院批準(zhǔn),因?yàn)椤毒┒甲h定書(shū)》是“有缺陷的和不完整的”(“flawed and incomplete”)。豔布什更是明確的表示:《京都議定書(shū)》所制定的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的,如果美國(guó)遵守《京都議定書(shū)》下的義務(wù)將會(huì)給美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)失業(yè)和消費(fèi)品價(jià)格上漲等負(fù)面影響。豖

值得引起注意的是,美國(guó)同意巴厘島路線圖的安排并不意味著其在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作中將改變單邊主義立場(chǎng)。如果說(shuō)在2001年3月美國(guó)正式宣布拒絕接受《京都議定書(shū)》時(shí),其在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作中的單邊主義立場(chǎng)主要表現(xiàn)為擔(dān)心遵守《京都議定書(shū)》下的義務(wù)會(huì)給美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)負(fù)面影響的話,經(jīng)過(guò)6年多時(shí)間的戰(zhàn)略調(diào)整和部署,美國(guó)現(xiàn)階段的單邊主義立場(chǎng)主要表現(xiàn)為美國(guó)企圖借助國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化合作這個(gè)平臺(tái),在限制其未來(lái)主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)展的同時(shí),利用其能源技術(shù)優(yōu)勢(shì),謀求在未來(lái)的國(guó)際社會(huì)中充當(dāng)經(jīng)濟(jì)和政治霸主。2007年5月31日,布什在參加八國(guó)集團(tuán)首腦會(huì)議之前于羅納德?里根大廈及國(guó)際貿(mào)易中心(Ronald Reagan Building and International Trade Center)發(fā)表了關(guān)于美國(guó)國(guó)際發(fā)展議程(United States International Development Agenda)的講話,比較集中地反映了美國(guó)準(zhǔn)備在未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作中準(zhǔn)備采取的立場(chǎng)。布什表示:“發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有能源就不可能發(fā)展經(jīng)濟(jì),但是生產(chǎn)能源將對(duì)世界環(huán)境產(chǎn)生不良影響”;“應(yīng)對(duì)能源和全球氣候變化挑戰(zhàn)的出路是技術(shù)革新,美國(guó)在這方面處于領(lǐng)先地位”;“美國(guó)現(xiàn)在處于領(lǐng)先地位,將來(lái)還將處于領(lǐng)先地位。

在未來(lái)的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作中,美國(guó)的單邊主義立場(chǎng)不會(huì)輕易改變,因?yàn)槊绹?guó)已經(jīng)通過(guò)立法將其單邊主義立場(chǎng)的核心內(nèi)容以法律形式確立下來(lái)。2005年8月8日,布什簽署了2005年《能源政策法》( 2005 Energy Policy Act),其中第十六篇專門對(duì)氣候變化問(wèn)題加以了規(guī)定,成為現(xiàn)階段及2012年后美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作中采取行動(dòng)的法律基礎(chǔ),其主要思路是利用全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的機(jī)會(huì),迫使其他國(guó)家在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)以減少和控制溫室氣體排放的壓力下,不得不接受美國(guó)在輸出能源技術(shù)和服務(wù)時(shí)所附加的苛刻條件,為其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和政治干預(yù)的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。

三、在未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際談判中對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)施分化政策

以發(fā)展中國(guó)家為其拒絕承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)的擋箭牌是美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際談判中采取的一貫策略。1997年7月美國(guó)參議院通過(guò)的伯瑞德—海格爾決議中就明確要求美國(guó)簽署與1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》有關(guān)的議定書(shū)或協(xié)定的前提是該《公約》的發(fā)展中國(guó)家締約方同時(shí)承諾承擔(dān)限制或者減少溫室氣體排放義務(wù)。2001年3月,布什政府正式宣布拒絕接受《京都議定書(shū)》,其主要理由之一是《京都議定書(shū)》沒(méi)有對(duì)發(fā)展中國(guó)家提出溫室氣體減排控制要求。

但是,在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際談判中以所有的發(fā)展中國(guó)家為對(duì)手無(wú)疑將會(huì)使美國(guó)處于十分孤立的位置。有跡象表明,在巴厘島路線圖出臺(tái)以后,美國(guó)政府正在采取對(duì)發(fā)展中國(guó)家在分化的基礎(chǔ)上重點(diǎn)施壓的策略,其具體措施主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

一是對(duì)部分發(fā)展中國(guó)家采取以拉攏為主的政策。2007年12月15日,美國(guó)政府通過(guò)其新聞發(fā)言人表示:在未來(lái)的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際談判中,必須對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行充分地區(qū)別,區(qū)別的主要依據(jù)是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到較小的國(guó)家或最不發(fā)達(dá)國(guó)家(the smaller or least developed countries)與較大的發(fā)展中國(guó)家和比較發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家(the larger, more advanced developing countries)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同的責(zé)任。對(duì)前者應(yīng)當(dāng)給予更加有區(qū)別的待遇以反映這些國(guó)家特殊的需要和狀況。

二是將施壓重點(diǎn)轉(zhuǎn)向未來(lái)有可能成為其主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展中國(guó)家。美國(guó)政府認(rèn)為在巴厘島路線圖制訂以后的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際談判中,必須根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、溫室氣體排放程度以及能源使用情況對(duì)他們清晰地加以區(qū)分,并且這些發(fā)展中國(guó)家所承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)和范圍應(yīng)當(dāng)與上述因素建立充分的聯(lián)系,其中較大的排放溫室氣體的發(fā)展中國(guó)家(the larger emitting developing countries)必須在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力中扮演重要的和適當(dāng)?shù)慕巧?。豛2007年12月20日,布什在白宮舉行的新聞發(fā)布會(huì)上更是把矛頭直接指向中國(guó)。布什表示:“為了使全球應(yīng)對(duì)氣候變化取得成效,所有排放溫室氣體的國(guó)家都需要參與。我反對(duì)《京都議定書(shū)》的主要原因之一是中國(guó)沒(méi)有參與。豜美國(guó)可以做美國(guó)想做的一切事情,但是如果中國(guó)不參與的話,從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看溫室氣體排放情況將不會(huì)得到改變”。

三是通過(guò)曲解“共同但有區(qū)別”原則壓迫發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上承擔(dān)不合理的義務(wù)。就在聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)通過(guò)巴厘島路線圖的當(dāng)天,美國(guó)政府表示:根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,在今后應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際談判中需要注意以下事項(xiàng):1.主要由發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)是不足以有效應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題的;2.應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、溫室氣體排放程度以及能源使用情況對(duì)他們加以區(qū)分;3.不同的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況承擔(dān)不同的責(zé)任。豞美國(guó)政府對(duì)“共同但有區(qū)別”原則的解讀實(shí)際上有兩層意思:1.發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任,因此“共同”的責(zé)任意味著發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“同等”的責(zé)任;2.“區(qū)別”的責(zé)任是指對(duì)不同的發(fā)展中國(guó)家根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、溫室氣體排放程度以及能源使用情況加以區(qū)分,在此基礎(chǔ)上由不同的發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)有區(qū)別的責(zé)任。

美國(guó)政府對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的上述解讀實(shí)際上是對(duì)該原則的扭曲?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第三條中確立的“共同但有區(qū)別”原則的實(shí)質(zhì)是各締約方雖然應(yīng)當(dāng)共同應(yīng)對(duì)氣候變化,但是發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)率先采取行動(dòng)對(duì)付氣候變化及其不利影響,發(fā)達(dá)國(guó)家締約方和發(fā)展中國(guó)家締約方在承擔(dān)責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到各自所具有的能力。因此,締約方承擔(dān)“共同”(common)的責(zé)任并不意味著發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上承擔(dān)“同等”的責(zé)任。而“區(qū)別的責(zé)任”(differentiated responsibilities)主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行區(qū)別,并不是主要針對(duì)發(fā)展中國(guó)家締約方之間進(jìn)行區(qū)別。否則,《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第三條第一款就不可能從該款中第一句中所確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則推導(dǎo)出第二句“發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)率先對(duì)付氣候變化及其不利影響”的結(jié)論。由此可見(jiàn),美國(guó)政府對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的解讀顯然是對(duì)該原則的扭曲解釋,其目的無(wú)非是為其迫使發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上承擔(dān)不合理的義務(wù)奠定理論基礎(chǔ)。