張 楠

摘要義務教育的健康發(fā)展需要義務教育法制的保障,我國的義務教育初步形成了以《中華人民共和國教育法》為核心的教育法律法規(guī)體系框架,基本結束了教育工作無法可依的局面。但是與日本的義務教育法律體系相比,還有很大的不足,本文研究了兩者之間的差異性,目的在于進一步完善我國的義務教育法律體系。

關鍵詞日本義務教育法律體系中國義務教育法律體系借鑒意義

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-300-02

義務法律體系是由一國現(xiàn)行的全部義務法律規(guī)范組合而形成的一個呈體系化的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。

法律的三個最重要的特點分別是它的強制性、體系性和規(guī)范性。 這里所說的規(guī)范性是指法律整體。一個法律要想能夠在一定的區(qū)域內存在和運行,必須以能夠滿足此區(qū)域需求的法律體系的存在為前提,否則單獨的一個法律無法發(fā)揮應有的作用和職能。無論是從結構邏輯還是內容邏輯,衡量或評價一個國家或地區(qū)法制建設水平的第一個重要內容就是一個國家法律規(guī)范本身的創(chuàng)制水平和法律體系的發(fā)育水平。

一、日本義務教育法律體系分析

日本教育法規(guī)體系是一個非常龐大而又完備的法律系統(tǒng),僅在1983年《文部法令要覽》中收錄的法令數(shù)就達279件,1990年《文部法令要覽》統(tǒng)計的法令則達290余件,此后,日本又出臺了大量的教育法規(guī),目前的數(shù)量應遠遠超過這個數(shù)字,因而有人稱贊日本的教育法“是世界上最優(yōu)秀的”(伯萊大學的Jaseph. Ben-David教授語)。不僅數(shù)量龐大,日本教育法規(guī)結構上還比較嚴謹,形式上比較規(guī)范,上下左右緊密結合,彼此和諧,構成一個有機整體,為世界教育法學界所贊譽。

建立完善的教育法律體系是二戰(zhàn)后日本大力發(fā)展教育事業(yè)所采取的重大舉措之一,其目的在于使教育走上法治化的軌道。在這一過程中,日本的具體做法是:

(一)拓寬法域

所謂法域,是指教育立法涉及的范圍。早期的日本教育法律多圍繞義務教育中的初等和中等教育展開。而現(xiàn)在凡是國民教育系統(tǒng)所涉及的領域,在教育法律中都有所反映和體現(xiàn)?，F(xiàn)代日本義務教育法律體系包括:教育行政立法、教育財政立法、教育職員立法、學前教育立法、義務教育立法、師范教育立法等。除了上述經(jīng)議會通過而頒布的教育法律外,日本還有大量的經(jīng)濟行政機關和司法機關等頒布的命令、規(guī)則、條例等,并與議會通過的法律相配套。

(二)增加數(shù)量

本世紀以前,日本的義務教育法律屈指可數(shù)。而現(xiàn)在的法律體系中,各種教育法律不勝枚舉。僅就國家級的教育法律而言,據(jù)不完全統(tǒng)計,日本就有100多個。

(三)層次完備

日本的義務教育法律目前已經(jīng)形成了一個龐大而有序、運轉靈活高效的系統(tǒng)。以其結構上看,層次分明,有點有面。最高級的教育法律是《教育基本法》。該法根據(jù)1946年頒布的以民主主義和和平主義為根本原則的《日本國憲法》的精神,以簡潔的語言對日本教育的宗旨和基本原則做出了明確規(guī)定。在教育基本法的下面又有《學校教育法》,該法是對憲法、教育基本法中的關于教育制度的原理原則的具體展開,也是日本學校教育制度的基本骨架的體現(xiàn)。在學校教育法的下面又有《幼兒園設置法》等單項法律。這些法律分別針對某級某類學校教育進行具體的規(guī)定。日本基本上形成了以教育基本法為基礎,以學校法或部門法為核心,以其它法規(guī)為輔助的、縱橫交錯、層次分列的義務教育法律體系,基本上可以保障學校教育及其相關活動有法可依、有法可循。

1:關于教育狀態(tài)的教育部門法。這部分法令主要指由《學校教育法》和《社會教育法》統(tǒng)領下的教育法規(guī)?！秾W校教育法》統(tǒng)領下的教育法規(guī)有:《關于公立義務教育各類學校班級的編制及教職員定員標準的法律》(1958年)、《國立學校設置法》(1949年)、《關于在義務教育各類學校中確保教育的政治中立的臨時措施法》(1954年)、《關于教科書發(fā)行的臨時措施法》(1948年)、《關于在義務教育各類學校中教科書免費的法律》(1962年)、《關于在義務教育各類學校中教科書免費措施的法律》(1963年)、《學校圖書館法》(1953年)、《私立學校法》(1949年)、《學校保健法》(1958年)、《日本學校健康會法》(1982年)。

2:關于教育行政的教育部門法?！蛾P于地方教育行政的組織及管理的法律》(1956年)、《文部省設置法》(1949年)、《臨時教育審議會設置法》(1984年)、《教育公務員特例法》(1949年)、《教育職員資格證法》(1949年)、《地方財政法》(1948年)、《地方征稅法》(1950年)、《義務教育費國庫負擔法》(1952年)、《義務教育各類學校設施費國庫負擔法》(1958年)等。

二、中國義務教育法律體系分析

經(jīng)過幾十年的努力,我國義務教育法律法規(guī)建設有了長足的進步,初步形成了以《中華人民公民共和國教育法》為核心的教育法律法規(guī)的體系框架,基本結束了教育工作無法可以的局面。但是與日本義務教育法律體系相比,我國義務教育法律體系還有很大的不足。

由于我國義務教育法制建設起步比較晚,因此,我國法律規(guī)范和法律體系的建設與西方發(fā)達國家相比較仍處于發(fā)育階段,無論是從法律規(guī)范本身的構建水平上看還是從法律體系的建設水平上看,與日本的法制建設仍有相當大的差距。這種差距不僅制約著我國義務教育改革繼續(xù)向縱深發(fā)展,也在很大程度上制約著教育與世界接軌的速度與水平。“在教育國際化大勢已成的今天,作為制度接軌的重要組成部分,教育法律建設的國際化水平在很大程度上決定著我國教育走向世界的前途?！币虼?在客觀評價我國教育法律建設的過程中,我們也需要用理性的批判的眼光審視近二十年來我國教育法律規(guī)范和法律體系的建設中存在的問題、矛盾和沖突,以期對我國的教育法律法規(guī)建設有更多的理性關照。

(一)我國義務教育領域仍有大量法律調整的真空地帶與空白點

改革開放后,隨著我國法治能力的提高和教育事業(yè)的全面發(fā)展,教育法律規(guī)范參與調整的教育領域越來越廣泛,越來越深入。但是,我們也看到,大量的教育失范現(xiàn)象仍然存在,這種失范現(xiàn)象是來源于公權機關和民眾對已有教育法律法規(guī)的執(zhí)法和守法水平遠未達到理想狀態(tài);另一個原因,即我們教育事業(yè)和教育活動中的很多教育關系和教育行為沒有法律規(guī)范予以調節(jié),即無法可依、無章可循。從而在社會組織和民眾中生成許多離散的教育失范行為,許多應由教育法加以調整的社會關系也無法可依。如長期困擾我國(下轉第306頁)(上接第300頁)教育事業(yè)發(fā)展的教育經(jīng)費問題,其因素是多元的,其中法律保障的薄弱就是一個重要的生成因素,盡管在教育基本法和有關法律中對教育經(jīng)費投入問題做了規(guī)定,但是由于缺少系統(tǒng)的規(guī)范的專門法律(如西方發(fā)達國家普遍制定的《教育投入保障法》)對政府、社會、家庭的教育投人責任和義務做出科學嚴謹?shù)囊?guī)范,因此也在很大程度上導致我國教育經(jīng)費投入上的法律保障的缺失。因此,對于我國教育法律規(guī)范調節(jié)的空白地帶和真空地帶,立法主體和社會公民應該具有更強烈的規(guī)范和秩序意識。

(二)我國義務教育法律規(guī)范創(chuàng)制缺乏整體規(guī)劃、長遠部署,主動追求體系化的意識不足

經(jīng)過幾十年努力,我國的教育法律規(guī)范已成體系雛形,教育法律層級結構和水平結構已初露山水。從憲法的教育立法意識形態(tài)的規(guī)定到各級立法機關和行政機關的法律法規(guī)的制定,可以說,我國的教育法律制度的建設已為我國教育走向法制化軌道奠定了一定的基礎。但是,縱觀我國的法律規(guī)范現(xiàn)有的體系結構,以及我國十幾年來的教育法律法規(guī)創(chuàng)制過程,我們可以明顯看到,教育法規(guī)之問明顯存在著重復和混亂的現(xiàn)象,法律創(chuàng)制的層級性并沒有在時間順序中得到體現(xiàn),上位法和下位法之問在制定程序中錯位顛倒的現(xiàn)象并不少見,這些問題如果不能很好的解決,就無法建立一個科學的義務教育法制體系。對比日本的義務教育法制體系,我國的義務教育法制體系顯得更加單薄,所以要實現(xiàn)依法治教,完善的義務教育法律體系是必不可少的。

三、日本義務教育法律體系對我國的借鑒意義

(一)重視立法程序

日本教育立法的具體程序分為三個階段:第一,提出議案階段。在日本,教育議案一般由文部省詳細說明并提交議會,偶爾也由議員提出;第二,審查議案階段。議案首先提交給眾議院,由眾議院的教育委員會審查。教育委員會審查后提出報告,在這個報告的基礎上,眾議院決定批準或否決這個議案。由眾議院批準的議案送交參議院,當兩院都通過的時候,這個議案就成為法律;第三,批準階段。參眾兩院通過的議案要由天皇簽署后才能作為法律公布施行。地方機構就在這些教育法的范圍內制定必要的地方法,以行使他們的權力,完成他們的任務。有關教育的地方法一般是由地方教育委員會秘書處起草的,經(jīng)過地方評議之后公布。中央和地方的各級行政機構要發(fā)布各種命令或條例,對行政安排做出規(guī)定及對其它實施法律的事項做出規(guī)定。

(二)適時修改,靈活機動

一般來說教育改革是教育立法的前提條件,義務教育立法是教育改革的必然結果。因而每一次的日本教育改革都會在其教育法規(guī)的立、改、廢中得以體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計日本《學校教育法》在出臺以后,前后共修改了25次,平均不到兩年就修改一次,這也是日本教育法規(guī)適時修改的一個例證。

(三)打通義務教育法規(guī)立改廢的立法通道

日本教育法規(guī)的立法通道非常通暢,文部省咨詢機構關于教育改革的咨詢報告上長文部省以后,經(jīng)文部省討論通過,再上報內閣,內閣同意后,就可以經(jīng)國會表決。出于戰(zhàn)后,文部省有經(jīng)常性的咨詢機構,且咨詢機構一般由各方面的高層教育專家組成,他們的報告及因此制定的教育法規(guī)一般都不會違背教育發(fā)展的規(guī)律和教育基本法的原則,因而在提交后很容易通過。我國也應借鑒這一點,在教育行政機關常設教育咨詢機構,并有效發(fā)揮其在教育法制定中的作用,立法機關要充分尊重和考慮其立法建議,提高立法效率。