梁 芳 李 靜

摘要不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的性質(zhì)、歸責(zé)原則問題一直是學(xué)界有爭(zhēng)議的問題。本文認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任性質(zhì)應(yīng)定位于民事責(zé)任,任歸責(zé)原則應(yīng)采過錯(cuò)責(zé)任原則,并論述了在我國(guó)采取國(guó)家負(fù)擔(dān)與保險(xiǎn)業(yè)、同行業(yè)分擔(dān)這種賠償責(zé)任機(jī)制的優(yōu)越性。

關(guān)鍵詞不動(dòng)產(chǎn)登記 民事責(zé)任 過錯(cuò) 賠償機(jī)制

中圖分類號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-082-02

一、 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的性質(zhì)

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的性質(zhì)決定著賠償?shù)臍w責(zé)原則,賠償原則以及受到損害的物權(quán)人及其利害關(guān)系受救濟(jì)的范圍和程度等諸多方面,也決定著賠償規(guī)范體系是否科學(xué),以及如何規(guī)范和展開的問題。①但是我國(guó)物權(quán)法僅僅規(guī)定了登記機(jī)關(guān)作錯(cuò)誤登記應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任,對(duì)責(zé)任的性質(zhì)沒有予以界定。立法實(shí)踐及學(xué)界的觀點(diǎn)對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的反面,實(shí)際上折射因登記公信力而喪失權(quán)利的真實(shí)權(quán)利人對(duì)登記機(jī)關(guān)所享有的“請(qǐng)求權(quán)”。該項(xiàng)“請(qǐng)求權(quán)”的性質(zhì),取決于一個(gè)國(guó)家如何構(gòu)建自己的登記機(jī)關(guān):如果將登記機(jī)關(guān)規(guī)定為民間性質(zhì)的中介機(jī)構(gòu),那么該項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)屬于私法上的請(qǐng)求權(quán);如果登記機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān),此項(xiàng)救濟(jì)就應(yīng)當(dāng)排除出私法的范疇。②我國(guó)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)的機(jī)關(guān)屬于行政管理機(jī)關(guān),其以國(guó)家的公信力為基礎(chǔ)為當(dāng)事人提供不動(dòng)產(chǎn)交易安全保障,所以在其因行使職權(quán)而給當(dāng)事人造成損害時(shí)應(yīng)承擔(dān)的是國(guó)家賠償責(zé)任。梁慧星教授持此種觀點(diǎn),在其主持起草的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》第40條直接以”國(guó)家賠償責(zé)任”為標(biāo)題界定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的性質(zhì)。此觀點(diǎn)在我國(guó)立法中也有體現(xiàn),如《福建省土地登記條例》第44條、《貴州省土地登記條例》第32條等明文規(guī)定依照國(guó)家賠償法規(guī)定負(fù)責(zé)賠償。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的性質(zhì)取決于登記行為的性質(zhì),如果將登記界定為行政行為,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的法律責(zé)任就是一種行政責(zé)任,相對(duì)應(yīng)的錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的性質(zhì)為國(guó)家賠償責(zé)任中的行政賠償責(zé)任。相反,將登記行為理解為私法行為,則不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)錯(cuò)誤登記將承擔(dān)一般的民事侵權(quán)責(zé)任。我國(guó)有相當(dāng)多的省市,如:《上海市房地產(chǎn)登記條例》第61條、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第59條,則規(guī)定登記機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任,此類規(guī)定,未明確其責(zé)任性質(zhì)是民事責(zé)任。但結(jié)合司法實(shí)踐來(lái)看,受到損害的物權(quán)人將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)作為民事被告,制成民事訴狀,訴至人民法院,人民法院以民事案件立案,交民事庭依民事程序進(jìn)行審理并以民事判決書之方式判令不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)賠償受到損害的物權(quán)人之損害的情形來(lái)判斷,此系民事責(zé)任性質(zhì)應(yīng)是不爭(zhēng)之理。

筆者較贊同上述第二種觀點(diǎn),認(rèn)為登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的性質(zhì)宜定位一般的民事責(zé)任。原因有三:首先,從不動(dòng)產(chǎn)登記制度的歷史淵源上看,其產(chǎn)生主要是維護(hù)個(gè)人私權(quán)。自羅馬法以來(lái),公私法的劃分的標(biāo)準(zhǔn)是該法側(cè)重保護(hù)的是個(gè)人私權(quán)還是社會(huì)公共利益。從這點(diǎn)講,登記行為本質(zhì)上應(yīng)屬于私法行為。其次,從不動(dòng)產(chǎn)登記行為的過程來(lái)看,包括登記請(qǐng)求、登記申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)等步驟,但真正由當(dāng)事人參與的僅是登記請(qǐng)求及登記申請(qǐng)兩部分,研究登記行為的性質(zhì)應(yīng)從這兩項(xiàng)權(quán)利去考察。登記申請(qǐng)可以講是當(dāng)事人向登記機(jī)關(guān)所為的意思表示,就登記機(jī)關(guān)而言,只要是符合法律要求形式要件的登記申請(qǐng),登記機(jī)關(guān)就有義務(wù)對(duì)其進(jìn)行登記,故登記行為本質(zhì)上應(yīng)為私法上的行為。再次,從登記所產(chǎn)生的效力看,登記行為是產(chǎn)生私法效果的行為,登記的首要意義在于物權(quán)變動(dòng)的公示及公信,相對(duì)人及利害關(guān)系人均可查閱登記簿冊(cè),并且任何人均可相信登記權(quán)利而為交易。如果認(rèn)定其為公法行為,則公法行為有侵害私法行為之正當(dāng)理由,從理念上不符合私法自治,從制度上難達(dá)維護(hù)交易安全之目的。③

因此將其定位為民事責(zé)任,適用民事程序,權(quán)利受到損害者則可以直接提起民事訴訟,無(wú)須行政處理在先,程序減少了,救濟(jì)變直接了,獲得賠償之成本、時(shí)間均會(huì)大大下降或減少。

二、 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則

賠償責(zé)任歸責(zé)原則,就是確定侵權(quán)行為人侵權(quán)損害賠償責(zé)任的一般準(zhǔn)則。它是在損害事實(shí)已經(jīng)發(fā)生的情況下,為確定侵權(quán)行為人對(duì)自己的行為所造成的損害是否需要承擔(dān)民事賠償責(zé)任的原則。④就不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)因登記錯(cuò)誤承擔(dān)的賠償責(zé)任的歸責(zé)原則究為何者,《物權(quán)法》第21條并沒有明確規(guī)定,依照一些部委規(guī)章以及地方性法規(guī)的規(guī)定,大致可以分為兩類:第一類明確采取過錯(cuò)責(zé)任原則。從該原則出發(fā),由于不能預(yù)見的原因或者雖能預(yù)見但是不能避免的原因致登記發(fā)生錯(cuò)漏或登記文件丟失,而導(dǎo)致當(dāng)事人受到損失,登記機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任。例如,發(fā)生地震、火災(zāi)及其他非登記機(jī)關(guān)的原因造成登記文件毀損,致使當(dāng)事人利益受到損害的,登記機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任。第二類采嚴(yán)格責(zé)任或無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則。例如《上海市房地產(chǎn)登記條例》第61條,《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第59條,浙江省城市房屋產(chǎn)權(quán)戶籍管理?xiàng)l例》第31條第1款。我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于登記機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則也存在爭(zhēng)論,大致有兩種觀點(diǎn):一種認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格責(zé)任原則,即登記機(jī)關(guān)只要因登記錯(cuò)誤或遺漏而造成他人損害的就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。⑤另一種則主張過錯(cuò)責(zé)任原則,這種觀點(diǎn)又可以分為兩派,有的學(xué)者主張因重大過失造成登記的錯(cuò)誤或遺漏時(shí),才承擔(dān)賠償責(zé)任;⑥有的則認(rèn)為登記機(jī)關(guān)具有過錯(cuò)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。⑦

筆者認(rèn)為,根據(jù)《物權(quán)法》第12條的規(guī)定,我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記一改過去采用的“形式審查”的做法,為確保登記資料和登記事項(xiàng)的真實(shí)、準(zhǔn)確,確保物權(quán)人合法權(quán)益得到維護(hù),確保不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力,為交易安全提供最有力保障,而采“實(shí)質(zhì)審查”原則。而“采用實(shí)質(zhì)審查方式,則承擔(dān)的責(zé)任就會(huì)重”。⑧這是因?yàn)閷?shí)質(zhì)審查方式對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的原因與事實(shí)是否相符,有無(wú)瑕疵、登記資料是否真實(shí)、登記的不動(dòng)產(chǎn)是否客觀存在,均須詳細(xì)審查。經(jīng)確定無(wú)疑后才予以登記,它不同于形式審查,因?yàn)樾问綄彶橹魂P(guān)心登記申請(qǐng)人提交的登記資料是否能夠滿足法律規(guī)定的登記條件之需,它對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)交易上的權(quán)利事項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是否真實(shí)、有無(wú)瑕疵不予考慮。在實(shí)質(zhì)審查方式下,登記機(jī)構(gòu)為保證登記的客觀真實(shí)付出遠(yuǎn)較形式審查方式下的要多。因此,當(dāng)出現(xiàn)登記錯(cuò)誤時(shí),確定其承擔(dān)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則輕重則應(yīng)當(dāng)與其付出成反比才能體現(xiàn)法之公平正義。過錯(cuò)責(zé)任原則和無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則相較而言,過錯(cuò)責(zé)任原則因只有在登記機(jī)關(guān)對(duì)于登記錯(cuò)誤有過錯(cuò)時(shí)才承擔(dān)民事賠償責(zé)任,它顯然比無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則下,只要存在登記錯(cuò)誤,只要登記錯(cuò)誤導(dǎo)致了損害發(fā)生即承擔(dān)賠償責(zé)任,而不問其主觀上有無(wú)過錯(cuò)的歸責(zé)原則要輕得多。因此,從此方面言,不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)實(shí)質(zhì)審查方式的采用,則必然導(dǎo)致采用過錯(cuò)責(zé)任原則。

三、 關(guān)于賠償責(zé)任機(jī)制的設(shè)計(jì)

(一)利用者負(fù)擔(dān)機(jī)制

利用者負(fù)擔(dān)顧名思義,就是由使用登記程序者予以負(fù)擔(dān)的機(jī)制。具體而言,在不動(dòng)產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)中,由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)根據(jù)一定的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)對(duì)登記人和使用人收取一定的費(fèi)用,納入不動(dòng)產(chǎn)登記賠償基金,該基金只能用于不動(dòng)產(chǎn)登記賠償,不能挪作他用。⑨托倫斯登記制為此種機(jī)制的典型代表,在托倫斯登記制中,基金系登記機(jī)構(gòu)從收取的每筆不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)用中按一定比例提取,凡登記錯(cuò)誤導(dǎo)致真正權(quán)利人損失的,均由賠償基金予以賠償。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和香港特別行政區(qū)采納了此種模式。這種機(jī)制貫徹了利用者付費(fèi)的原則,這從道義上講是公平的,但是此種模式面臨的最大的問題是,可能將登記成本不當(dāng)轉(zhuǎn)嫁給權(quán)利人,造成登記成本高昂,使權(quán)利人確權(quán)成本增高。因?yàn)?如果將登記費(fèi)率定的過低,則不能滿足賠償?shù)男枰?而定的過高,會(huì)將登記程序變成富人才能擁有的“奢侈品”,這將在很大程度上影響民眾對(duì)登記制度的信心。而且,實(shí)際上,現(xiàn)代社會(huì)登記制度基于多種目的而設(shè)立,登記上的利益并非由登記程序利用者專享。

(二)國(guó)家負(fù)擔(dān)機(jī)制

所謂國(guó)家負(fù)擔(dān)機(jī)制,主要是指在出現(xiàn)登記賠償?shù)姆ǘㄇ樾螘r(shí),由國(guó)家財(cái)政予以支付賠償金的模式。⑩國(guó)家負(fù)擔(dān)機(jī)制是現(xiàn)代社會(huì)各國(guó)所廣泛采用的機(jī)制,當(dāng)?shù)怯洐C(jī)關(guān)故意或過失造成不正確登記時(shí),因認(rèn)可登記公信力,對(duì)真正權(quán)利人造成的損害,“是為保護(hù)動(dòng)的安全所做的犧牲,因而不應(yīng)將其視為與該事件有關(guān)之個(gè)人責(zé)任,而應(yīng)視為制度本身之責(zé)任”,豘由國(guó)家進(jìn)行賠償。德國(guó)和瑞士即采用此種模式。此種模式由國(guó)家信用作為保障,具有較高的信用,權(quán)利人的賠償較容易實(shí)現(xiàn),而且當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的申請(qǐng)費(fèi)用一般比較低廉。但是,國(guó)家負(fù)擔(dān)模式會(huì)增加國(guó)家的負(fù)擔(dān),而且此模式一般均有所謂的限額制和相應(yīng)的要件規(guī)定,這使權(quán)利人的賠償請(qǐng)求權(quán)不能夠“伸展”充分。

(三)我國(guó)的選擇——國(guó)家負(fù)擔(dān)與保險(xiǎn)業(yè)、同行業(yè)分擔(dān)機(jī)制相結(jié)合

無(wú)論是“利用者負(fù)擔(dān)機(jī)制”,或是“國(guó)家負(fù)擔(dān)機(jī)制”都依托于其配套的實(shí)體法體系,與各自的實(shí)體法體系相呼應(yīng),均有其合理之處,很難判斷那一種更為先進(jìn)。當(dāng)然,正如“有光的地方就有陰影”,上述機(jī)制在呈現(xiàn)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)一面的同時(shí),也有各自的缺陷。應(yīng)當(dāng)采用何種模式,應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)的具體情況,我國(guó)堅(jiān)持登記為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的生效要件,登記實(shí)行實(shí)質(zhì)審查主義,向權(quán)利人發(fā)放權(quán)利證書,可以說我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度屬于權(quán)利登記制,但是又吸收了托倫斯登記制的一些成分,它需要國(guó)家登記機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的信用保障為后盾來(lái)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)的交易安全。但是與此同時(shí),我國(guó)《物權(quán)法》第22條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)按件收取,不得按照不動(dòng)產(chǎn)的面積、體積或者價(jià)款的比例收取,具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同價(jià)格主管部門規(guī)定?！边@一規(guī)定決定了我國(guó)登記機(jī)關(guān)從不動(dòng)產(chǎn)登記當(dāng)中收取的費(fèi)用是有限的。這一規(guī)定使登記程序成為普通人而并非富人才能享有的特權(quán)的同時(shí),必然會(huì)使登記機(jī)關(guān)的資金來(lái)源受到限制,相應(yīng)地必將影響其賠償能力。

因此筆者以為,國(guó)家憑借其權(quán)力已經(jīng)在登記程序中從不動(dòng)產(chǎn)交易人處獲取了的利益,所以應(yīng)當(dāng)為程序的利用者減負(fù),讓“利用者”從賠償機(jī)制中退出,另外,考慮我國(guó)實(shí)際,將眼光放寬些,將保險(xiǎn)機(jī)制引入登記體系中,建立國(guó)家信用與商業(yè)信用相結(jié)合的賠償機(jī)制。首先,登記機(jī)關(guān)投保,登記機(jī)關(guān)必須購(gòu)買“錯(cuò)誤和遺漏保險(xiǎn)”以使在錯(cuò)誤登記中受損的當(dāng)事人獲得補(bǔ)償。保險(xiǎn)費(fèi)用每年從登記收費(fèi)(包括登記非和查詢費(fèi))中按一定的比例提取,其比例的大小按每年可能發(fā)生的賠償額相應(yīng)確定;其次,公證人和律師投保,在我國(guó)登記制度尚未完善之前,對(duì)于登記真實(shí)性的內(nèi)在要求,必然尋求公證人和律師的業(yè)務(wù)支持。為此,可以要求公證人或律師投保職業(yè)責(zé)任險(xiǎn),為其服務(wù)對(duì)象所招致的損失提供足夠的補(bǔ)償。然而,將商業(yè)信用引入登記公信力賠償機(jī)制中,并非意味著國(guó)家就可以高枕無(wú)憂。對(duì)于保險(xiǎn)公司不予投?；蛘哒鎸?shí)權(quán)利人就保險(xiǎn)難以求償?shù)那樾?國(guó)家登記機(jī)關(guān)仍然應(yīng)予以賠償。當(dāng)然,將保險(xiǎn)引入此賠償機(jī)制中,可能會(huì)帶來(lái)一個(gè)潛在的問題,即由于在一般情況下,由登記機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤所導(dǎo)致的賠償將由保險(xiǎn)公司負(fù)擔(dān)。登記機(jī)關(guān)的責(zé)任就被限制在一個(gè)非常低的水平,這會(huì)使登記人員缺乏責(zé)任心,從而增大不實(shí)登記和違法登記的可能性。筆者以為,此種情形可以通過賦予保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)登記人員的追償權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

注釋:

①王崇敏.我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任問題探討.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2007(5).第198頁(yè).

②⑨⑩馬栩生.登記公信力研究.人民法院出版社.2006年版.第192頁(yè).第237頁(yè).第238頁(yè).

③王洪亮.不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記立法研究.西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法律科學(xué)).2000(2).

④楊立新.侵權(quán)法論.北京:人民法院出版社.2004年版.第111頁(yè).

⑤張新寶.中國(guó)侵權(quán)行為法(第二版).中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.1998年版.第288-291頁(yè).

⑥梁慧星教授主持起草《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》,與孟勤國(guó)教授主持起草的《中國(guó)物權(quán)法草案學(xué)者建議稿》也采此種觀點(diǎn).

⑦王利明主編.中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說明.中國(guó)法制出版社.2000年版.第189頁(yè).

⑧崔建遠(yuǎn).我國(guó)物權(quán)立法難點(diǎn)問題研究.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社. 2005年版.

豘[日]我妻榮著.有泉亨修訂.李宜芬校訂.日本物權(quán)法.五南圖書出版公司.1998年版.第223頁(yè).