肖天樂

摘要環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境保護的主要法律制度之一,但該制度在操作上仍存在一些不足。本文特提出幾點對改進我國環(huán)境影響評價制度的立法建議,以期使我國的環(huán)境影響評價制度更加健全和進一步向前發(fā)展。

關鍵詞環(huán)境影響評價缺陷完善建議

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-045-02

環(huán)境影響評價(Environmental Impact Assessment ,EIA),又稱環(huán)境質量的預斷評價,是指在進行某項人為活動之前,對實施該活動可能給環(huán)境質量造成的影響進行調查、預測和估價,并提出相應的處理意見和對策。環(huán)境影響評價制度,則是環(huán)境影響評價活動的法律化、制度化,是國家通過立法對環(huán)境影響評價的對象、范圍、內容、程序等進行規(guī)定而形成的有關環(huán)境影響評價活動的一套規(guī)則。環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境保護的主要法律制度之一,也是環(huán)境監(jiān)督管理的主要制度之一,對于貫徹預防為主的環(huán)境保護原則,預防新的污染源出現發(fā)揮著極為重要的作用。

一、環(huán)境影響評價制度的歷史沿革

(一)國外經驗

環(huán)境影響評價制度是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的一項重要制度。1960年代,西方社會主流認識也是將單純的經濟增長等同于社會發(fā)展,從而導致環(huán)境危機在1980年代全面爆發(fā),既制約了經濟增長,也影響了人體健康、社會公平、政治穩(wěn)定與文明延續(xù)。為此,西方的環(huán)保思想便從“末端治理”、“生產過程控制”過渡到第三階段,即“源頭防治”。環(huán)境影響評價制度即是在這種背景下產生的。

環(huán)評制度在世界范圍內最早是在美國1969年《國家環(huán)境政策法》(NEPA)中確立的,之后成為美國環(huán)境政策的核心制度,在美國環(huán)境法中占有特殊的地位。美國環(huán)評制度的范圍非常廣泛,凡是聯(lián)邦政府的立法建議或其他對人類環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦行動,都必須進行環(huán)境影響評價。即是說,由聯(lián)邦政府行政機關向國會提出的議案、立法建議、申請批準的條約,以及由聯(lián)邦政府資助或批準的工程項目、制定的政策、規(guī)章、計劃和行動方案,都必須進行環(huán)境影響評價①。

上世紀70年代中期,歐美一些國家開始將環(huán)境影響評價的應用擴展到戰(zhàn)略層次。1980年代末,戰(zhàn)略環(huán)評開始被全世界廣泛接受,作用于戰(zhàn)略實施全過程(政策——計劃——規(guī)劃——項目),新的環(huán)境影響評價體系逐漸形成。如今,美國政府已經編制了好幾百部“戰(zhàn)略環(huán)境影響報告”。加拿大《關于政策和計劃建議的環(huán)境評價程序》規(guī)定所有聯(lián)邦政策和計劃,都必須經過戰(zhàn)略環(huán)評。英國、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國家也都建立了戰(zhàn)略環(huán)評系統(tǒng)。1993年,歐盟發(fā)布文件規(guī)定,今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開發(fā)活動或新的立法議案必須經過戰(zhàn)略環(huán)評。在亞洲,韓國環(huán)評法要求國家及地方政府在制定實施各種政策與計劃時必須進行戰(zhàn)略環(huán)評。日本出臺了一整套“計劃環(huán)境評價體系”,專門用于區(qū)域開發(fā)計劃中的戰(zhàn)略環(huán)評②。由此,世界各主要國家和地區(qū)均已確立環(huán)境影響評價制度。

(二)我國實踐

我國在1979年《環(huán)境保護法(試行)》中即引入了環(huán)境影響評價制度。之后1989年《環(huán)境保護法》第13條和其他環(huán)境法律對環(huán)境影響評價制度作了進一步規(guī)定。此外,在其他一系列法律法規(guī)中對環(huán)境影響評價制度做出了具體規(guī)定。1986年頒布的《建設項目環(huán)境保護管理辦法》及1998年11月頒布的《建設項目環(huán)境保護條例》,對環(huán)境影響評價制度作了修改、補充及更明確的規(guī)定,從而在我國確立了環(huán)境影響評價制度。1994年國務院批準頒布的《中國21世紀議程》在第3章“與可持續(xù)發(fā)展有關的立法與事務”中提出:“在有關立法中,規(guī)定建立‘可持續(xù)發(fā)展影響評價制度',要求政府部門對可持續(xù)發(fā)展可能產生的影響做出評估?！贝送?在各種污染防治的單行法規(guī)中,也對環(huán)境影響評價制度作了規(guī)定。如《水污染防治法》第13條規(guī)定,新建、擴建、改建直接或者間接向水體排放污染物的建設項目和其他水上設施所做的環(huán)境影響報告書,必須對建設項目可能產生的水污染和對生態(tài)環(huán)境的影響做出評價,規(guī)定防治措施;《海洋環(huán)境保護法》第10條和《大氣污染防治法》第9條也作了類似規(guī)定。

為促進環(huán)境與發(fā)展的綜合決策,實現經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展,九屆全國人大常委會第三十次會議于2002年10月28日審議通過了《環(huán)境影響評價法》,自次年9月1日起施行。該法首次確定了戰(zhàn)略環(huán)評,明確要求對土地利用規(guī)劃,區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項規(guī)劃進行環(huán)評,這標志著我國環(huán)境影響評價制度已開始走向成熟。同時,鑒于公眾參與在環(huán)境影響評價制度中的重要作用,環(huán)?？偩钟?006年2月印發(fā)了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》,初步形成了公眾參與的制度化。

二、我國環(huán)境影響評價制度存在的主要缺陷

由上述環(huán)境影響評價制度現狀看,我國環(huán)境影響評價制度已形成相對完善、內容較為充實的體系。它對于預防新的污染,緩減我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞起了積極作用。但是,從我國環(huán)境影響評價制度的實施情況和世界各國立法趨勢來看,我國的環(huán)境影響評價制度還存在一些比較明顯的缺陷:

(一)公眾參與制度存在缺陷

公眾參與是環(huán)境影響評價中的重要內容,空開進行調查并聽取公眾對評價程序的意見,便于環(huán)境影響評價贏得公眾支持,能夠提高公眾的參與意識,促進決策民主化,提高決策透明度。③世界上絕大多數有環(huán)境影響評價立法的國家,幾乎均將公眾的參與作為環(huán)境影響評價程序的重要組成部分。而我國環(huán)境影響評價制度從產生直到1996年前在一些重大的環(huán)境立法沒有體現。1996年全國人大常委會通過"關于修改《水污染防治法》的決定"才對公眾參與環(huán)境影響評價有所涉及。其后,雖然《環(huán)境噪聲污染防治法》以及《條例》都作了類似《水污染防治法》的規(guī)定,但這些規(guī)定都過于原則,對于公眾參與的方式、階段、人員、效果等沒有進行規(guī)定。因此,這些規(guī)定只不過是公眾參與的宣言,并沒有形成公眾參與的完整機制。具體來說,缺陷如下:

1.信息不對稱。目前,許多建設項目不能將項目建設的基本情況,包括建設規(guī)模,工程的具體內容以及污染物排放情況(污染物的類型、排放量的大小及其危害、所需要采取的污染治理措施、項目建設對環(huán)境的影響程度)等信息及時、充分、明確告知群眾。公眾和環(huán)保團體相對于行政機關和污染企業(yè)來說,在科技、科技、經濟、信息等反面都處在絕對弱勢方面。倘若公眾參與在參與權、信息知情權、表決權等方面的不到司法功能的保障,那么公眾參與只能是環(huán)境影響評價程序中的點綴而已。由于缺少對項目情況的全面了解,群眾意見的準確性和可參考性就大打折扣,并由此使得知情權難以得到落實,監(jiān)督權亦無從談起,一旦發(fā)生環(huán)境糾紛往往難以得到妥善解決。

2.參與方式單一。目前我國環(huán)評中的公眾參與方式較為單一,主要以發(fā)放公眾調查問卷的形式出現,即事先設計若干調查問題,通過向公眾發(fā)放征求意見表格,聽取和征求項目所在地公眾及部分單位的意見,了解公眾對擬建項目所持態(tài)度及關心的主要問題,形成意見證明作為公眾參與環(huán)境影響評價的內容,并將其納入環(huán)評報告書中。除此之處,專家咨詢、采取召開聽證會、論證會等方式征詢公眾意見,采用次數和比例相當低。而實踐已經證明,對于那些涉及面較廣,影響較大的項目,特別是會造成生態(tài)環(huán)境變化的項目以及環(huán)境因素敏感的項目來說,聽證會制度是必不可少的。

3.不注重對公眾意見的處理。目前,環(huán)境影響報告書中對公眾意見分析整理的做法,基本上是把公眾意見統(tǒng)計歸納列入表格,并簡單闡述,缺乏對統(tǒng)計歸納進行客觀公正的分析論述,以及陳述水平上的辨證分析。這種方法對公眾意見的處理過于草率、簡單和形式化,完全成為只為滿足程序要求而進行的象征性行為,致使公眾意見被形式化處理,造成規(guī)劃部門或建設單位“只聽取、不采納”的狀況。有些公眾感到自己花費了很多業(yè)余時間,參與了環(huán)境影響評價活動,但最終并沒有體現自己的建議,他們認為這樣的活動僅僅是形式,久而久之將給進行公眾參與行為帶來阻礙。④

4.法律保障尚不完善。在我國現行的法律法規(guī)中,大多只是對公眾參與作了原則性的規(guī)定,缺乏實質的制度支持。《環(huán)境影響評價法》及其配套的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》雖然將公眾參與環(huán)境影響評價程序放在一個更加突出的地位,特別規(guī)定了對可能造成不良影響的規(guī)劃和建設項目必須舉行論證會、聽證會、各種座談會、咨詢會等,征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響評價報告書的意見,保障公民參與的知情權。然而在有關公眾參與者的選擇,公眾參與的具體程序、參與權利的保障、權利救濟的形式等基本方面尚未形成成文的制度。這就使得公眾參與在形式、方法、內容和深度等方面難以得到準確的把握,存在較大的模糊性和明確性。

(二)法律責任不夠完善

1.法律責任過輕。如《環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定,對于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件而擅自開工建設的,其后果是“責令停止建設,限期補辦手續(xù)”。由于環(huán)評目的是在從事可能損害環(huán)境的活動之前,明確該活動對環(huán)境可能造成的影響,以便采取有效措施盡可能防止對環(huán)境不利的情況發(fā)生。而“先建設、后評價”使得基于環(huán)境影響評價而得出的分析、預測和評估結論不可能對決策產生實質性影響。而只要限期補辦,并不承擔法律責任,且即使沒有限期補辦,承擔的法律責任相對較輕,實際上客觀上起著鼓勵建設單位違法之嫌。

又如第30條規(guī)定,規(guī)劃審批機關在缺乏規(guī)劃草案而違法批準的情況下,直接責任人員的法律責任僅僅是行政處分,缺乏“構成犯罪的,依法追究刑事責任”的規(guī)定,這就存在行政責任代替刑事處罰的缺憾。

2. 法律責任缺失。如《環(huán)境影響評價法》第31條雖然規(guī)定建設單位向有關部門申請未批或者未申請但已開工的建設單位都需要承擔相應的法律責任,但對有些建設單位從未向有關部門提出環(huán)境影響評價報告書,并且也沒有被有關主管單位發(fā)現查辦,最終建設單位的項目已經完工的嚴重違法行為該怎樣處罰,在該法中尚付闕如。又如,公眾參與環(huán)境影響評價是《環(huán)境影響評價法》中的一項重要內容,其第5條、第11條、第21條對此都做了具體規(guī)定,但法律責任章節(jié)中卻缺乏對未執(zhí)行環(huán)境影響公眾參與的行為追究法律責任的規(guī)定。

三、環(huán)境影響評價制度的完善建議

鑒于我國環(huán)境影響評價制度存在的上述缺陷,筆者不揣淺陋提出如下一些立法建議,希望能夠對完善我國環(huán)境影響評價制度有所裨益。

(一)完善公眾參與的環(huán)境影響評價制度

1.建立項目信息公開制度。信息交流是公眾參與的核心,只有讓公眾及時、準確地了解項目的概況,以及擬建項目有利、不利的環(huán)境影響,公眾參與才能有效地開展。因此在公眾參與中,必須采取為公眾易于獲取的渠道發(fā)布信息,使更多的公眾在第一時間獲取信息,對于涉及面較廣的項目可在有關報刊、電視、廣播中予以公告。對于影響范圍小的項目,也要采取張貼公告、發(fā)放宣傳材料等形式讓群眾知曉。公眾參與的主體應具有充分的廣泛性和代表性,不應僅局限于具有直接利害關系的當事人,任何可能受到影響的主體都可以參與進來。

2.重視反饋信息的合理處理。要使公眾參與真正發(fā)揮作用,就要認真對待公眾反饋的意見。對公眾意見應進行綜合全面的整理和分析,有針對性的吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見,研究和制定出相應的解決對策,并采取污染防治措施。對公眾意見所作的處理的說明,不僅要報送環(huán)境影響評價審查組織,還應向公眾公開,以便公眾監(jiān)督。在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中已有明確規(guī)定,建設單位應當在報審的環(huán)評報告書中附有公眾參與意見采納或者不采納的說明,該規(guī)定更進一步保證了公眾參與的有效性。因此在今后的環(huán)評工作中應更加重視公眾參與意見的總結與歸納,客觀、真實地體現公眾群體的意見,為項目的決策提供科學依據。環(huán)評報告的公開,可使公眾知曉自己的建議和意見是否得到公正客觀的反映;審批結果的公開,使公眾參與環(huán)境影響評價真正起到了監(jiān)督作用。同時對反饋信息合理處理也能增強公眾參與的積極性。

3.確立國家鼓勵公眾參與的法律制度。鼓勵只是一種歡迎意愿的表達,雖然帶有輿論導向性,需要公眾自愿才能付諸事件,但不帶有法律強制性。因此,為了體現國家鼓勵,有必要建立一套完整的激勵機制,從制度上鼓勵有關單位的專家和公眾積極參與到環(huán)境影響評價中⑤。國家可采用有獎鼓勵的手段以提高公眾參與的積極性,如設立一個專門的環(huán)境影響評價公眾參與基金,采取發(fā)放紀念品等抽獎方式,對那些對于重大項目、重大規(guī)劃產生重大影響的公眾參與意見進行適當獎勵。

(二)進一步明確和完善法律責任

如果一部法律僅有權利義務規(guī)范,而沒有對義務的違反設定法律責任,很難說這部法律是完善的,而且法律的實效也很難得到保障。即使設定了責任,還要考慮法律責任對于損害救濟的及時充分性以及防止損害再次發(fā)生的有效性。這就要求改變現行法律責任中不合理的部分,如處罰畸輕,罰款額度小等現狀,充分發(fā)揮法律責任遏制違法行為的作用

1.加大對違法行為的處罰力度。應杜絕《環(huán)境影響評價法》中存在行政責任代替刑事處罰的現象,對該法29條和30條作如下修改:將第29條修改為:“規(guī)劃編制機關違反本法規(guī)定,組織環(huán)境影響評價時弄虛作假或者有失職行為,造成環(huán)境影響評價嚴重失實的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,由上級機關或者監(jiān)察機關依法給予行政處分;情節(jié)嚴重構成犯罪的,依法追究刑事責任?！睂⒌?0條修改為:“規(guī)劃審批機關對依法應當編寫有關環(huán)境影響的篇章或者說明而未編寫的規(guī)劃草案,依法應當附送環(huán)境影響報告書而未附送的專項規(guī)劃草案,違法予以批準的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,由上級機關或者監(jiān)察機關依法給予行政處分;情節(jié)嚴重構成犯罪的,依法追究刑事責任?！?/p>

2.增設部分條款法律責任。(1)環(huán)保部門對未規(guī)定公眾參與內容的環(huán)境影響評價報告書,應不予審批;建設單位在環(huán)境影響報告書中隱匿公眾意見或對公眾意見作虛假記錄的,應有被授予環(huán)境影響評價資格的環(huán)境保護主管部門吊銷其評價資格證書,處以罰款,并依法追究主要責任人員的行政責任;建設單位對公眾的合理意見不予采納而開工建設的,應有環(huán)保主管部門責令停止生產,處以罰款,并依法追究主要責任人員的行政責任⑥。(2)對于依法應進行環(huán)評而擅自開工的行為,即使事后環(huán)評合格,也要予以處罰;對限期補辦手續(xù)但未通過的,也應設立具體的處罰手段。在進一步完善相關制度的基礎上,應明確違反這些制度的法律后果,使對每一項義務的違反都有相應的責任承擔方式。(3)對應向環(huán)境保護行政主管部門提交建設項目環(huán)境影響報告文件的申請建設單位,未提交申請并擅自開工,且建設項目已經完成的,應予以罰款,并依法追究行政責任;對環(huán)境造成惡劣影響的,應加重處罰;情節(jié)特別惡劣構成犯罪的,依法追究刑事責任。

注釋:

①王曦.美國環(huán)境法概論.武漢:武漢大學出版社.1992.

②潘岳.戰(zhàn)略環(huán)評與可持續(xù)發(fā)展.經濟社會體制比較.2005(5).

③金瑞林.環(huán)境法學.北京:北京大學出版社.2005.

④查傳正.切實加強環(huán)境影響評價中的公眾參與.蘇州科技學院學報.2005(6).

⑤張金艷,趙國寧.我國環(huán)境影響評價中的公眾參與.河南政法管理干部學院學報.2007(2).

⑥宋惠玲,阿海峰.論政府的環(huán)保責任—對《環(huán)境影響評價法》的幾點建議.哈爾濱商業(yè)大學學報.2005(1).